11001031500020240675500 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: CONSORCIO C&O Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el Consorcio C&O contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El Consorcio C&O solicitó, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 11 de octubre de 2023, 14 de marzo y 7 de junio de 2024, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con el número de radicación 19001-33-33-005-2023-00143-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O 2.1. Manifestó que los señores Pablo José Orozco Estrada y José Guillermo Castro Gámez constituyeron el Consorcio C&O, para participar de la Licitación pública núm. 2 de 2018, que se adelantó con el objeto de celebrar un contrato: “[…] CON EMCASERVICIOS A REALIZAR LA OPTIMIZACIÓN SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SISTEMA DE POTABILIZACIÓN DEL CORREGIMIENTO DE GABRIEL LÓPEZ – MUNICIPIO DE TOTORO […]”. 2.2.

Afirmó que inició el proceso ejecutivo con el número de radicación 19001-33-33- 005-2023-00143-00/01 con la finalidad “[…] de que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra de la EMPRESA CAUCANA DE SERVICIOS PÚBLICOS EMCASERVICIOS S.A. E.S.P. tendiente a que se libre mandamiento de pago y obtener el pago del ACTA PARCIAL DE OBRA No. 5 dentro del CONTRATO DE OBRA No. 110 DE 16 DE ABRIL DE 2018 CELEBRADO ENTRE EMCASERVICIOS S.A. E.S.P Y EL CONSORCIO C&O […]”. 2.3.

Señaló que el asunto le fue asignado al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, autoridad judicial, que, mediante auto de 11 de octubre de 2023, negó el mandamiento ejecutivo, decisión contra la cual presentó recurso de reposición y, en subsidio, apelación. 2.4. Refirió que el 14 de marzo de 2024 la autoridad judicial de primera instancia negó el recurso de reposición y concedió el de apelación. 2.5.

Indicó que el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó, mediante auto de 7 de junio de 2024, la decisión de 11 de octubre de 2023, al considerar que el título que se quería ejecutar no cumplía con los elementos exigidos por las normas. 2.6. Destacó que las decisiones de las autoridades judiciales incurrieron en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en un defecto fáctico. 2.7.

Frente a los defectos mencionados explicó que se configuraron porque las autoridades judiciales accionadas “[…] equivocadamente aduj[eron] que el pago del acta del cual se solicita el reconocimiento del título ejecutivo, exigía la liquidación del contrato resulta equivocada la apreciación realizada por el Despacho dado que el contrato NO EXIGE EL PACTO CONTRACTUAL DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO […]”. 2.8.

Agregó que es “[…] claro que el ACTA PARCIAL FINAL No. 5 constituye un título ejecutivo dado que se encuentra el balance del CONTRATO y al final se encuentra el valor adeudado por EMCASERVICIOS AL CONSORCIO C&O, ESTA [sic] ESPECIFICADO EN EL VALOR DE CIEN MILLONES CUATROCIENTOS DIECINUEVE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS ($100.419.256,00) […]”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O 2.9.

Sostuvo que el Acta núm. 5 sí contiene el valor total ejecutado y el saldo a favor del contratista, junto con el balance total del contrato, por lo que el contenido de esta acta sería consignado en el acta de liquidación. 2.10. Aseguró que “[…] en uso del exceso de ritual manifiesto, el Despacho pasa por alto que el contrato en en [sic] cuestión SI [sic] ESTABLECÍA el pago de actas parciales y que en este caso se solicita el pago de un acta parcial, que si bien, es el acta final No. 5 que es ejecutable, en tanto, la liquidación del contrato nunca fue realizada por negligencia de la entidad, pues inclusive, el proyecto de liquidación del contrato fue realizado y firmado por todas las partes […]”. 2.11.

Adujo que el Juzgado y el Tribunal accionado no valoraron la totalidad de documentos aportados, lo cual se evidenció porque no tuvieron en cuenta que en la demanda se relacionó que EMCASERVICIOS tiene una serie de requisitos para aprobar las cuentas de cobro una vez estén reconocidas en las actas parciales, como es el caso del Acta Parcial Final núm. 5. 2.12.

