Radicado: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Demandado: Universidad del Valle Temas: Resuelve apelación de auto que negó medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO 1.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la decisión del 21 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 029 del 20 de mayo del 2020, previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES 2. La demandante SINTRAUNICOL por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad simple de la Resolución 029 del 20 de mayo del 2020. 3. Señaló que el Consejo Superior de la entidad demandada declaró de manera oficiosa la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 043 de 1984 y 100 de 1985, mediante las cuales se había establecido el seguro de vida para los trabajadores.

Dicho órgano se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, pues adoptó esta decisión sin convocar previamente a la Comisión de Personal ni al Comité de Seguimiento, instancias que, según la normatividad interna, debían ser tenidas en cuenta para este tipo de determinaciones. 4. La supresión del seguro de vida no podía adoptarse unilateralmente, ya que dicho beneficio fue pactado en un acuerdo colectivo con fuerza vinculante, el cual ha sido reiteradamente ratificado por las partes a lo largo del tiempo. 5.

En consecuencia, la decisión del Consejo Superior vulnera el principio de la buena fe y desconoce derechos adquiridos por los trabajadores, protegidos por los Radicado: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principios constitucionales de progresividad y no regresividad en materia de derechos laborales.

Finalmente, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 029 del 20 de mayo del 2020. Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 6. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 20 de abril de 2021, admitió la demanda y ordenó su notificación. 7. Mediante proveído del 21 de septiembre de 2021, negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante. 8.

El a quo argumentó que, tras confrontar el acto demandado con las normas invocadas como vulneradas y con las pruebas allegadas, no se evidenció de forma clara una contradicción entre este y el ordenamiento jurídico superior. No es posible establecer, en esa etapa preliminar, si el seguro de vida constituía una prestación adquirida legal o convencionalmente, ni si tenía continuidad automática o prorrogada.

Por tanto, se requiere un análisis probatorio más profundo, propio de la etapa de fondo del proceso. 9. Indicó que no se presentaron pruebas ni argumentos suficientes que permitan realizar un juicio de ponderación de intereses que demuestre que negar la medida cautelar resultaría más gravoso para el interés público que concederla. Es decir, no se acreditó la inminencia de un perjuicio que justifique la suspensión provisional del acto.

En consecuencia, no están demostrados los requisitos legales para acceder a la medida cautelar solicitada (apariencia de buen derecho y perjuicio por la mora). Recurso de apelación2 10. Argumentó el demandante en su recurso que la Universidad del Valle acudió de manera inadecuada a la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria para revocar actos administrativos que habían creado derechos subjetivos en favor de los trabajadores.

Para el recurrente, esta actuación constituye una revocatoria directa disfrazada, pues no se obtuvo el consentimiento previo, expreso y escrito de los beneficiarios, como exige el ordenamiento jurídico cuando se pretende dejar sin efectos actos administrativos de carácter particular y concreto. 11. Además, el seguro de vida fue pactado en el acuerdo colectivo de 1985 y su vigencia ha sido ratificada en todos los suscritos con posterioridad, incluido el de agosto de 2019, sin que hasta el momento se haya acordado su modificación o 1 Archivo 15 del expediente digital. 2 Archivo 18 del expediente digital.

Radicado: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eliminación. 12. Enfatizó que la Resolución 029 viola abiertamente varias disposiciones constitucionales y legales, al desconocer derechos fundamentales como la libertad sindical, la negociación colectiva, el respeto por los derechos adquiridos, la buena fe, la confianza legítima y el debido proceso. 13.

Finalmente, manifestó que la negativa a suspender el acto administrativo produce un perjuicio grave e irreparable, especialmente en el contexto de la pandemia por COVID-19, al dejar a los empleados sin la protección del seguro de vida. Esta circunstancia afecta directamente la seguridad y estabilidad de los trabajadores y sus familias, máxime cuando no se ha dictado sentencia definitiva. 14.

En consecuencia, solicitó que se revoque la decisión del a quo y, en su lugar, se decrete la suspensión provisional de la Resolución 029 de 2020, por contrariar normas constitucionales y legales, desconocer derechos fundamentales y generar un perjuicio irremediable para los trabajadores beneficiarios del seguro de vida. II. CONSIDERACIONES Procedencia, competencia y oportunidad. 15.

El auto que decreta niega o modifica una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 5° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 16. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 17.

Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el literal h del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 18. De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso el 24 de septiembre de 2021, esto es en término, dado que la notificación por estado del auto recurrido se efectuó el 21 de septiembre de 2021.

Problema jurídico 19. Le corresponde a la Sala establecer conforme a los argumentos esgrimidos en la alzada, si hay lugar a revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo Radicado: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Valle del Cauca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 029 del 20 de mayo del 2020, mediante la cual declaró de manera oficiosa la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 043 de 1984 y 100 de 1985.

De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 20. De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá decretar, mediante providencia motivada, las medidas cautelares que considere indispensables para proteger transitoriamente el objeto del proceso y asegurar la efectividad de la sentencia. Esta facultad puede ejercerse a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se tramiten ante esta jurisdicción, ya sea antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 21.

La norma señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Además, el artículo 230 de la misma ley establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben guardar una relación directa y necesaria con las pretensiones formuladas en la demanda. 22.

Dentro del catálogo de medidas cautelares previstas, el juez o magistrado puede: i) ordenar el mantenimiento o restablecimiento de la situación existente antes de la conducta vulneradora o amenazante; ii) suspender procedimientos o actuaciones administrativas, incluso de carácter contractual, cuando no exista otro medio para conjurar la situación, indicando —si es posible— las condiciones para reanudarlas; iii) suspender provisionalmente los efectos de actos administrativos; iv) ordenar la adopción de decisiones administrativas o la realización o demolición de obras para evitar perjuicios o la agravación de sus efectos; y v) impartir órdenes u obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes del proceso. 23.

Por su parte, el artículo 231 establece los requisitos para decretar medidas cautelares. En el caso de la suspensión provisional de un acto administrativo, procede cuando se pretenda su nulidad por violación de disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, siempre que dicha vulneración se evidencie del análisis del acto y su confrontación con normas superiores o de las pruebas allegadas con la solicitud.

Si se reclama además el restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, deberá demostrarse sumariamente la existencia de estos. 24. En cuanto a las demás medidas cautelares distintas de la suspensión provisional, su procedencia está supeditada a los siguientes requisitos: que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; que el demandante Radicado: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demuestre, al menos sumariamente, la titularidad del derecho invocado; que aporte documentos, argumentos y justificaciones suficientes que permitan concluir, mediante juicio de ponderación, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; y que, adicionalmente, se acredite que la negativa causaría un perjuicio irremediable, o que existen serios motivos para considerar que la eficacia de la sentencia quedaría anulada si no se otorga la medida.

Caso concreto. 25. El demandante alega que la resolución impugnada vulneró el ordenamiento jurídico por haber sido proferida por autoridad incompetente, al declarar de manera oficiosa la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 043 de 1984 y 100 de 1985, sin agotar los procedimientos legales que regulan la modificación o pérdida de efectos de actos administrativos en firme.

Aduce, además, que dicha actuación desconoció el principio de progresividad en materia laboral, al eliminar de forma unilateral un beneficio previamente reconocido. 26. Según el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en particular, el numeral 2 de dicha norma establece que los actos administrativos perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho que dieron origen al acto. 27.

Esto implica que, si el soporte normativo o fáctico del acto administrativo desaparece —por ejemplo, por derogatoria de la norma o por un cambio sustancial en los hechos—, la administración puede abstenerse de aplicar el acto, sin necesidad de revocarlo ni adelantar un procedimiento adicional. 28. En ese sentido, si la Universidad del Valle consideró que habían desaparecido los fundamentos normativos o fácticos que sustentaban las Resoluciones 043 de 1984 y 100 de 1985, estaba facultada para declarar su pérdida de fuerza ejecutoria, sin requerir consulta previa con el sindicato ni agotar otro procedimiento administrativo. 29.

Respecto a la alegada extralimitación del Consejo Superior, debe recordarse que las universidades públicas gozan de autonomía conforme al artículo 69 de la Constitución, lo que les permite adoptar decisiones conforme a sus estatutos. Por tanto, si dicho órgano actuó dentro del marco de sus funciones reglamentarias, no habría extralimitación, a menos que se demuestre un exceso claro y específico de su competencia, aspecto que deberá evaluarse en el análisis de fondo del proceso. 30.

Así las cosas, no se observa de forma inmediata una ilegalidad manifiesta que justifique el decreto de una medida cautelar, ya que los actos administrativos gozan Radicado: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de presunción de legalidad (art. 88 CPACA), y las razones invocadas por la Universidad se ajustan a una causal prevista en la ley.

