CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2024-00659-00 1 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa Accionado Vinculado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) Tema: Tutela contra providencia judicial Derechos presuntamente vulnerados: Al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la dignidad humana Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Eucario de Jesús Serna Correa contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la dignidad humana.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. El señor Eucario de Jesús Serna Correa, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la dignidad humana, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda.
Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo de 29 de enero de 2024, 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samia. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 2 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, confirmó parcialmente2 la sentencia de 29 de octubre de 2019, con la cual Juzgado Veinte (20) Administrativo de Medellín negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) [expediente 05001-33-33-020-2018- 00366-00].
En su lugar, pidió ordenar a la autoridad demandada emitir una nueva providencia en la que acceda a las súplicas del aludido asunto ordinario. Hechos. Relata el tutelante que laboró para la Policía Nacional en el grado de agente por 20 años, 8 meses y 4 días de servicio, por lo que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), por medio de Resolución 4817 de 18 de agosto de 1983, le reconoció asignación de retiro, equivalente al 70% de las partidas legamente computables, a partir del 21 de junio de esa anualidad, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 609 de 1977.
Asimismo, que devengaba una prima de actividad del 50% del sueldo básico antes de retirarse del servicio y que en la actualidad percibe una prima de actividad del 20%. Indicó que se le incrementó su asignación de retiro conforme al principio de oscilación de 1996 a 2018, y que, para los años de 1997, 1999 y 2002, tal aumento fue inferior al IPC de los años 1996, 1998 y 2001, concluyendo que, influyó en un menor valor de las mesadas futuras debido a la causación periódica.
Mencionó que solicitó la reliquidación de su prestación con base en el IPC cuando fuere más favorable, siendo atendida de manera desfavorable por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) con oficio 8519/OAJ de 26 de junio de 2007. Expuso que por lo anterior, demandó la nulidad del oficio señalado previamente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) [expediente 05001-33- 33-020-2018-00366-00] de la que conoció el Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín que, con fallo de 2 de octubre de 2008, declaró nulo 2 Por cuanto negó la condena en costas solicitada.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 3 el oficio 8519/OAJ de 26 de junio de 2007 y a título de restablecimiento, condenó a Casur a reconocer y pagar al actor la diferencia en el reajuste anual de su asignación de retiro, teniendo en cuenta el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, debidamente ajustado su valor, con aplicación de la fórmula indicada, hasta el reajuste pensional del Decreto 4433 de 2004.
Por último, ordenó aplicar la prescripción de los derechos causados en virtud de la prescripción cuatrienal, de acuerdo a lo establecido en el artículo 155 del Decreto 1212 de 1990. Resaltó que en el reporte entregado por Casur de lo devengado como asignación de retiro de 1996 a 2017, observó que el aumento de su mesada o asignación mensual fue inferior al IPC en los años 1997, 1998 y 2002, permaneciendo así hasta la fecha de la respuesta, el 9 de abril de 2018.
Afirmó que la sentencia proferida por el Juzgado Quince (15) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, no es susceptible de ser cobrada a través de proceso ejecutivo porque pasaron más de 5 años desde su exigibilidad. Manifestó que mediante petición del 12 de marzo de 2018 deprecó, entre otros aspectos, el reajuste de la asignación de retiro conforme al aumento del IPC y el reconocimiento de la asignación de retiro con el 100% de la prima de actividad que devengaba al momento del retiro del servicio, siendo atendida de manera desfavorable mediante los oficios E-01524-201806942-CASUR Id: 317707 del 17 de abril de 2018 y E-00003-201807081-CASUR Id: 318143 del 18 siguiente.
Como consecuencia de lo anterior, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho [expediente 05001-33-33-020-2018-00366-00], de la que conoció el Juzgado Veinte (20) Administrativo Oral del Circuito de Medellín que, con fallo de 29 de octubre de 2019, negó las pretensiones al estimar que «no puede aplicársele a la demandante los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, porque estos no eran los Decretos vigentes para la época en que el causante adquirió su derecho pensional, de allí que no le asiste derecho al solicitar la aplicación de una normatividad posterior, frente a la cual no consolido ningún derecho; y más aún cuando la norma citada, no previo una aplicación retroactiva, respecto de pensionados en vigencia de normas anteriores».