Agregó que la parte accionada no tuvo en cuenta que los documentos allegados, estos son el Acta de obra núm. 5, la cuenta de cobro, los documentos anexos y el contrato de obra, conforman el título de valor complejo. 2.13. Manifestó que el acta de liquidación no se puede exigir para la conformación del título ejecutivo, aunque se haya pactado en el contrato, porque era una cláusula abusiva y “[…] NO PUEDE LA JUDICATURA PREMIAR LA INEFICIENCIA DE LA ENTIDAD Y CONFIGURAR UN ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – EXISTE POSTURA JURISPRUDENCIAL APLICABLE AL CASO – DESPACHO NO EXPLICÓ PORQUE SE APARTÓ DEL PRECEDENTE Y EN SU LUGAR TOMA UN PRECEDENTE DE TUTELA NO APLICABLE AL CASO […]”. 2.14.

Mencionó que en sentencia de 30 de julio de 2008 el Consejo de Estado resolvió, en un caso similar, que: “[…] NO PODÍA EXIGIRSE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO CUANDO SE TRATABA DE HACER EFECTIVAS LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DEL CONTRATO TENIENDO COMO REQUISITO EL ACTA DE ENTREGA Y TERMINACIÓN DE LAS OBRAS A AL [sic] INTERVENTORÍA Y LA ENTREGA DE LA CUENTA DE COBRO YA SE ENTIENDE CONFIGURADA LA OBLIGACIÓN A CARGO DE LA ENTIDAD […]”.

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] En virtud de lo anteriormente expuesto y teniendo en cuenta los cargo [sic] invocados sírvase TUTELAR los derechos vulnerados por el Juzgado 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O Quinto Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca consistentes en violación de los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y primacía del derecho sustancial sobre los [sic] formal por configuración de DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO DE RITUAL MANIFIESTO Y DEFECTO FACTICO.

Como consecuencia de lo anterior, sírvase ordenar a las accionadas estudiar nuevamente el proceso ejecutivo con radicación 19001333300520230014300 y proceder a librar mandamiento ejecutivo bajo los parámetros solicitados en la demanda ejecutiva interpuesta por el CONSORCIO C&O […]”. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 11 de diciembre de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela.

Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso a la sociedad Empresa Caucana de Servicios Públicos - EMCASERVICIOS S.A. E.S.P., y a los señores José Guillermo Castro Gámez y Pablo José Orozco Estrada. V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a los sujetos vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1.

La Juez Quinto Administrativo del Circuito de Popayán señaló que la parte accionante reiteró los argumentos expuestos en el proceso ejecutivo, y que fueron analizados por ambas autoridades judiciales. 5.2. Agregó que pese a que en el contrato se exige el acta de liquidación del contrato esta no fue aportada, sino que únicamente se allegó el acta de terminación y recibo a satisfacción de la obra. 5.3.

Finalmente, sostuvo que sus decisiones estuvieron respaldadas por consideraciones jurisprudenciales y analizando los argumentos de las partes, decisión con la que estuvo de acuerdo el superior jerárquico por lo que confirmó el auto de 11 de octubre de 2023. 5.4. La Empresa Caucana de Servicios Públicos – EMCASERVICIOS S.A. E.S.P. señaló, a través del gerente, que el asunto no tiene relevancia constitucional al tratarse de un debate netamente contractual, que no se refiere a la violación de derechos fundamentales.

Por lo que solicitó que la acción de tutela se declarara improcedente. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.

VI.2. Problemas jurídicos 7. El extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las providencias de 11 de octubre de 2023 y 14 de marzo de 2024 proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, y de 7 de junio de 2024 del Tribunal Administrativo del Cauca. Sin embargo, la Sala sólo analizará si la providencia de 7 de junio de 2024, proferida por el Tribunal, vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 8.

De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si las providencias aquí enjuiciadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en un defecto fáctico. 9.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O VI.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20125, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 11.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 12. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 13.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución7. 14.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”8 que encaje en dichos parámetros. 15.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 16.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 17. El Consorcio C&O solicitó, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 11 de octubre de 2023, 14 de marzo y 7 de junio de 2024, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con el número de radicación 19001-33-33-005-2023-00143-00/01. 18.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 19. En cuanto al requisito de procedencia de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental9 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones10. 8 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 10 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O 20. Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales11, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces12. 21.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación13, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 22.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202214 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] 11 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 12 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 13 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla del texto y subrayado fuera del texto]. 23.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202315. 15 Corte Constitucional. Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O 24.

Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales16. 25.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 26.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico y en un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto. 27.

Indicó que las autoridades judiciales “[…] equivocadamente aduj[eron] que el pago del acta del cual se solicita el reconocimiento del título ejecutivo, exigía la liquidación del contrato resulta equivocada la apreciación realizada por el Despacho dado que el contrato NO EXIGE EL PACTO CONTRACTUAL DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO […]”. 28.

