CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025) Número interno: 64542 Radicación: 11001-03-26-000-2019-00127-00 Demandante: Municipio de Barrancabermeja-Santander Demandado: Agencia Nacional de Minería-ANM Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO-Competencia del Consejo de Estado en única instancia. ASUNTOS MINEROS-El Código de Minas, Ley 685 de 2001, distribuye las competencias para conocer de controversias mineras en las diferentes autoridades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo, el medio de control procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 del CPACA, es la nulidad y restablecimiento del derecho. EXCEPCIONES-Al dictar sentencia, el juez debe declarar todas aquellas que encuentre probadas.
COSA JUZGADA-Tiene por propósito que las pretensiones que han sido resueltas a través de cualquiera de los medios judiciales aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. EFECTOS DE LA SENTENCIA-La que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes [para todos].
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes [para todos] pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver, en única instancia, la demanda promovida por el Municipio de Barrancabermeja (Santander), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de unos actos administrativos expedidos por la Agencia Nacional de Minería (en adelante ANM).
I. SÍNTESIS DEL CASO El Municipio de Barrancabermeja presentó demanda contra la ANM, para que se declare la nulidad de los actos administrativos No. 20162200350431 del 14 de octubre de 2016 y 20172200036661 del 20 de febrero de 2017, que negaron la solicitud de incorporación de un predio en el Catastro Minero; así como su inscripción en el Registro Minero Nacional, junto con las respectivas órdenes de prohibición del desarrollo de actividades mineras, el retiro y desalojo de las personas y maquinaria empleada para la explotación de minerales en el predio.
Lo anterior, porque se afirmó que las resoluciones acusadas infringieron normas superiores en las que debían fundarse. II.
ANTECEDENTES Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 La demanda y su trámite El 31 de julio de 20171, el Municipio de Barrancabermeja–Santander, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la ANM, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (transcripción literal): Primera: Que se DECLARE LA NULIDAD de los Actos Administrativos No.: 20162200350431 de 14 de octubre de 2016 y 20172200036661 de 20 de febrero de 2017, por cuanto que esas decisiones fueron expedidos (sic) por la AGENCIA NACIONAL MINERÍA con infracción de las normas en que deberían fundarse.
Segunda: Que se restablezcan los derechos del MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA en los siguientes términos: Que se disponga que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA ANM está obligada a: II.I. Incorporar al catastro minero la delimitación establecida en el Artículo Tercero del Decreto Municipal No. 294 del 7 de diciembre de 2015 en lo referente al predio No. 1 identificado con la matricula inmobiliaria No. 303-815656, según las coordenadas que se indican en esa misma disposición normativa.
II.II. Inscribir en el registro minero nacional la Resolución que incorpora al catastro minero la delimitación establecida en el Artículo Tercero del Decreto Municipal No. 294 del 7 de diciembre de 2015 en lo referente al predio No. 1 identificado con la matrícula inmobiliaria No. 303-815656, según las coordenadas que se indican en esa misma disposición normativa.
II.III. Restringir la actividad minera dentro de la delimitación establecida en el Artículo Tercero del Decreto Municipal No. 294 del 7 de diciembre de 2015 en lo referente al predio No. 1 identificado con la matrícula inmobiliaria No. 303-815656, según las coordenadas que se indican en esa misma disposición normativa, atendiendo a lo instituido en el Artículo Décimo de la misma norma, que establece como uso prohibido las demás actividades diferentes al uso residencial.
II.IV. Disponer el inmediato retiro y desalojo, sin pago, compensación o indemnización alguna por esta causa, de las personas y de las maquinarias utilizadas en la actividad minera que se adelanta en la delimitación establecida en el Artículo Tercero del Decreto Municipal No. 294 del 7 de diciembre de 2015, esto es, en el predio No. 1 identificado con la matrícula Inmobiliaria No. 303-815656, según las coordenadas que se indican en esa misma disposición normativa.
Tercera: Que en forma subsidiaria a lo solicitado en la pretensión segunda de esta demanda, se disponga que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA debe reconocer y pagar a favor del MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA la suma de CINCO MIL CIENTO CINCUENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS ($5.158.242.947.00), por concepto de perjuicios.
Cuarta: Que se disponga que los valores solicitados en la Pretensión Tercera subsidiaria sean actualizados de conformidad con lo contemplado en el artículo 187 del CPACA. Quinta: Que se condene en costas a la Entidad Accionada. 1 Folio 147.del cuaderno principal. Según consta en el acta de reparto del Tribunal Administrativo de Santander. 2 La cual se tramitó bajo el radicado: 68001-23-33-000-2017-00966-00.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 Como fundamento fáctico, en síntesis, se narró: Mediante el Decreto Municipal 294 del 7 de diciembre de 2015, el alcalde del Municipio de Barrancabermeja modificó el Plan de Ordenamiento Territorial–POT con el fin de incorporar al perímetro urbano municipal varios predios, entre los que se encuentra «1.
Predio denominado LA PUERTA LOTE TRES de propiedad de LA EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE BARRANCABERMEJA (EDUBA)», para el desarrollo de un proyecto de vivienda de interés social. En este acto administrativo también se prohibieron las actividades mineras en dicho predio con el objeto de permitir el desarrollo urbanístico. Previo a la modificación del POT, la ANM había otorgado tres títulos mineros cuyas áreas presentaban traslapos con el predio No. 1 de propiedad de la EDUBA.
Por lo anterior, el Municipio presentó petición con radicación No. 20165510234712, reiterada con el escrito de radicación No. 201655010328412, en la que solicitó: i) incorporar la delimitación del predio No. 1 en el Catastro Minero Colombiano; ii) inscribir en el Registro Minero Nacional la resolución que incorporaba al Catastro Minero Colombiano la delimitación de dicho predio; iii) prohibir las actividades mineras dentro del predio No. 1; iv) ordenar el retiro y desalojo de las personas y maquinaria empleada para la explotación de minerales en el predio y v) adoptar las determinaciones necesarias para permitir el uso del predio.