Por último, condenó en costas a la parte demandante. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 4 Argumentó que, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, confirmó parcialmente3 la anterior determinación, al considerar que «[e]l retiro del servicio ocurrió en 1983, momento para el cual la normatividad vigente reguladora de la asignación de retiro para el cuerpo de agentes de la Policía Nacional era el Decreto 609 de 1977, aplicado efectivamente por CASUR en cuanto a monto pensional y partidas computables».
Sobre la anterior situación, el actor expone en el escrito de tutela que la providencia cuestionada incurrió en violación directa a la constitución, al considerar que, «[n]o adoptar una decisión de fondo y favorable en el asunto de marras implica la violación de un derecho intensamente protegido por la Constitución Política, pues, como se demostró en los hechos de la demanda y con las pruebas documentales, el poder adquisitivo de […] asignación de retiro permanece disminuido por los aumentos inferiores al IPC, desconociendo el contenido de los Arts. 48 y 53 de la Constitución Política».
Adicionalmente, el accionante argumentó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, en el fallo cuestionado, «[…] desconoce el precedente de la jurisprudencia de constitucionalidad en cuanto a que, se debe mantener el poder adquisitivo de la mesada pensional, y que independientemente del método que se emplee para ello, se debe respetar ese principio.
El disminuir una partida salarial en el IBL al momento de liquidar la prestación periódica, es decir, mutilar el monto del salario realmente devengado, disminuye el poder adquisitivo del pensionado o retirado». II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación a través de auto del 14 de febrero de 2024, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, y (ii) dispuso vincular a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 3 Por cuanto negó la condena en costas solicitada. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 5 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda4.
Solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por carecer de relevancia constitucional, en atención a que el accionante pretende «reabrir un debate ya resuelto a través de las instancias ordinarias procedentes, ya que plantea nuevamente la discusión sobre el reajuste de la asignación de retiro, que fue precisamente la controversia jurídica desatada por los jueces que conocieron del proceso […] queriendo convertir este medio constitucional en una tercera instancia, lo que es impropio», teniendo en cuenta que la Sala, «[…] determinó el por qué resulta improcedente acceder a la pretensión en atención a la fecha de retiro del demandante, las particularidades de las normas aplicables a su situación, la interpretación adecuada del artículo 23 de los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 y la inexistencia de violación del principio de igualdad; además, se presentó el correspondiente sustento jurisprudencial que apoya la tesis acogida para resolver». 2.1.2 Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur).
Guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Cuestión preliminar. En el asunto sub examine el accionante pide se deje sin efectos el fallo de 29 de enero de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, confirmó parcialmente la sentencia de 29 de octubre de 2019, con la cual Juzgado Veinte (20) Administrativo de Medellín negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) [expediente 05001-33-33-020-2018-00366-00]. 4 M. P. Álvaro Cruz Riaño. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 6 Esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia del 29 de enero de 2024, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la del 29 de octubre de 2019, decidió de manera definitiva el mencionado asunto contencioso administrativo. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
Ahora bien, para determinar la existencia de un perjuicio irremediable, que pueda superar el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional5 ha establecido que (i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna6. 3.4 Problema jurídico. Le corresponde a esta Subsección determinar si la sentencia del 29 de enero de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, que confirmó parcialmente7 el fallo del 29 de octubre de 2019, proferido por el Juzgado Veinte (20) Administrativo de Medellín, vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, tras considerar que, en esencia, en lo que 5 Sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 6 Cfr., Corte Constitucional.
Sentencias SU-508 de 2020; T-190 de 2020 y T-235 de 2018. 7 Por cuanto negó la condena en costas solicitada. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 7 concierne a la reliquidación de la asignación de retiro, incurrió en violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente judicial. 3.5 Análisis general de procedencia de la acción de tutela.
Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional8 ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Requisito Explicación 1. Relevancia constitucional Que la tutela no se emplee como una instancia adicional del juicio ordinario ni que comporte discusiones meramente legales y/o económicas, es decir, se debe fundamentar porqué la cuestión planteada afecta derechos fundamentales.
Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-573 de 20199, determinó que este presupuesto tiene 3 finalidades: «(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional10 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad11;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales12 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces13». 2. Subsidiariedad Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. 3.
Inmediatez Que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración 4. Irregularidad procesal debe tener impacto en la sentencia que se ataca Se debe demostrar, en caso de alegarse alguna irregularidad procesal, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la providencia objeto de reproche y que afecta garantías superiores de la parte actora. 5.
Identificación de hechos y exponerlos en sede ordinaria Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. 6. Que no se trate de sentencias de tutela Que la providencia reprochada no haya decidido un trámite de tutela.
Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201- 8 Sentencia SU-128 de 2021, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 9 M. P. Carlos Bernal Pulido. 10 Sentencia C-590 de 2005. 11 Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T- 406 de 2014. 12 Sentencia C-590 de 2005. 13 Sentencia T-102 de 2006.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 8 0114, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el asunto bajo estudio, para proseguir con el análisis de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de la siguiente manera: Requisito Cumplimiento Si - No 1. Relevancia constitucional Sí. Por cuanto los reproches invocados en el escrito inicial conciernen a la posible configuración de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominadas, desconocimiento de precedente judicial y violación directa de la Constitución Política que de demostrarse afectarían las garantías superiores al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la dignidad humana del actor, lo que impone efectuar un análisis del fondo de la controversia. 2.
Subsidiariedad Sí. Contra el fallo acusado no procede recurso alguno, toda vez que, se emitió en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado. 3. Inmediatez Sí. La determinación judicial atacada quedó ejecutoriada el 7 de febrero de 202415 y la solicitud de amparo se instauró el 13 de febrero del mismo año, es decir, dentro de un término prudencial de (4 días). 4.
Irregularidad procesal debe tener impacto en la sentencia que se ataca Sí. No se alega irregularidad procesal alguna. 5. Identificación de hechos y exponerlos en sede ordinaria Sí. Se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores 6. Que no se trate de sentencia de tutela Sí. La providencia acusada no desató una acción de tutela De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencia judiciales, razón por la cual esta Sala procederá al estudio de las causales específicas. 3.6 Causales específicas de procedibilidad de tutelas contra providencia judicial.
A través de la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional sistematizó las 14 Demandante: Alpina Productos Alimenticios S. A., Accionada: Sección Primera, Consejo de Estado, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 De acuerdo con lo verificado en la herramienta electrónica Samai, el correo electrónico mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada fue enviado el 31 de enero de 2024, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 2 de febrero del mismo año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 9 denominadas vías de hecho en las cuales podían incurrir las providencias dictadas por los jueces de la República en sus distintas especialidades (penal, civil, laboral, contencioso administrativo, y demás) y, por consiguiente, la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de estas.
Posteriormente, mediante la sentencia T-217 de 2010, esa misma Corporación rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales generales y específicas de procedibilidad con el propósito de destacar, con mayor énfasis, la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Dicha tesis sigue vigente, por ejemplo, entre otras, en la Sentencia SU-128 de 2021. En esa medida, la actual doctrina constitucional establece que únicamente procede la acción de tutela contra de decisiones judiciales cuando se cumplen, además de los requisitos generales relacionados en precedencia, los específicos que se relacionan a continuación, denominados, defectos: Defecto Explicación 1.
Orgánico Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia. 2. Procedimental absoluto Se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido. 3. Fáctico Surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 4.
Material o sustantivo Cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión. 5. Error inducido Se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales. 6.
Decisión sin motivación Implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. 7. Desconocimiento del precedente En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado. 8.
Violación directa a la Constitución Procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en principio había sostenido que la acción de tutela resultaba Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 10 improcedente para controvertir decisiones judiciales16, no obstante, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 201217, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia. En el sub lite se alega que el fallo acusado incurrió en violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente judicial.