Sostuvo que el Acta núm. 5 sí contiene el valor total ejecutado y el saldo a favor del contratista, junto con el balance total del contrato, por lo que el contenido de esta acta sería consignado en el acta de liquidación. 29. Aseguró que “[…] en uso del exceso de ritual manifiesto, el Despacho pasa por alto que el contrato en en [sic] cuestión SI [sic] ESTABLECÍA el pago de actas parciales y que en este caso se solicita el pago de un acta parcial, que si bien, es el acta final No. 5 que es ejecutable, en tanto, la liquidación del contrato nunca fue realizada por negligencia de la entidad, pues inclusive, el proyecto de liquidación del contrato fue realizado y firmado por todas las partes […]”. 16 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O 30.

Agregó que la parte accionada no tuvo en cuenta que los documentos allegados, estos son el Acta de obra núm. 5, la cuenta de cobro, los documentos anexos y el contrato de obra, conforman el título de valor complejo. 32. Manifestó que el acta de liquidación no se puede exigir para la conformación del título ejecutivo, aunque se haya pactado en el contrato, porque era una cláusula abusiva y “[…] NO PUEDE LA JUDICATURA PREMIAR LA INEFICIENCIA DE LA ENTIDAD Y CONFIGURAR UN ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA – EXISTE POSTURA JURISPRUDENCIAL APLICABLE AL CASO – DESPACHO NO EXPLICÓ PORQUE [sic] SE APARTÓ DEL PRECEDENTE Y EN SU LUGAR TOMA UN PRECEDENTE DE TUTELA NO APLICABLE AL CASO […]”. 33.

Mencionó que en sentencia de 30 de julio de 2008 el Consejo de Estado resolvió, en un caso similar, que “[…] NO PODÍA EXIGIRSE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO CUANDO SE TRATABA DE HACER EFECTIVAS LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DEL CONTRATO TENIENDO COMO REQUISITO EL ACTA DE ENTREGA Y TERMINACIÓN DE LAS OBRAS A AL [sic] INTERVENTORÍA Y LA ENTREGA DE LA CUENTA DE COBRO YA SE ENTIENDE CONFIGURADA LA OBLIGACIÓN A CARGO DE LA ENTIDAD […]”. 34.

En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional, ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural, y iii) la discusión es de contenido económico. 35.

Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 36.

Se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por el Tribunal Administrativo del Cauca, dentro del auto de 7 de junio de 2024, proferido dentro del proceso ejecutivo con el número de radicación 19001-33-33-005-2023-00143-00/01: 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O “[…] 3.5.

El caso en concreto […] centrándonos en el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el título ejecutivo que se pretende cobrar es compuesto, el cual está conformado por el contrato estatal de obra No. 110 de 2018, sus modificatorios, informes finales, Acta de modificación No. 05, Acta Parcial Final No.05, planillas de pago de seguridad social y parafiscales, y pólizas correspondientes.

Respecto del Contrato de Obra No.110 de 201817 se tiene que, fue suscrito por la EMPRESA CAUCANA DE SERVICIOS PÚBLICOS – EMCASERVICIOS S.A. E.S.P y el CONSORCIO C&O con el siguiente objeto: “EL CONTRATISTA SE OBLIGA PARA CON EMCASERVICIOS A REALIZAR LA OPTIMIZACIÓN SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SISTEMA DE POTABILIZACIÓN DEL CORREGIMIENTO DE GABRIEL LÓPEZ - MUNICIPIO DE TOTORÓ, por el sistema de precios unitarios sin formula de reajuste” […] […] También se allega copia del “Acta de terminación y recibo a satisfacción” suscrita el 18 de diciembre de 201918 por la interventora del contrato de obra y el contratista […] Asimismo, se aportó el oficio No. EMC-CO110-18-07-2022 suscrito por el CONSORCIO C&O y dirigido al supervisor del contrato, por medio del cual remite cuenta No.05 final y tramite de liquidación del contrato de obra No. 110-18 y copia de factura No. 05 dirigida a la entidad ejecutada por parte del ejecutante por valor de $100.419.256.19 Se aportó copia del Acta de Modificación No.5 del 10 de diciembre de 201920 suscrita por el representante legal del contratista, interventor, supervisor y gerente de EMCASERVICIOS dentro del contrato de obra No. 110 de 2018, que señala como valor total del contrato en sus condiciones iniciales la suma de $725.278.420, modificaciones por valor de $112.466.690 y con las condiciones actualizadas por valor de $864.745.110. […] Asimismo, se allega copia de la “Preacta de obra de cálculo de cantidades”21 del 18 de diciembre de 2019 y “Acta Parcial No05 y Final” del 18 de diciembre de 201922 suscrita por el representante legal del contratista, interventor, supervisor y gerente técnico de EMCASERVICIOS dentro del contrato de obra No.110 de 2018, en la cual se señala entre otras cosas que, el valor del contrato es de $865.063.432,00 el valor ejecutado a la fecha es de $864.993.806,00, el saldo por ejecutar es de $69.626,00 y el porcentaje de obra ejecutado es de 99.99%.