Por tanto, la legalidad y validez de la actuación administrativa deberá ser objeto de examen en la sentencia que resuelva el fondo del asunto. 31. Frente al último cuestionamiento, resulta pertinente reiterar que el principio de progresividad, tal como ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, implica obligaciones específicas para el Estado: garantizar niveles mínimos de protección de manera inmediata, evitar retrocesos arbitrarios en la realización de los derechos fundamentales, y adoptar medidas deliberadas y razonables para su desarrollo progresivo.

No obstante, la prohibición de regresividad no es absoluta. Según lo ha señalado la Corte en múltiples pronunciamientos, el legislador y las autoridades administrativas pueden adoptar medidas que impliquen cierta limitación o modificación de beneficios previamente otorgados, siempre que estas respondan a fines constitucionalmente legítimos y superen un juicio estricto de proporcionalidad. 32.

Así, la regresión normativa puede ser admisible cuando está justificada en principios como la sostenibilidad fiscal, la racionalización del gasto público o la necesidad de alcanzar otros objetivos constitucionales de igual relevancia. Tales decisiones no pueden, sin embargo, afectar el núcleo esencial del derecho ni incurrir en tratamientos discriminatorios o desproporcionados respecto de los destinatarios de la medida. 33.

En materia laboral, la Corte ha reconocido que pueden introducirse ajustes a componentes prestacionales o beneficios accesorios, siempre que ello no implique una afectación directa al derecho al trabajo en su contenido esencial ni derive en una pérdida de garantías mínimas. Las modificaciones sobre beneficios convencionales o administrativos, especialmente si no hacen parte del núcleo del derecho, pueden resultar constitucionalmente válidas, en tanto obedezcan a razones de interés general y cumplan con los principios de equidad, proporcionalidad y razonabilidad. 34.

En el caso concreto, el demandante no aportó elementos suficientes que permitieran concluir, siquiera de forma sumaria, que la supresión del beneficio en cuestión representara una afectación al núcleo esencial de su derecho laboral o prestacional. Por el contrario, la decisión administrativa controvertida no suprimió el derecho pensional ni desconoció derechos fundamentales consolidados, sino que se limitó a declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de actos administrativos expedidos en décadas anteriores, lo cual no implica por sí solo una regresión inconstitucional, sino una actuación con base en la normatividad vigente y los principios que rigen la administración pública.

Radicado: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. Adicionalmente, la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 229 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

En efecto, la parte apelante no demostró, ni siquiera de manera sumaria, la existencia de un perjuicio real, inminente e irreparable que justificara la necesidad de la medida cautelar. Tampoco se logró evidenciar que la suspensión fuera indispensable para garantizar la efectividad de la sentencia ni que su omisión pudiera frustrar el objeto del proceso. 36.

Por estas razones, y dado que en esta etapa preliminar no se cuenta con elementos probatorios suficientes para adoptar una decisión de fondo sobre la legalidad del acto acusado, resulta improcedente acceder a la medida cautelar solicitada. Será en el curso del proceso, una vez agotadas las etapas procesales y recaudado el acervo probatorio, cuando deba evaluarse de manera integral la competencia de la autoridad que profirió la resolución y la validez del acto administrativo demandado. 37.

En ese sentido, la Sala concluye que, si bien la demanda plantea interrogantes relevantes sobre la legalidad del acto y el respeto al principio de progresividad, dichos aspectos deben ser analizados con mayor profundidad durante el trámite del proceso, y no en esta etapa cautelar preliminar, cuya finalidad no es anticipar juicios sobre el fondo, sino preservar el equilibrio entre los derechos en tensión sin comprometer el curso ordinario de la justicia administrativa. 38.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto apelado que negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 029 del 20 de mayo de 2020, al no haberse acreditado los presupuestos exigidos en el artículo 231 del CPACA para su procedencia. 39. Finalmente, es pertinente recordar que, conforme al artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa preliminar no implica prejuzgamiento sobre el fondo del asunto. 40.

En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero: Confirmar el auto 21 de septiembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 029 del 20 de mayo del 2020. Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, Radicado: 76-001-23-33-000-2020-01322-01 (3011-2024) Demandante: SINTRAUNICOL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente     JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente  JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO   Consejero de Estado   Firmado electrónicamente   CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.