En cuanto a la violación directa de la Constitución Política, se tiene que esta se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.
Respecto del desconocimiento del precedente judicial, la Corte Constitucional ha afirmado que este defecto «Se presenta generalmente cuando la Corte establece el alcance de un derecho fundamental o señala la interpretación de un precepto que más se ajusta a la Carta, y el juez ordinario al resolver un caso limita sustancialmente dicho alcance o se aparta de la interpretación fijada por esta Corporación. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado18 u otros mandatos de orden superior».
De igual manera, sostuvo que «si se desconoce el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, se “genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, 16 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 17 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 18 Sentencia T-123 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 11 que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando, en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual organización jurídica19» En este orden de ideas, los elementos necesarios para establecer el precedente constitucional a aludido esta corporación: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente);
(ii) que tales decisiones (precedentes) eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (precedente vinculante); (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante), (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).
Se considera que el cargo por desconocimiento del precedente no tiene vocación de prosperidad.20 3.7 Solución al caso concreto. El actor acudió a la presente acción de amparo con la finalidad de solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la dignidad humana, los cuales consideró conculcados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda.
Lo anterior, en virtud del fallo de 29 de enero de 2024, que confirmó parcialmente21 la sentencia de 29 de octubre de 2019, con la cual Juzgado Veinte (20) Administrativo de Medellín negó las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur) [expediente 05001-33-33-020-2018-00366- 00]. 19 Sentencia T-292 de 2006.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 20 Sentencia 11 de mayo de 2016, Sección Cuarta, C. P. Jorge Octavio Ramirez Ramirez, expediente:11001-03-15-000- 2016-00380-00 (AC). 21 Por cuanto negó la condena en costas solicitada. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 12 De acuerdo con lo anterior, a continuación, la Sala analizará cada uno de los reproches endilgados por el demandante: 3.7.1 Violación directa de la Constitución Política.
En el asunto sub judice se tiene que el accionante señaló que en la providencia cuestionada se configuró la violación directa de la Constitución, al considerar que, «[n]o adoptar una decisión de fondo y favorable en el asunto de marras implica la violación de un derecho intensamente protegido por la Constitución Política, pues, como se demostró en los hechos de la demanda y con las pruebas documentales, el poder adquisitivo de […] asignación de retiro permanece disminuido por los aumentos inferiores al IPC, desconociendo el contenido de los Arts. 48 y 53 de la Constitución Política».
Frente al anterior cuestionamiento, se advierte del fallo objetado por este mecanismo constitucional, que se estableció la existencia de cosa juzgada en relación con la reclamación del pago de las diferencias originadas en la asignación de retiro incrementada con el principio de oscilación, frente al IPC, donde el Tribunal señaló: […] la configuración de la cosa juzgada está sujeta a la concurrencia de los requisitos contemplados en el artículo 303 del Código General del Proceso, el primero de los cuales consiste en que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en otro.
Este requisito se ve cumplido porque el proceso actual fue radicado por el señor EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín que data del 2 de octubre de 2008 y que cobró ejecutoria el 15 de octubre de 2008, conforme se advierte en la constancia visible en la página 168 de los antecedentes administrativos a folio 87. […] A partir de este comparativo no hay duda sobre la identidad de partes, pues la parte pasiva de ambos procesos ha estado conformada por CASUR y, en cuanto a la parte activa, lo ha sido el señor SERNA CORREA.