Además, indica que el valor de la obra 17 Expediente digital, archivo 02, primera instancia 18 Ibidem 19 Ibidem 20 Ibidem 21 Ibidem 22 Ibidem 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O ejecutado con dicha acta es de $100.419.256,00 previniendo que el valor a pagar del acta corresponde a la suma de $100.419.256,00. […] También se aportó copia del “Informe Final Ejecutivo de Gestión PTAP GABRIEL LÓPEZ” suscrito por el representante legal del CONSORCIO C&O, Informes técnicos, oficios remisorios de informe final social e informe final ambiental del contrato de obra No. 110-18, constancia del pago de aportes parafiscales emitida por COMFACAUCA, copia de la póliza No. 40-44- 101045878 del 14 de diciembre de 2020.23 Visto lo anterior, encuentra la Sala que el título ejecutivo tiene el carácter de complejo, pues se encuentra conformado no solo por los documentos contractuales en mención, sino también, por el contrato de obra No.110 de 2018, sus modificaciones y las correspondientes condiciones previstas para el cobro de las obligaciones pactadas.

Es así, como al revisar la existencia del título se encuentra, que el mismo no contiene todas las condiciones para determinar que la obligación es clara, expresa y exigible, pues no solamente se debió aportar los documentos mencionados sino también, los documentos previstos en el contrato estatal No. 110 de 2018 necesarios para que la entidad contratante realizara el último pago de la obligación convenida, la cual se reputa insatisfecha por parte de la ejecutante.

Al respecto el contrato de obra dispone lo siguiente: “(…) EMCASERVICIOS pagará el precio del contrato por medio de actas parciales y/o final de obra, las cuales deberán ser autorizadas y avaladas por el INTERVENTOR. (…) El último pago, se efectuará con el Acta de Liquidación Final del contrato y no podrá ser por un valor menor del diez por ciento (10%) del valor del contrato y debe ir acompañada del informe final de Interventoría, en el cual se certifique el recibo a satisfacción de la obra, de acuerdo a los términos de la propuesta económica presentada por el CONTRATISTA.

(…) En forma previa a la autorización de cada pago, EL CONTRATISTA deberá acreditar que se encuentra al día en el pago de aportes relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como parafiscales (…) cuando corresponda. (…) Para el último pago el contratista deberá anexar la póliza de estabilidad de la obra, debidamente otorgada de conformidad con las exigencias del presente contrato.

(…)” Así las cosas, se tiene que según el clausulado contractual resultaba necesario que el contratista cumpliera con las previsiones antes vistas para que la entidad contratante procediera a realizar el pago final, no obstante, según lo evidenció la A quo, dentro del proceso no se aportó el acta de liquidación del contrato de obra No.110 de 2018, con la cual se acreditara que se cumplió con lo establecido dentro de las cláusulas pactadas en el contrato estatal, las cuales son ley para las partes […]”. [Negrilla del texto y subrayado fuera del texto]. 37.

La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción contenciosa administrativa y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen 23 Ibidem 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso ejecutivo. 38.

De hecho, se observa que el juez al analizar si procedía librar mandamiento de pago consideró que se buscaba “[…] un título complejo que no reúne los requisitos establecidos en el artículo 422 del Código General del Proceso, pues no se aportaron los documentos necesarios para constituir el título, especialmente todos los documentos establecidos en la cláusula tercera del contrato de obra No. 110 de 2018, dentro de los que se encuentra el acta de liquidación del contrato, la cual, resulta indispensable para la exigencia de la obligación reclamada […]”. 39.

En este punto, vale la pena señalar que de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba, autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas dentro del proceso. En ese sentido, es al juez natural de la causa a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, bajo las reglas de la sana crítica. 40.

En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”24. 41. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”25.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”26. 42. Con fundamento en lo anterior, esta Sección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo al no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 24 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 25 Ibidem. 26 Corte Constitucional. Sala Plena.

Sentencia SU- 026 de 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-06755-00 Accionante: Consorcio C&O FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.