En el oficio con radicado No. 20162200350431 –primero de los actos acusados–, la ANM respondió la solicitud del municipio y señaló que, en cuanto a la incorporación de la delimitación del predio al Catastro Minero Colombiano, no era posible pronunciarse, porque la entidad territorial no allegó con la petición el acto administrativo que modificó el POT.
Además, negó la inscripción en el Registro Minero Nacional de la resolución que incorporaba la delimitación del predio en el catastro minero, ya que por expresa disposición legal, los actos susceptibles de inscripción en el registro son taxativos y la decisión administrativa que se pretendía inscribir no correspondía con alguno de los precisos eventos descritos en las normas.
A la par, no accedió a la solicitud de prohibir las actividades de extracción y explotación minera en el predio No. 1, porque aquellas estaban permitidas en el perímetro urbano de los municipios, salvo expresa prohibición legal en ciertas circunstancias, lo cual no ocurría en ese caso. Igual decisión tomó en relación con el retiro y desalojo de los titulares mineros, pues, aunque reconoció que existían Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 tres títulos mineros cuya área presentaba traslape con el predio, señaló que la prohibición introducida por el acto que modificó el POT no podía afectarlos porque los contratos se perfeccionaron antes de la decisión municipal.
También, negó la solicitud de adoptar las medidas necesarias para permitir el uso del predio, porque no tenía competencia para ello. Mediante petición con radicado No. 20175510020014, el Municipio de Barrancabermeja radicó nuevamente ante la ANM los documentos necesarios para que dicha entidad resolviera la solicitud formulada con el fin de incorporar la delimitación del predio No. 1 en el Catastro Minero Colombiano y reiteró las peticiones impetradas para que la ANM prohibiera el desarrollo de actividades mineras en dicho inmueble.
En el oficio No. 20172200036661 –segundo acto administrativo acusado–, la ANM respondió lo pedido por el Municipio de Barrancabermeja. Oportunidad en la que, nuevamente, negó la solicitud de incorporar la delimitación del predio No. 1 en el Catastro Minero Colombiano, porque lo pretendido por el municipio era excluir dicha zona del desarrollo de actividades mineras, a pesar de que la determinación de las zonas excluibles de la minería compete al legislador y su delimitación al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Además, aclaró que las actividades mineras estaban permitidas, de manera restringida, en los perímetros urbanos municipales. Asimismo, reiteró la negativa en relación con las solicitudes formuladas para que se prohibiera toda actividad minera en el predio y para que se ordenara el retiro y desalojo del personal y equipos empleados para la realización de las actividades mineras, según lo expuesto en el oficio No. 20162200350431.
En relación con el fundamento jurídico –las normas violadas y el concepto de violación–, la parte demandante consideró que los actos acusados son nulos debido a que contravienen las normas en que debían fundarse, en la medida en que: 1. Vulneran los artículos 311 y 313 de la Constitución Política y el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 que otorgan competencia a los concejos para ordenar su territorio y reglamentar los usos del suelo.
Corresponde a las entidades territoriales prohibir las actividades mineras en su territorio, tal y como también lo establece el artículo 35 del Código de Minas. 2. Los actos acusados se contraponen al Decreto Municipal 294 de 2015, el cual Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 modificó el Plan de Ordenamiento Territorial–POT del Municipio de Barrancabermeja, que incluyó dentro del perímetro urbano el predio No. 1 y prohibió las actividades mineras en este. 3.
Desconocen «el precedente administrativo, la confianza legítima, la buena fe, el principio de no venir contra sus propios actos, el deber de coherencia y la seguridad jurídica». La ANM omitió decisiones previas en las cuales, ante solicitudes similares presentadas por el Municipio de Barrancabermeja, reconoció la competencia de las entidades territoriales para prohibir o restringir las actividades mineras, procediendo a incorporar en el Catastro Minero Colombiano la delimitación de zonas en las que se limitó su desarrollo. 4.
Se ignoraron los «precedentes» establecidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para i) el reconocimiento de derechos adquiridos por el uso del suelo, «según el cual, las reglas que son dictadas en esa materia no son intangibles», y ii) los cambios normativos en estos asuntos tienen aplicación inmediata, sin que puedan invocarse situaciones jurídicas consolidadas.
En consecuencia, la prohibición introducida por el Municipio de Barrancabermeja debía ser implementada por la ANM, siendo inválido argumentar la existencia de negocios jurídicos celebrados con anterioridad al acto administrativo que modificó el POT. Mediante auto del 18 de septiembre de 20173, el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda, ya que estimó que había operado la caducidad para formular el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Decisión que fue recurrida por la parte demandante4 y que el Consejo de Estado–Sección Tercera, Subsección A, por auto del 31 de enero de 20195, decidió confirmar parcialmente, «únicamente respecto de la caducidad del oficio 20172200036661», por lo que ordenó al Tribunal Administrativo de Santander decidir en torno a la admisión de la demanda respecto de dicho oficio, proferido por la Agencia Nacional de Minería, «pero solo en cuanto negó incorporación al castro (sic) minero de la delimitación establecida en el artículo 3 del decreto municipal 294 de 2015, en lo referente al predio 1». 3 Folios 148 y 149 del cuaderno principal. 4 Folios 152 a 156 del cuaderno principal.
El expediente fue repartido, inicialmente, a la Sección Primera del Consejo de Estado (folio 167), la cual, en providencia del 8 de agosto de 2018 (folios 184 y 185), ordenó remitirlo a la Sección Tercera. 5 Folios 193 a 197 del cuaderno principal. Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 El 6 de marzo de 2019, la parte demandante radicó solicitud de nulidad procesal6, la cual fue decidida por auto del 19 de julio de 20197, proferido por el Consejo de Estado–Sección Tercera, Subsección A, que, si bien, negó la nulidad propuesta, declaró que esta Corporación debía conocer el proceso en única instancia, por lo que se sometió al reparto respectivo entre los despachos de la Sección Tercera y se asignó el radicado actual8.
Mediante auto del 17 de abril de 2020, se admitió la demanda por encontrar reunidos los requisitos de ley9, decisión que fue notificada debidamente10. En la misma fecha, en providencia separada11, se negó la resolución de la solicitud de medida cautelar conforme al procedimiento del artículo 234 del CPACA –medida cautelar de urgencia– y, como consecuencia, se corrió traslado de la petición de acuerdo con el artículo 233 del CPACA, actuación que también se notificó en debida forma12.
El 15 de abril de 202113, la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado pasó el expediente al Despacho, en el que indicó que el término «de treinta (30) días para contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención, corrió desde el 5 de febrero hasta el 18 de marzo de 2021».
Además, (transcripción literal): El 11 de marzo de 2021, el apoderado de la parte demandante allega memorial mediante el cual manifiesta que descorre el traslado de las excepciones propuestas en la contestación de la demanda (índice 28). De acuerdo con lo anterior, se informa al despacho que se revisaron las actuaciones del proceso y no se encontró que la parte demandada hubiera aportado dicha contestación, por lo tanto, se procedió a verificar en el correo de la secretaría donde se recepcionan (sic) los memoriales y no se encontró evidencia de la radicación de la misma (se destaca).
Decisión sobre medidas cautelares El 19 de abril de 202114 se resolvió denegar la medida cautelar solicitada por la parte 6 Folios 199 a 202 del cuaderno principal. 7 Folios 234 a 236 del cuaderno principal. 8 Folio 238 del cuaderno principal. 9 Cfr. SAMAI, índice 11. 10 Cfr. SAMAI, índices 22 y 23. 11 Cfr. SAMAI, índice 12. 12 Cfr. SAMAI, índice 14. 13 Cfr. SAMAI, índice 29. 14 Cfr. SAMAI, índice 30.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 demandante, providencia que fue notificada mediante estado electrónico del 1 de junio de 202115. Decisión que fue confirmada en auto del 13 de septiembre de 202116, al resolver el recurso de reposición formulado por el Municipio de Barrancabermeja.
Contra esta última determinación, se interpuso recurso de súplica17, que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado rechazó por extemporáneo, en providencia del 1 de diciembre de 202218. Trámite de sentencia anticipada Mediante auto del 18 de noviembre de 202219 se prescindió de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, se fijó el litigio20, se decretaron las pruebas solicitadas por la parte demandante y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir el concepto respectivo.
En esa oportunidad, el demandante guardó silencio. Por su parte, en escrito del 9 de diciembre de 202221, la ANM alegó de conclusión y arguyó que las súplicas de la demanda no tenían vocación de prosperidad, en la medida en que las entidades territoriales no cuentan con una «competencia absoluta» sobre los recursos del subsuelo, tampoco poder de veto respecto de la realización de actividades para la explotación de los recursos naturales no renovables.
Si bien aquellas tienen ciertas competencias para reglamentar los usos del suelo, lo cierto es que, a la Nación, como propietaria del subsuelo, le corresponde la administración y manejo de los recursos naturales que yacen en él. Por este motivo, para el ejercicio de esas competencias asignadas en los distintos niveles se deben observar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los cuales fueron omitidos en el presente caso en el trámite de expedición del acto administrativo que modificó el 15 Cfr. SAMAI, índice 33. 16 Cfr. SAMAI, índice 41. 17 Cfr. SAMAI, índice 45. 18 Cfr. SAMAI, índice 53. 19 Cfr. SAMAI, índice 49. 20 El cual se plasmó en los siguientes términos: «Corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo nº. 2017-2200036661 del 20 de febrero de 2017, en cuanto a la decisión de negar la incorporación de un decreto municipal al catastro minero, es ilegal por violación de las normas en que debía fundarse».
Lo anterior con fundamento en que «El 31 de enero de 2019, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A confirmó la decisión del Tribunal que declaró la caducidad de la pretensión de nulidad del acto administrativo n°. 016- 2200350431 del 14 de octubre de 2016. En relación con la pretensión contra el acto administrativo 2017- 2200036661 del 20 de febrero de 2017, el Consejo de Estado estimó que sí se presentó en tiempo, pero únicamente en cuanto a la decisión de negar la incorporación del Decreto 294 de 2015 al catastro minero.
Según la providencia, las demás solicitudes que formuló el Municipio demandante a la ANM ya habían sido resueltas y presentar una nueva petición no revivía las oportunidades procesales precluidas. Como la falta de competencia por el factor funcional no afecta la validez de lo actuado (artículos 16 y 138 CGP) y las partes no recurrieron la decisión, ese auto está en firme y el litigio se fijará de conformidad con lo dispuesto en esa providencia». 21 Cfr. SAMAI, índice 55.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 POT del Municipio de Barrancabermeja. Advirtió que el artículo 5 del Decreto Municipal 294 de 2015 tiene como única finalidad prohibir el desarrollo de actividades mineras en las coordenadas establecidas en el mencionado decreto, lo cual no se traduce en algo diferente al ejercicio de un «poder de veto» que, como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia SU–095 de 2018, «las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, tampoco poder de veto respecto a la realización de actividades para la explotación del subsuelo y de RNNR».
De modo que las entidades territoriales exceden su competencia si prohíben de manera absoluta la explotación del subsuelo, situación que «deja de presente la ilegalidad del decreto municipal». El procurador delegado ante el Consejo de Estado conceptuó22 en el sentido de pedir que se denegaran las pretensiones de la demanda, al no ser procedente la declaratoria de nulidad del acto acusado, dado que, por una parte, la información registrada en el Catastro Minero Colombiano es limitada, de carácter taxativo, como lo dispone el artículo 333 de la Ley 685 de 2001 –Código de Minas–, por lo que (transcripción literal): (…) no se deben inscribir y deben ser devueltos de plano todos los actos y contratos públicos o privados que se presenten distintos a los señalados en el art. 332., razón por la cual fue negada la solicitud por parte de la Agencia Nacional de Minería, con lo cual tampoco se evidencia vulnerada ninguna disposición de orden legal o constitucional invocada por el demandante, como los artículos 311, 313 constitucionales y las Leyes 685 de 2001 y 1454 de 2011, sino que lo que realizó el gerente del catastro colombiano, fue en ejercicio de sus competencias no inscribir en el registro el acto administrativo (Decreto Municipal), porque así lo dispone el art. 333 del código de minas, cuando quiera que el acto no corresponde a la enumeración taxativa del artículo 332, sin que con tal determinación se desconozca la presunción de legalidad del decreto municipal, ni menos los artículos 1, 83, 289, 311 y 313 constitucionales, ni los artículos 35 y 36 del código de minas.
Ahora bien, para el alcalde municipal de Barrancabermeja, conforme lo establecido en el artículo 38 de la Ley 685 de 2001, le era exigible tener conocimiento e información geológica minera, sobre la situación del bien que anexaba al área urbana “predio No 1. ubicación: sector sur oriental. Arca: 40.61 hectáreas. Matrícula inmobiliaria: 303-816565, Propietario EDUBA Clasificación del suelo.
Urbano, tratamiento urbanístico: Desarrollo, Uso. Residencial, Zona homogénea: Zona urbana de desarrollo, comprendido entre las coordenadas. punto 1 a 59 y punto 60 a 118 coordenadas este y coordenadas norte.”, ya que desde el año 2008, el predio se encontraba afectado bajo el contrato de concesión para la exploración 22 Cfr. SAMAI, índice 58.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 y explotación de elementos para la construcción, como arena, gravilla, recebo etc. Información que no solamente estaba al alcance en la realidad, sino también en el Registro Nacional Minero, y en el Catastro Minero Colombiano, por lo cual, era improcedente una nueva inscripción en tal registro hasta no cancelar el mismo, ello en virtud del principio general del derecho, en el cual las cosas en derecho se deshacen como se hacen, por lo cual tampoco era procedente el registro.
A lo anterior se le deba agregar, que de conformidad con lo establecido en el artículo 38 del código de minas, los planes de ordenamiento territorial se deben sujetar a la información geológica minera existente en la jurisdicción del municipio y no al contrario, como lo pretende el señor alcalde con su acto administrativo, donde con la expedición del decreto 294 de 2015, desconoció la realidad geológico minera existente en su comprensión territorial.
III. CONSIDERACIONES a) Régimen procesal del litigio 1. Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de interposición de la demanda -31 de julio 2017-, que corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), así como los preceptos del Código General del Proceso (en adelante CGP), en virtud de la remisión expresa prevista por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.
También, resulta aplicable la Ley 2080 de 2021 -reforma al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)-, con excepción de las modificaciones sobre competencia, las cuales solo se aplicarán a las demandas que se presenten un año después de publicada dicha ley, según lo prevé el artículo 86 de esta norma -régimen de vigencia y transición normativa-23, en concordancia con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP. b) Presupuestos procesales 23 ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 Jurisdicción y competencia 2. Si bien el CPACA, en su redacción original, señalaba las reglas para determinar la competencia entre los diferentes estamentos que conforman la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo -juzgados, tribunales y Consejo de Estado-, en asuntos de naturaleza minera se debía acudir a la regulación especial24, es decir, al Código de Minas -Ley 685 de 2001-, que establecía unas competencias en cabeza del Consejo de Estado, en única instancia, y en los Tribunales Administrativos, en primera instancia, para conocer de unos temas específicos.
Así las cosas, el artículo 295 del Código de Minas -vigente a la radicación de la demanda-25 asignaba al Consejo de Estado, en única instancia, el conocimiento «De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas a las contractuales y en los que la Nación o una entidad nacional sea parte». 3. Dado que esta controversia se centra en el juicio de legalidad de un acto administrativo de alcance particular, expedido por la Agencia Nacional de Minería, como autoridad en materia minera, que negó la incorporación al Catastro Minero Colombiano de la delimitación establecida en el Decreto 294 de 2015, por el cual se modificó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Barrancabermeja e 24 Así lo estableció la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de unificación del 13 de febrero de 2014, expediente 48.521, C.P. Enrique Gil Botero, dado que: (…) la ley 1437 de 2011 es una normativa ordinaria general y posterior que: i) al no suprimir o modificar formalmente (expresa o tácitamente) la anterior (Código de Minas), ii) al no contener disposiciones incompatibles con la ley 685 de 2001, y iii) al guardar silencio sobre el tema correspondiente a la competencia en materia minera, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y previa, es decir, se insiste, la ley 685 de 2001, actual Código de Minas.
Por lo tanto, si un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o cualquier otro distinto del de controversias contractuales que se promuevan y relacionen inescindiblemente sobre un asunto minero y donde una de las partes sea una entidad estatal nacional, la competencia está determinada por los preceptos contenidos en la ley 685 de 2001, por ser la norma especial que regula la materia, máxime que la ley 1437 de 2011, que es posterior, guardó silencio sobre este tópico en particular, aunado al hecho que no es posible concluir, desde ningún punto de vista - ya que no existe norma o fundamento que así lo afirme– que la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior (negrita original de texto). 25 Resulta importante destacar que dicho artículo fue derogado expresamente por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021, la cual introdujo reformas al CPACA y una de las más importantes fue la variación de competencias de juzgados y tribunales administrativos, así como del Consejo de Estado, a partir de la entrada en vigor el 26 de enero de 2021 -Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021-.
Lo anterior implica que esa competencia especial y privativa del Consejo de Estado desapareció del ordenamiento jurídico, por lo que en la actualidad se debe acudir a la redistribución de competencias que introdujo la Ley 2080 de 2021, la cual, valga reiterar, solo empezó a regir respecto de las demandas que se presentaran un año después de publicada dicha ley, lo cual no ocurre en el presente caso.
Así las cosas, el numeral 24 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, estableció que los Tribunales Administrativos conocerían, en primera instancia, de los conflictos que se susciten en asuntos petroleros o mineros «en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios».
Adicionalmente, se debe indicar que, si bien la mencionada codificación minera establecía la competencia bajo un criterio netamente objetivo, es decir, si la litis tenía relación o no con un contrato, en la actualidad, con independencia del medio de control que se ejerza, siempre que se trate sobre un asunto petrolero o minero, el competente será un Tribunal Administrativo.