En tal sentido, la decisión adoptada en el proceso instaurado previamente es igualmente obligatoria para quienes son parte en este proceso. Lo mismo ocurre con relación a la identidad de objeto, […]. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 13 Tanto en el proceso que dio lugar al fallo del 2 de octubre de 2008 como en el presente, lo que ha buscado el señor EUCARIO DE JESÚS es que CASUR proceda a reajustar la asignación de retiro que le fue reconocida mediante la Resolución 4817 del 18 de agosto de 1983, en el sentido de incrementar anualmente la misma, desde el año de 1997 en adelante, con la variación del IPC del año anterior cuando sea superior al aplicado siguiendo la variación porcentual de los salarios, es decir, el principio de oscilación. Es así como en el proceso anterior el pronunciamiento se centró en la procedencia de ordenar la reliquidación o reajuste de la asignación de retiro desde el año de 1997 teniendo en cuenta el incremento anual del IPC, aplicando el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995, siendo esta la misma situación que debería desatarse en este proceso, en caso de aceptarse la procedencia del nuevo enjuiciamiento. […] Para la Sala es claro que la controversia jurídica sometida a debate en esta oportunidad ya fue desatada por el Juzgado Quince Administrativo, mediante sentencia que resolvió sobre el derecho reclamado, esto es, sobre el reajuste de la asignación de retiro del demandante con el IPC desde el 1997; por tanto, la decisión impartida surte sus efectos respecto de la asignación de retiro del actor y las mesadas pensionales subsiguientes, pues el incremento que sufra la asignación de retiro para, por ejemplo, el año de 1997 afectará el valor de la mesada de todos los periodos futuros.
Esto, con independencia de la prescripción que opera sobre las mesadas pensionales, pues la diferencia resultante por el reajuste de la asignación de retiro debe ser utilizado como base para la liquidación de las mesadas posteriores, esto es, para las mesadas futuras. De la misma forma existe identidad de causa porque la demanda presentada ante el Juzgado Quince Administrativo tuvo como fundamento el hecho de que la asignación de retiro del demandante era reajustada en aplicación del principio de oscilación, lo que generaba un aumento inferior al porcentaje del IPC, en desconocimiento de la Ley 238 de 1995 y la Ley 100 de 1993.
Esta situación es, a su vez, la que impulsa la demanda del actual proceso pues se sostiene que, para los años de 1997, 1999 y 2002, el aumento sobre la asignación de retiro fue inferior al aumento del IPC. Con la demanda y el recurso de alzada de este proceso, la parte actora expresa que, a pesar de la sentencia del Juzgado Quince Administrativo, la situación del aumento inferior al IPC no ha cambiado.
No obstante, el presunto desconocimiento de la sentencia judicial no desdice la realidad jurídica consistente en que el primer proceso tuvo como causa la inaplicación del porcentaje del IPC para el reajuste de la prestación en los años más favorables y que esta es la misma razón que sustenta la demanda actual. En otras palabras, el juicio que hace la parte actora sobre el acto de ejecución de la sentencia, no significa que los procesos tengan móviles Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 14 disímiles; por el contrario, la razón de ser del primer proceso, que se insiste es la ausencia de reajuste con base en el aumento del IPC en aplicación del artículo 14 de la Ley 100 y la Ley 238 de 1995, es la misma motivación del presente proceso. […] Por ello, lo relevante para determinar si un acto expedido en cumplimiento de una sentencia judicial puede ser analizado en su legalidad, es determinar si con él se está creando una situación jurídica nueva, que se entiende no ventilada dentro de la decisión judicial que pretende cumplir.
La anterior situación no se predica en este caso, pues la Resolución 000200 del 29 de enero de 2009 se dictó en acatamiento de la sentencia del 2 de octubre de 2008 del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín respecto del derecho concedido al señor hoy demandante, ejecutando la decisión, sin que sea este el escenario procesal para debatir la interpretación realizada por CASUR frente a la orden de restablecimiento del derecho, como sugeriría la postura de quien demanda.
Esto último se afirma porque las discrepancias derivadas del incumplimiento total o parcial de una sentencia judicial se ventilan a través del proceso ejecutivo, que es el mecanismo con que cuenta el acreedor para hacer efectivas las obligaciones que estima incumplidas por el deudor. Así las cosas, encuentra la Sala que frente al reconocimiento y pago de las diferencias en la asignación de retiro con base en el Índice de Precios al Consumidor, IPC, el Tribunal realizó un análisis juicioso fáctico y normativo, para concluir la existencia de los elementos de la cosa juzgada, dado que en sentencia del 2 de octubre de 2008 el Juzgado Quince Administrativo de Medellín concedió el derecho al reajuste de la asignación de retiro del actor, por lo que en virtud de la seguridad jurídica que imprime la cosa juzgada por identidad de partes, causa y objeto, no es posible un nuevo pronunciamiento por parte de la jurisdicción. Por otro lado, se evidencia de la providencia objeto de reproche constitucional que la autoridad judicial accionada sostuvo que, no era posible aplicar el principio de favorabilidad, «[…] ya que este presupone la existencia de, al menos, dos fuentes formales aplicables al trabajador o dos posibles interpretaciones, y lo que ocurre en este caso es que existe una única fuente formal vigente para aplicación, como es el régimen legal prestacional del Decreto 609 de 1977, pues los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, así como las Leyes 797 de 2003 y 923 de 2004, no existían al momento en que el actor causó su derecho prestacional y rigen para Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 15 las prestaciones económicas causadas a partir de su vigencia».
Efectuadas las anteriores precisiones, en el caso sub examine se advierte que, en la sentencia cuestionada se concluyó que no era procedente acceder a las pretensiones y aplicar las normas reclamadas, en razón a que, la asignación de retiro fue causada con antelación a las leyes y decretos precitados. Así las cosas, de la providencia objetada constitucionalmente no deviene en una interpretación caprichosa, toda vez que, el tribunal accionado dispuso la existencia de la cosa juzgada referente al pago de las diferencias pensionales en atención al IPC, y además empleó integralmente el marco normativo bajo el Decreto 609 de 1977, régimen vigente para el momento en que el actor adquirió su derecho prestacional, esto es, cuando se produjo su retiro del servicio activo; por lo que aunque la sentencia resultó adversa a los intereses del tutelante, no constituye per se vulneración a la Constitución Política ni tampoco trasgresión de las garantías superiores al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la dignidad humana invocadas por el demandante, no encontrando en la decisión violación directa de la Constitución en los términos planteados en la demanda de tutela. 3.7.2.
Desconocimiento de precedente judicial. En el escrito de amparo, el accionante sostiene que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda, en el fallo cuestionado, «[…] desconoce el precedente de la jurisprudencia de constitucionalidad en cuanto a que, se debe mantener el poder adquisitivo de la mesada pensional, y que independientemente del método que se emplee para ello, se debe respetar ese principio.
El disminuir una partida salarial en el IBL al momento de liquidar la prestación periódica, es decir, mutilar el monto del salario realmente devengado, disminuye el poder adquisitivo del pensionado o retirado». Ahora bien, en el sub lite se tiene que el Tribunal, en la providencia objeto de censura, concluyó: […] un tratamiento distinto no constituye per se transgresión del derecho, pues lo determinante es establecer si dicha diferenciación tiene justificación, y en este caso se está frente a sujetos objetivamente Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 16 disímiles, por tratarse, de un lado, de aquellos que adquirieron el derecho a la asignación de retiro al amparo de normas anteriores a los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, bajo las exigencias de su propio régimen, y quienes lo han hecho con posterioridad a la entrada en vigencia de los mismos, con las exigencias de estos últimos preceptos.
En este punto resultan útiles los planteamientos hechos por la Corte Constitucional en la sentencia C-924 de 2005, donde se analizó un planteamiento similar, despachándolo desfavorablemente con los siguientes argumentos: “Cabe anotar que la Corte Constitucional, en diversas oportunidades se había pronunciado sobre el régimen pensional de los integrantes de la fuerza pública, tal como estaba consagrado antes de la expedición de la Ley 923 de 2004, para señalar que el mismo, en cuanto consagraba unas condiciones para acceder a las pensiones de invalidez o de sobrevivencia distintas de las previstas en el régimen general de la seguridad social, no resultaba contrario al principio de igualdad.
De este modo la inconstitucionalidad que se propone por el actor se orienta a que se declare que, por un imperativo del principio constitucional de igualdad, los integrantes de la fuerza pública o sus beneficiarios cuya situación jurídica estaba vinculada al régimen pensional previo a la Ley 923 de 2004, tienen derecho de acceder a la pensión en las condiciones en ella previstas.