Sin embargo, se debe tener presente que cuando la controversia sea un asunto minero de naturaleza contractual, se debe aplicar la competencia especial -artículo 293- consagrada en el Código de Minas, pues no fue derogada expresa o tácitamente por la Ley 2080 de 2021. Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 incorporó al perímetro urbano municipal varios predios, entre los que se encuentra «1.
Predio denominado LA PUERTA LOTE TRES de propiedad de LA EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE BARRANCABERMEJA (EDUBA)», para el desarrollo de un proyecto de vivienda de interés social, aspectos estos que, por su naturaleza, radican el conocimiento del proceso en esta jurisdicción, en trámite de única instancia en el Consejo de Estado. Con esa perspectiva, esta Subsección de la Sección Tercera conoce del asunto, conforme a las reglas de reparto establecidas en el Acuerdo 80 de 2019, artículo 13 –Sección Tercera–, las cuales indican que conocerá, entre otros asuntos, de: «Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho sobre las materias enunciadas en el numeral primero», es decir, «nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros».
Medio de control procedente 4. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es idóneo, como lo prevé el artículo 138 del CPACA, para que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, amparado en una norma jurídica, pueda pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las causales del artículo 137 del CPACA, esto es: i) infracción de las normas en que deberían fundarse, ii) falta de competencia, iii) expedición irregular, iv) desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) falsa motivación y vi) expedición con desviación de las atribuciones propias de la autoridad que profirió el acto.
En el presente asunto, se solicita la nulidad de un acto administrativo que negó la incorporación al Catastro Minero Colombiano de la delimitación establecida en el Decreto 294 de 2015, expedido por el Municipio de Barrancabermeja, junto con la reparación del daño, por lo que el medio de control adecuado es la nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA).
Caducidad del medio de control 5. El artículo 164 del CPACA prevé el plazo en el que se debe ejercer el derecho de acción y desde cuándo comienza a correr dicho término, so pena de que una vez Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 fenecido no se pueda formular el medio de control, dada la naturaleza del fenómeno jurídico de la caducidad26, tal como lo ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia de esta Sección27, dicha figura procesal: (…) se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico.
Así entonces, a los interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho28 (se destaca). En consonancia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la caducidad del término para formular el medio de control: (…) ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico.
La caducidad es entonces un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente29. 6. Ahora, en lo que respecta al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que la demanda deberá presentarse dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. 7.
Adicionalmente, no se puede desconocer que dicho término no puede extenderse indefinidamente, ni depender de la voluntad de los interesados en accionar30, tal como lo consideró en este proceso la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia del 31 de enero de 201931, al señalar: Así las cosas, el término de caducidad para presentar la demanda contra el oficio 26 El artículo 13 del CGP establece: Observancia de Normas Procesales.
Las normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley (se destaca). 27 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 30 de agosto de 2017, expediente 39435 [fundamento jurídico 1.4]. 28 Original de cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 6 de agosto de 2009.
Expediente: 36.834 (auto). Reiterado en Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 250002326000199902635 – 01 (27588). 26 de febrero de 2014. 29 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009 [fundamento jurídico 4]. En igual sentido se puede consultar la sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3], al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 136 del CCA. 30 Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 3 de agosto de 2006, expediente 32537, de la Sala Plena de la Sección Tercera, auto del 9 de febrero de 2011, expediente. 38271, y sentencia de 29 de noviembre de 2018, expediente 47308. 31 Folios 193 a 197 del cuaderno principal.
Con radicación 68001-23-33-000-2017-00966-01(62705), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 20162200350431 del 14 octubre de 2016 debe contarse a partir de la comunicación del mismo y no a partir de la comunicación del oficio 20172200036661 del 20 de febrero de 2017, pues el hecho de presentar nuevamente un escrito con los mismos pedimentos que habían sido previamente negados no tiene la capacidad legal de revivir los términos para demandar tal negativa.
En consecuencia, como el oficio 20162200350431 del 14 de octubre de 2016 fue comunicado el 18 de octubre del mismo año32, el municipio tenía hasta el 20 de febrero de 201733 para interponer en término la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a lo allí resuelto; sin embargo, tanto la solicitud de conciliación como la demanda fueron presentadas después de esa fecha, esto es, el 30 de junio de 201734 y el 31 de julio del mismo año35, respectivamente, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción. Ahora, en cuanto a la negativa a incorporar al catastro minero la delimitación establecida en el decreto 294 de 2015, en relación con el predio 1, contenida en el oficio 20172200036661 del 20 de febrero de 201736, se encuentra que este último fue comunicado el 28 de febrero de 201737, de suerte, que el municipio tenía, en principio, hasta el 1 de julio de 2017 para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, como el 30 de junio de 2017 (faltando 1 día) fue presentada la solicitud de conciliación prejudicial y el 31 de julio siguiente se firmó el acta en que se declaró fallida la conciliación, el término de caducidad se suspendió hasta este último día, razón por la cual la demandante tenía hasta el 1 de agosto de ese año para demandar la nulidad de tal oficio.
Como la demanda fue presentada el día anterior, esto es, el 31 de julio de 2017, lo fue en tiempo. Por todo lo anterior, el despacho revocará el ordinal primero de la providencia del 18 de septiembre de 2017 y, en su lugar, ordenará al Tribunal de primera instancia estudiar la admisión de la demanda en relación con el oficio 20172200036661 del 20 de febrero de 2017, proferido por la Agencia Nacional de Minería, pero solo en cuanto negó la incorporación al castro (sic) minero de la delimitación establecida en el artículo 3 del decreto municipal 294 de 2015, en lo referente al predio 1. 8.
Por consiguiente, la Subsección concuerda con el análisis citado y a la conclusión a la que arribó, frente a la caducidad del término para interponer el medio de control en relación con el acto administrativo 20162200350431 y las solicitudes que fueron «reiteradas» en el escrito posterior. Por ende, la demanda se radicó en término frente al acto 20172200036661, pero únicamente en relación con la negativa de incorporar al Catastro Minero Colombiano la delimitación realizada en el Decreto 294 de 2015 del Municipio de Barrancabermeja, como se precisó, pues los otros aspectos de la solicitud que fueron planteados previamente y decididos en el acto administrativo No. 20162200350431 se vieron afectados por la caducidad. 32 Original de cita: Folio 44 c.2. 33 Original de cita: El 19 de febrero de 2017 fue domingo. 34 Original de cita: Según acta que declaró fallida la conciliación obrante a folio 114 del c.2. 35 Original de cita: Según acta de reparto obrante a folio 147 del c.2. 36 Original de cita: Folio 47 c.2. 37 Original de cita: Folio 47 del c.2.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Ahora bien, mediante auto del 19 de julio de 201938, se declaró la falta de competencia del Tribunal para conocer el asunto en primera instancia, por lo que esta Corporación debe conocer el proceso en única instancia y, en consecuencia, se sometió al reparto respectivo entre los despachos de la Sección Tercera. c) Cuestión previa: excepción de cosa juzgada sobreviniente 9.
Como primer aspecto, resulta importante destacar que al momento de dictar sentencia corresponde al juez analizar, además de los presupuestos procesales, las excepciones de fondo que se encuentren probadas, bien sea porque se alegaron o porque pueden ser declaradas de oficio, aspecto que no puede ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, como lo dispone el inciso segundo del artículo 187 del CPACA en los siguientes términos: En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. (se destaca). De igual modo, en sentencia de unificación del 6 de abril de 201839, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció en relación con la posibilidad que tiene el juez de lo contencioso administrativo de decretar excepciones de oficio: Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que, si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada (se destaca). 10.
Dentro de las excepciones que se pueden encontrar probadas está la cosa juzgada, que tiene por propósito que las pretensiones que han sido resueltas a través de cualquiera de los medios judiciales aceptados por la ley no vuelvan a ser 38 Folio 238 del cuaderno principal. Con radicación 68001-23-33-000-2017-00966-01(62705), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, expediente 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 15 debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por tanto, goza de plena eficacia. Además, constituye una consecuencia jurídica que se le atribuye a la sentencia, respecto de la cual, se pueden predicar efectos procesales y sustanciales que tienden a garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados y frente al propio Estado.
Dicha figura está regulada en los artículos 303 del CGP40 y 189 del CPACA, que recogen los elementos formales y materiales para su configuración. Así, el sentido formal, implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro de un proceso, o en otro en el cual las partes debatan la misma causa petendi con idénticos fundamentos jurídicos.
Por su parte, el sentido material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación, objeto y causa debatida en la contienda, y que aquella fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio41. Por ende, no es posible volver sobre controversias definidas a través de una sentencia ejecutoriada, pues esta adquiere el carácter de inmutable.
En ese orden de ideas, la cosa juzgada cumple una función doble para la eficacia de las decisiones judiciales. Por un lado, da seguridad, estabilidad y certeza a la relación sustancial que se decide. Por otro lado, prohíbe que, mediante un nuevo proceso, se vuelva a discutir lo ya resuelto. De modo que un juez no podrá pronunciarse frente a una controversia si encuentra una decisión previa con el mismo objeto, causa y partes, pues de esta última se predica la cosa juzgada.
Con esa perspectiva, el artículo 187 CPACA ordena al juez declarar la cosa juzgada si encuentra probados los elementos que la constituyen. El objeto como uno de los elementos que configura la cosa juzgada se refiere a la relación jurídica sustancial o el derecho que decide una sentencia. Así, se verificará la identidad de objeto, si lo decidido en una providencia ejecutoriada coincide con el derecho o la pretensión que se presenta en una nueva demanda -petitum-.
A su 40 Artículo 303: La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. 41 Sobre el tema se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de enero del 2009, expediente 34239 C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Criterio reiterado en Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de agosto de 2019, expediente 59903, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 16 vez, la causa de pedir se refiere al hecho jurídico que sustenta la pretensión, es decir, la razón o motivo por el que se pide -causa petendi-.
De allí que habrá identidad de causa si los supuestos de hecho que llevaron a la adopción de una providencia ejecutoriada y los que se exponen en una nueva demanda son -en esencia- los mismos.42. Al respecto la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que43: Ahora bien, especial precisión merece hacerse frente al efecto de la cosa juzgada en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho.
En esta acción, como en la de simple nulidad, el objetivo es que se anulen los actos administrativos. Sin embargo, en el contencioso objetivo de legalidad —nulidad simple— se persigue la defensa del orden jurídico en abstracto. En cambio, con el contencioso subjetivo de legalidad —nulidad y restablecimiento del derecho— se pretende, como consecuencia de esa ilegalidad, la reparación del daño causado a un derecho.
Si bien la norma comentada (art. 175 del CCA) [hoy, artículo 189 del CPACA] pareciera referirse únicamente a las sentencias de nulidad simple, no puede desconocerse que una sentencia previa que declare la ilegalidad del acto administrativo hará tránsito a cosa juzgada, incluso en el marco de un juicio subjetivo de legalidad, pues, se reitera, los efectos de la decisión son erga omnes y el acto se retira del ordenamiento jurídico.
La dificultad se presentaría cuando la sentencia previa dictada por el juez niega la nulidad frente a determinados cargos. Sobre este particular, conviene señalar, en primer lugar, que dicha norma no diferenció entre las acciones de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho. En segundo lugar, que el efecto de la cosa juzgada se refiere a la causa petendi, que en las acciones de nulidad y restablecimiento supone, de un lado, el juicio de legalidad —contraste con el contenido de las normas superiores— y, de otro, el restablecimiento del derecho que corresponde a la indemnización de perjuicios causados por la ilegalidad de la decisión. De manera que, no existe motivo para considerar que la sentencia que niega los cargos de ilegalidad, incluso en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, carezca del efecto de cosa juzgada relativa, pues versan sobre la misma causa petendi.
En tal sentido, a pesar de que con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se persigue la reparación de un perjuicio, ello, empero, no es óbice para restarle efectos a una sentencia judicial que ha sido favorable a la administración en cuanto a la legalidad de un acto administrativo por determinados cargos. La coherencia del sistema normativo, la seguridad jurídica y el debido proceso que favorece a las partes —incluido el Estado— así lo exigen.
En tal sentido, el efecto de cosa juzgada de la sentencia que negó las pretensiones en una acción de nulidad y restablecimiento del derecho se producirá cuando: (i) con independencia de la decisión que se adopte, si se presenten las identidades que de forma general integran la cosa juzgada, esto es, que se trate del mismo 42 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de marzo de 2012, expediente 19269 [fundamento jurídico 3.4]. 43 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de junio de 2024, expediente 44548 [fundamento jurídico 8.2] Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 17 objeto —pretensión de nulidad del mismo acto administrativo—, la misma causa —las razones de ilegalidad— y las mismas partes, (ii) cuando se declare la ilegalidad del acto administrativo y éste, por ende, sea retirado del ordenamiento jurídico —sustracción de materia y efecto erga omnes de la decisión de nulidad—; y (iii) cuando se niegan las pretensiones de nulidad y, con independencia de las partes, en demanda posterior se insiste sobre esas razones frente al mismo acto administrativo —cosa juzgada relativa—.
Frente al último supuesto, que es el que interesa para la decisión que debe proferir la Sala, para que prospere la excepción perentoria de cosa juzgada es preciso establecer respecto de la sentencia previamente expedida y ejecutoriada: (i) si efectivamente media identidad de objeto (eadem res), vale decir, que el objeto del litigio sea el mismo —la pretensión de anulación del mismo acto administrativo—; y (ii) si hay identidad de causa (eadem causa), o sea que los motivos de ilegalidad alegados en ambos litigios sean idénticos (se precisa). 11.
Entonces, en el juicio de legalidad de un acto administrativo, el artículo 189 del CPACA establece que «la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes [para todos]. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes [para todos] pero solo en relación con la causa petendi juzgada». 12.
En el presente asunto, se evidencia que, en sentencia del 30 de noviembre de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación puso fin al proceso con radicado 11001-03-26-000-2019-00035-00(63461), promovido por la Empresa de Desarrollo Urbano y Vivienda de Interés Social de Barrancabermeja- EDUBA contra la Agencia Nacional de Minería-ANM, y en el cual se resolvió sobre la misma causa del presente litigio.
Además, se advierte que las pretensiones en ambos casos son exactamente iguales; incluso, el restablecimiento en el derecho reclamado asciende a la misma suma de dinero. También se pone de presente que los fundamentos jurídicos en ambos casos se basan en idénticos argumentos44. 44 Lo cual se corrobora en los antecedentes de la sentencia del 30 de noviembre de 2023, en el acápite «A.- Posición de la parte demandante-», expediente 63461, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
Al respecto, se señaló en dicha providencia: 1.- El 2 de agosto de 2017 la Empresa de Desarrollo Urbano y Vivienda de Interés Social de Barrancabermeja – EDUBA (en adelante, la <<demandante>> o la <<EDUBA>>) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Agencia Nacional de Minería (en adelante, la <<demandada>> o la <<ANM>>) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: <<Primera: Que se DECLARE LA NULIDAD de los Actos Administrativos Nos. 20162200350431 del 14 de octubre de 2016 y 20172200036661 de 20 de febrero de 2017, por cuanto que esas decisiones fueron expedidas por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA con infracción de las normas en que deberían fundarse.
Segunda: Que se restablezcan los derechos del (sic) EMPRESA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL DE BARRANCABERMEJA EDUBA en los siguientes términos: Que se disponga que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA ANM está obligada a: II.I. Incorporar al catastro minero la delimitación establecida en el Artículo Tercero del Decreto Municipal No. 294 del 7 de diciembre de 2015 en lo referente al predio No. 1 identificado con la matrícula inmobiliaria No. 303- 815656, según las coordenadas que se indican en esa misma disposición normativa.
II.II Inscribir en el registro minero nacional la Resolución que incorpora al catastro minero la delimitación establecida en el Artículo Tercero del Decreto Municipal No. 294 del 7 de diciembre de 2015 en lo referente al predio No. 1 identificado con la matrícula inmobiliaria No. 303-815656, según las coordenadas que se indican en esa misma disposición normativa.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 18 En la parte considerativa del fallo del expediente 63461, se observa que se analizó la legalidad del acto administrativo 20172200036661 en relación con el objeto del presente asunto, es decir, la negativa de incorporar al Catastro Minero Colombiano la delimitación realizada en el Decreto 294 de 2015 del Municipio de Barrancabermeja, en los siguientes términos: F.- El Municipio de Barrancabermeja no tenía competencia absoluta para prohibir el desarrollo de actividades mineras en el predio de propiedad de la EDUBA 12.- La ANM negó la solicitud de incorporar en el Catastro Minero Colombiano la delimitación del predio de la EDUBA porque la misma constituía una prohibición de desarrollo de las actividades mineras que era competencia del legislador.
Como fundamento de su determinación señaló que, las entidades del nivel territorial no tienen competencia para prohibir el desarrollo de actividades mineras dentro de su territorio, motivo por el cual no era procedente inscribir la delimitación del predio en el Catastro Minero Colombiano ni mucho menos prohibir el desarrollo de actividades mineras en el mismo. 13.- La Sala considera que la decisión adoptada por la ANM es legal porque las entidades del nivel territorial no tienen una competencia absoluta para prohibir el desarrollo de actividades mineras. 14.- Según los artículos 311 y 313 de la Constitución Política a los municipios y a los concejos municipales corresponde ordenar su territorio y reglamentar los usos del suelo.
El ejercicio de estas competencias puede afectar el desarrollo de las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables cuya administración está en cabeza de entidades del orden nacional. 15.- De acuerdo con los artículos 80, 332 y 334 de la Constitución Política, el Estado (i) es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables que yacen en él;
(ii) debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; y (iii) es el director general de la economía y, por ello, intervendrá en la explotación de los recursos naturales para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. II.III Restringir la actividad minera dentro de la delimitación establecida en el Artículo Tercero del Decreto Municipal No. 294 del 7 de diciembre de 2015 en lo referente al predio No. 1 identificado con la matrícula inmobiliaria No. 303-815656, según las coordenadas que se indican en esa misma disposición normativa, atendiendo a lo instituido en el Artículo Décimo de la misma norma, que establece como uso prohibido las demás actividades diferentes al uso residencial.
II.IV. Disponer el inmediato retiro y desalojo, sin pago, compensación o indemnización alguna por esta causa, de las personas y de las maquinarias utilizadas en la actividad minera que se adelanta en la delimitación establecida en el Artículo Tercero del Decreto Municipal No. 294 del 7 de Diciembre de 2015, esto es, en el predio No. 1 identificado con la matrícula inmobiliaria No. 303-815656, según las coordenadas que se indican en esa misma disposición normativa.
Tercera: Que en forma subsidiaria a lo solicitado en la pretensión segunda de esta demanda, se disponga que la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA debe reconocer y pagar a favor del (sic) EMPRESA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL DE BARRANCABERMEJA EDUBA la suma de CINCO MIL CIENTO CINCUENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS ($5.158.242.947,oo), por concepto de perjuicios.
Cuarta: Que se disponga que los valores solicitados en la Pretensión Tercera – subsidiaria- sean actualizados de conformidad con los contemplado en el artículo 187 del CPACA. Quinta: Que se dondene en costas a la Entidad Accionada.>> Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 19 16.- De conformidad con el artículo 4 del Decreto 4134 de 2011, la ANM es la encargada de administrar los recursos minerales del Estado y conceder derechos para su exploración y explotación, así como también promover, celebrar, administrar y hacer seguimiento a los contratos de concesión y demás títulos mineros para la exploración y explotación de minerales de propiedad del Estado. 17.- En virtud de lo expuesto, es evidente que en el territorio «(…) convergen actividades, por una parte, de uso del suelo y por otra de explotación del subsuelo, razón por la que en él concurren competencias tanto del nivel nacional como de las entidades territoriales.»45 De ahí que estas competencias deban ser ejercidas de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos del artículo 288 de la Constitución Política, lo que implica que ni las entidades del orden nacional ni las entidades territoriales tengan competencia absoluta para decidir sobre la explotación de recursos naturales no renovables. 18.- Sobre el particular la Corte Constitucional se pronunció en sentencia T-342 de 2019: «4.11.
En suma, aquel diálogo concertado y coordinado atiende al hecho de que en el territorio convergen actividades, por una parte, de uso del suelo y, por otra, de explotación del subsuelo, razón por la que en él concurren competencias tanto del nivel nacional como de las entidades territoriales. En ese orden de ideas, “ni la nación (nivel nacional o central) ni las entidades territoriales tienen competencias absolutas en materia de explotación del subsuelo y de los [recursos naturales no renovables]; así, las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a la realización de actividades para la explotación del subsuelo y de [recursos naturales no renovables], de acuerdo con una lectura e interpretación sistemática de la Constitución”.
En otras palabras, “de acuerdo con los postulados constitucionales que prevén la explotación del subsuelo y los [recursos naturales no renovables], su propiedad en cabeza del Estado y las competencias de las entidades territoriales y de la nación – gobierno nacional central- sobre el suelo, el ordenamiento territorial, el subsuelo y los [recursos naturales no renovables], las entidades territoriales no pueden prohibir el desarrollo de actividades y operaciones para tales fines en su jurisdicción”.» 13.
Por consiguiente, para la Sala se impone declarar configurada, de oficio, la cosa juzgada sobreviniente, dado que, desde el punto de vista sustancial, el efecto de la sentencia del 30 de noviembre de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado46, al haber negado las pretensiones de esa demanda, es que «producirá cosa juzgada erga omnes [para todos] pero solo en relación con la causa petendi juzgada», último aspecto que se configura en relación con las pretensiones declarativas invocadas en la demanda de la referencia, frente a la supuesta ilegalidad del acto administrativos 20172200036661 expedido por la ANM, por el cual negó incorporar al Catastro Minero Colombiano la delimitación 45 Original de cita: Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-095 del 11 de octubre de 2018, MP Cristina Pardo Schlesinger, Expediente T-6.298.958. 46 Esta providencia se encuentra ejecutoriada, como se deprende se la consulta del aplicativo SAMAI, índices 127 a 129.
Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 20 realizada en el Decreto 294 de 2015 del Municipio de Barrancabermeja, tal como lo prevé el artículo 189 del CPACA. En ese orden de ideas, la Sala no puede volver sobre una controversia que ya fue decidida con efectos de cosa juzgada, máxime que, como quedó evidenciado, los aspectos de derecho que llevaron a que se negaran las pretensiones de anulación frente al acto acusado en el proceso 63461 son exactamente los mismos que se discuten acá. 5.- Costas 14.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por el CGP. A su turno, en el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso; además, el numeral 8 prevé que sólo se reconocerán «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En este caso, la Subsección se abstendrá de condenar en costas al recurrente, toda vez que no se causaron. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR, de oficio, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, que operó la COSA JUZGADA SOBREVINIENTE, en virtud de la sentencia del 30 de noviembre de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el expediente 11001-03-26-000-2019-00035-00 (63461), en relación con la supuesta ilegalidad del acto administrativos 20172200036661 expedido por la ANM, por el cual negó incorporar al Catastro Minero Colombiano la delimitación realizada en el Decreto 294 de 2015 del Municipio de Barrancabermeja.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: Cumplido lo anterior, por Secretaría, ARCHIVAR el proceso de la Radicación: 110010326000201900127 00 (64542) Demandante: Municipio de Barrancabermeja Demandado: Agencia Nacional de Minería Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 21 referencia, previas anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE47 NICOLÁS YEPES CORRALES VF 47 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.