(…) Sin embargo esa apreciación es equivocada, puesto que entre los dos conjuntos de sujetos entre los cuales se plantea la comparación hay una diferencia en las circunstancias fácticas que tiene consecuencias jurídicas. El momento en el que ocurren los hechos que dan lugar a la pensión es determinante del régimen jurídico aplicable.
Se trata, por consiguiente, de conjuntos de sujetos sometidos a regímenes jurídicos distintos y cuya situación, en cada caso, debe resolverse con sujeción al régimen vigente en el momento en el que ella se presente. Quienes con anterioridad a la promulgación de la Ley 923 de 2004 hubiesen perdido parcialmente su capacidad laboral por actos de misión del servicio o en simple actividad, tenían, para el momento en el que la nueva ley empezó a regir, una situación jurídica consolidada, la cual no puede verse afectada por leyes posteriores.
En principio ello significa que tal situación no puede ser desconocida ni desmejorada por la nueva normatividad, pero también que quienes se encuentren en ella no acceden a las condiciones más beneficiosas que en el futuro se establezcan por el legislador para los mismos supuestos fácticos. Esto es, la nueva ley rige hacia el futuro y se aplica a los hechos que ocurran a partir de su vigencia, sin que las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad se vean afectadas por la misma.
Por consiguiente, no puede predicarse la igualdad de condiciones jurídicas entre sujetos sometidos a regímenes Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 17 pensionales distintos.” (Negrillas y subrayas ajenas al texto original). De esta manera, no se comparte la percepción de que la no aplicación de las normas reclamadas constituye una violación del derecho a la igualdad, pues no se está ante sujetos en igualdad de condiciones sino frente a aquellos en situaciones jurídicas particulares y diferenciables. […] Así las cosas, el actor viene percibiendo una asignación de retiro reconocida en debida forma, específicamente en lo que se refiere a la prima de actividad, pues para establecer el monto de esta última se debe respetar y aplicar el régimen jurídico vigente para el momento de causación del derecho, como en efecto ocurrió. El solo hecho de que el Congreso de la República y el Gobierno Nacional establezcan nuevos regímenes prestacionales al interior de la Fuerza Pública no representa un desconocimiento de los postulados constitucionales ni de los fines esenciales del Estado que haga viable el uso de la excepción de inconstitucionalidad, pues hace parte de su potestad y libertad de configuración legislativa, reconocida constitucionalmente, y del principio de progresividad en materia de seguridad social, que debe valorarse en conjunto respecto de cada régimen prestacional y no de manera aislada comparando un régimen y otro.
Por lo expuesto, estima la Sala que la sentencia emitida dentro del trámite ordinario cumplió con la carga argumentativa necesaria para despachar negativamente las pretensiones del accionante, sin que resulte acertado predicar en este caso el desconocimiento del precedente, pues de los fragmentos de providencias de unificación y constitucionalidad traídas por el actor, se encuentra que refieren temas distintos al reclamado, como lo es la indexación de la primera mesada,22 por lo que no se evidencia correspondencia entre los fundamentos fácticos, probatorios y jurídicos con las controversias aquí expuestas.
Por ende, a pesar de que en aquellas se fijan criterios, tales como el derecho de mantener el poder adquisitivo de la pensión, no se analiza puntualmente una situación similar a la aquí estudiada, pues no se está ante sujetos que se encuentren en las mismas condiciones y bajo el mismo régimen jurídico del actor. Finalmente, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el ejercicio del razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, hace parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el 22 C-891 de 2006, SU-415 de 2015 y SU 1073 de 2012 de la Corte Constitucional Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 18 juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. IV.
DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el accionante no acreditó que la providencia cuestionada haya incurrido en las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial invocadas (violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente judicial), motivo por el cual, se negará la solicitud de amparo formulada por el señor Eucario de Jesús Serna Correa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a la dignidad humana invocados por el señor Eucario de Jesús Serna Correa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00659-00 Actor: Eucario de Jesús Serna Correa 19 (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR