Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-06333-01 Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 28 de octubre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Primera.
En dicha providencia, el juez de tutela de primera instancia negó la solicitud de amparo ante la inexistencia de los defectos invocados por la parte actora. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El Municipio de Pailitas – Cesar, actuando por medio de apoderado judicial1, presentó acción de amparo contra el Tribunal Administrativo del Cesar. En el escrito de tutela solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad. 2. En sentir de la parte accionante, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales encontró sustento en el auto de 19 de agosto de 2021, dictado por la autoridad judicial accionada, al interior del proceso ejecutivo con número de radicado 20001-23-39-006-2000-00776-012.
Por medio de esta providencia se revocó la decisión adoptada el 24 de marzo de 2021 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que había declarado el desistimiento tácito de la demanda, para en su lugar ordenar la continuación del trámite del proceso. 3. A su turno, reprochó el actuar de los abogados Nevio de Jesús Valencia Sanguino y Hernando Góngora Arias.
Según la entidad actora, estas personas fungieron como apoderados dentro del proceso mencionado (el primero como su representante, y el segundo, como profesional del derecho de la contraparte, 1 El escrito constitucional se radicó el 17 de septiembre de 2021 a través del aplicativo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura para la recepción de tutelas y habeas corpus. 2 El citado proceso ordinario fue interpuesto por la sociedad Ferretería Industrial S.A.S. contra el Municipio de Pailitas – Cesar.
Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ferretería Industrial S.A.S.), por cuanto, bajo su criterio, incurrieron en un conflicto de intereses, trasgrediendo el Código Disciplinario del Abogado, Ley 1123 de 2007. 1.2.
Pretensiones 4. Con base en lo anterior, solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: 1- Revocar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar por ser esta contradictoria del derecho y violatoria de derechos fundamentales. 2- Declarar el desistimiento tácito en el proceso de referencia, por la evidente inactividad del ejecutante por más de 3 años3. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. La sociedad Ferretería Industrial S.A.S., a través de su representante legal, el señor Geovanni Angarita Ortega, presentó demanda ejecutiva contra el municipio de Pailitas.
Este proceso inicialmente le correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar, autoridad judicial que, mediante auto de 1 de agosto de 2000, libró mandamiento de pago a favor de “(…) Geovanny Angarita Ortega y/o Ferretería Industrial” y en contra del Municipio de Pailitas, Cesar. 6. Con posterioridad, a través de providencia de 21 de julio de 2006, el Tribunal en cuestión remitió el expediente a la Oficina Judicial de Apoyo para los Juzgados Administrativos para que se hiciera el reparto correspondiente ante los Juzgados Administrativos de Valledupar de conformidad con el Acuerdo No. PSAA06- 3409 de 9 de mayo de 20064. 7.
Por reparto, el proceso ejecutivo le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Valledupar. Esta autoridad por medio de auto de 21 de septiembre de 2006 avocó conocimiento del proceso. Sin embargo, conforme con lo dispuesto en el Acuerdo No. PSAA12-9549 de 21 de junio de 20125, ordenó remitir el proceso al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, quien conoció de la causa a través de providencia de 5 de septiembre de 2012. 8.
Dicha autoridad judicial, el 13 de noviembre de 2014, ordenó seguir adelante con la ejecución contra el Municipio de Pailitas y, con ello, practicar la liquidación del crédito. 9. Mediante providencia de 13 de noviembre de 2015, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar remitió el proceso al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar, de conformidad con el Acuerdo PSACA015-027 del 11 de noviembre de 2015, autoridad judicial que avocó 3 SAMAI, índice 2, escrito denominado “4_ED_1ESCRITODETUTELA”, p. 6. 4 “Por el cual se dictan medidas tendientes a poner en operación los Juzgados Administrativos”. 5 “Por el cual se adoptan medidas transitorias para el fortalecimiento de los despachos que ingresan a la oralidad y se adoptan medidas complementarias en el Distrito Judicial Administrativo de Cesar”.
Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento a través de auto de 30 de noviembre de 2015. Este último juzgado modificó de oficio la liquidación del crédito, mediante providencia del 16 de marzo de 2016. 10.
De conformidad con el memorial allegado por la parte demandante dentro del proceso ejecutivo referenciado, el 8 de febrero de 2018, el juzgado en cuestión decretó “el embargo del remanente que existe o llegase a existir dentro del proceso ejecutivo con radicado 2001-074, seguido por el señor JAMES ENRIQUE ROMERO SÁNCHEZ contra el MUNICIPIO DE PAILITAS, que curse (sic) en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR (…)”. 11.
A su turno, el 8 de marzo de 2019, dicho ente judicial negó la petición que presentó el apoderado del Municipio de Pailitas, relacionada con que se fijara fecha para celebrar audiencia de conciliación. Lo anterior porque advirtió que con dicha solicitud no se allegó una propuesta de pago a la parte demandante para que esta decidiera sobre su viabilidad. 12.
Seguido a ello, el 13 de enero de 2020, el apoderado del Municipio de Pailitas allegó memorial a través del cual renunció al poder otorgado en el proceso de la referencia. Frente a este hecho, el Juzgado se pronunció el 27 de enero de 2020, en el sentido de admitir la renuncia de poder. 13. Por medio de auto de 24 de marzo de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar dispuso:
PRIMERO: Decretar el desistimiento de la demanda ejecutiva de Ferretería Industrial en contra del Municipio de Pailitas por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar terminado el presente proceso, de acuerdo con lo expuesto.
TERCERO: Levantar las medidas cautelares ordenadas en este asunto. Por Secretaría Ofíciese (…). 13.1. Como fundamento de la decisión expuso que la última actuación efectuada fue de fecha 8 de febrero de 2018, por medio del cual se decretó el embargo de un remanente existente con radicado 2001-00074 seguido por el señor James Romero contra el Municipio de Pailitas.
En consecuencia, para el Juzgado, desde esa fecha habían trascurrido más de 2 años, razón por la cual se debía declarar el desistimiento tácito como lo contempla el literal b) del numeral 2 del artículo 317 del Código General del Proceso (en adelante C.G.P.). 13.2. Por lo anterior, concluyó el Despacho que la mera inactividad del proceso o actuación de cualquier naturaleza, por el periodo de dos años genera el desistimiento tácito sin necesidad de requerimiento previo y con esto su terminación. 14.
Inconforme con lo decidido, la Ferretería Industrial S.A.S. presentó recurso de apelación. El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto de 19 de agosto de 2021. En esta providencia se estableció:
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 24 de marzo de 2021 por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, a través del cual se declaró terminado el proceso por desistimiento tácito, atendiendo las consideraciones expuestas previamente (…). Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.1.
Esto por cuanto la entidad ejecutada intervino en varias oportunidades, bien constituyendo nuevo apoderado o solicitando la convocatoria a audiencia de conciliación, que no se había llevado a cabo por falta de propuesta por parte del ente territorial susceptible de ser sometida a consideración de la parte ejecutante. En consecuencia, para la fecha en que se declaró el desistimiento tácito de la demanda (auto de 24 de marzo de 2021), aún no había transcurrido el plazo de los dos años de inactividad al que hace mención el artículo 317 del C.G.P. 1.4.
Sustento de la vulneración 15. El Municipio de Pailitas manifestó que, en la providencia judicial que se cuestiona, el tribunal demandado incurrió en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. 15.1. En cuanto al defecto sustantivo, afirmó que el Tribunal Administrativo del Cesar interpretó indebidamente el artículo 317 del C.G.P. puesto que, bajo su criterio, las meras comunicaciones y las actuaciones –incluso las desarrolladas por la parte ejecutada– no pueden entenderse como válidas para interrumpir el término para contabilizar el desistimiento tácito. 15.2.
Concatenado a ello, expuso que la violación directa de la Constitución se evidencia en que la mentada interpretación, trasgrede sus derechos fundamentales, pues de accederse a los lineamientos de la accionada, se “dejarían abiertos de forma indeterminada los procesos judiciales congestionando a la administración de justicia y perjudicando a la entidad”. 15.3.
Finalmente, en lo concerniente al desconocimiento del precedente, indicó que la Corte Suprema de Justicia en sentencia STC 11191-2020, radicado No. 2020-01444-01 acotó que no es plausible interrumpir el desistimiento tácito por acciones que no cuenten con fuerza para dar impulso procesal, tales como el cambio de apoderado. 16. A su turno, adujo que existió un conflicto de intereses comoquiera que el entonces apoderado del Municipio, el señor Nevio de Jesús Valencia Sanguino, le sustituyó poder al señor Hernando Góngora Arias, y entre ambos conforman la firma de abogados “Valencia & Góngora”.
Por ende, teniendo en cuenta que esta actuación fue la que conllevó a que la autoridad judicial accionada interrumpiera el término de desistimiento tácito, se acredita la figura en cita y con ello “una flagrante violación al código disciplinario del abogado”. 1.5. Actuaciones relevantes 1.5.1. Admisión de la acción de tutela 17.
Mediante auto de 24 de septiembre de 2021, el magistrado ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar como parte accionada; iii) vinculó al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, a Geovanny Angarita Ortega y a Ferretería Industrial S.A.S., en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular; y iv) negó la medida provisional solicitada.
Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.2. Intervenciones 18. Remitidos los oficios del caso por correo electrónico y mediante correspondencia certificada, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.2.1.
Tribunal Administrativo del Cesar 19. Solicitó negar la solicitud de amparo, toda vez que, a su juicio, no se configuraron los defectos alegados por la parte actora. 20. Para tal efecto, hizo referencia a los argumentos expuestos en la providencia cuestionada y expuso que la inactividad que se reseña en el artículo 317 del C.G.P., comprendía a cualquiera de las partes.
Por ello, en el caso concreto, el plazo de los dos años se debía contabilizar no a partir del 8 de febrero de 2018, como lo hizo el a quo, sino desde la fecha en que se radicó la última solicitud por parte del apoderado del ente territorial, que el 13 de enero de 2020 presentó renuncia al poder conferido, lo cual se aceptó a través de auto de 27 de enero de ese mismo año. 21.
Por ende, concluyó que, para el momento en que se declaró el desistimiento tácito de la demanda (auto de 24 de marzo de 2021), aún no había transcurrido el plazo de los dos años de inactividad al que hace mención el artículo referido. 1.5.2.2. Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar 22. Hizo referencia al trámite que se surtió dentro del proceso ejecutivo objeto de debate y, a continuación, reiteró los argumentos expuestos en el auto de 24 de marzo de 2021.
En tal sentido, indicó que la Corte Suprema de Justicia concluyó que, dentro de un proceso judicial, una actuación es aquella que conduzca a definir las controversias o a poner en marcha los procedimientos necesarios para la satisfacción de las prerrogativas de un proceso. Por ende, sostuvo que no cualquier actuación interrumpe el término para declarar el desistimiento tácito. 1.5.2.3.
Ferretería Industrial S.A.S. 23. Realizado un recuento de los motivos que conllevaron a la interposición de la demanda ejecutiva, solicitó que se negara la solicitud de amparo. 1.5.2.4. El señor Geovanny Angarita Ortega, pese a haber sido notificado en debida forma, guardó silencio. 1.5.3. Sentencia de primera instancia 24. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia de 28 de octubre de 2021, notificada el 10 de noviembre siguiente, decidió:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo que presentó el Municipio de Pailitas – Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 25. Como primera medida, realizó un estudio detallado del artículo 317 del C.G.P., así como de las providencias tanto de primera como de segunda instancia en el proceso ejecutivo cuestionado, concluyendo que la interpretación hecha por la Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad accionada resultó razonable. 26.
Asimismo, expuso que dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no existe una interpretación vinculante sobre el desistimiento tácito, lo que permite a los jueces actuar conforme a la autonomía e independencia siempre que no se evidencie una flagrante violación a los derechos de las partes, tal y como ocurre en el caso concreto6. 27.
Finalmente, mencionó que la providencia invocada no puede ser analizada por cuanto esta no se constituye como precedente al haber sido dictada en el trámite de la jurisdicción ordinaria. 1.5.4. Impugnación 28. Con escrito enviado el 13 de noviembre de 2021, la parte actora impugnó la decisión, para lo cual reiteró la presunta configuración del defecto de desconocimiento del precedente de la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia. 29.
Aunado a ello, indicó que el a quo omitió pronunciarse de su planteamiento relacionado con el presunto conflicto de interés entre el abogado Nevio de Jesús Valencia Sanguino, quien le sustituyó poder al señor Hernando Góngora Arias. El anterior hecho, a su juicio, fue una actuación que puso en vilo la defensa del Municipio y, con ello pretendían obtener beneficios dentro del proceso ejecutivo en cuestión, constituyéndose una trasgresión al Código Disciplinario del Abogado. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 30. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 28 de octubre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Primera, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa 31. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 6 Al respecto, esta Sala encuentra, a título ilustrativo, algunas de las posturas sobre la materia: 1.
Exp. 2021-00165, M.P. William Hernández Gómez, quien señaló que “el desistimiento tácito se presenta como una consecuencia jurídica frente al incumplimiento de una carga procesal impuesta a la parte que haya promovido el proceso o ante la inactividad del proceso, por una ausencia total de solicitudes o actuaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 317 del Código General del Proceso”; y 2.
Exp. 2011-00322, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, quien adujo que “el desistimiento tácito se aplica la figura del desistimiento tácito por la simple inactividad de cualquiera de los sujetos procesales, incluido el juez”. Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19917, en los artículos 1, 10, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales8. 33. Con fundamento en el marco conceptual expuesto9, la Sala advierte que el Municipio de Pailitas – Cesar, es el titular de los derechos fundamentales que reclama, en razón a que es la parte demandada dentro del proceso ejecutivo en el que se profirió la providencia aquí enjuiciada. 34.
En consecuencia, el accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 35. Asimismo, la demanda se dirigió contra el Tribunal Administrativo de Cesar, corporación judicial que profirió el auto objeto de censura, razón por la cual, se encuentra legitimada por pasiva. 36.
A su turno, frente al reproche del actuar de los abogados Nevio de Jesús Valencia Sanguino y Hernando Góngora Arias, la Sala evidencia, una vez verificado el expediente ordinario, que estos fungieron como apoderados del Municipio de Pailitas – Cesar y Ferretería Industrial S.A.S. –respectivamente–, por lo que también gozan de legitimación en la causa por pasiva. 2.3.
Problemas jurídicos 37. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 28 de octubre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Primera que negó la acción de tutela, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 38.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • El Tribunal Administrativo del Cesar, ¿vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, por presuntamente incurrir en el defecto de desconocimiento del precedente con su decisión adoptada el 19 de agosto de 2021 en el marco del proceso ejecutivo N° 20001-23-39-006-2000-00776- 7 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27 de septiembre de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández 9 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 01, adelantado por la sociedad Ferretería Industrial S.A.S. contra el Municipio de Pailitas – Cesar? • Los señores Nevio de Jesús Valencia Sanguino y Hernando Góngora Arias, ¿violentaron los mandatos consagrados en el Código Disciplinario del Abogado con la actuación de sustitución de poder y con ello la defensa del Municipio de Pailitas – Cesar, dentro del proceso ejecutivo referido previamente? 2.4.
Razones jurídicas de la decisión 39. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iii) el análisis del caso concreto. 2.5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 40. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201210 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema11 y declaró su procedencia12. 41.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 42. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 43.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1. Relevancia constitucional 44. Para la Sala es necesario precisar que este requisito se encuentra superado por cuanto en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia del 19 de agosto de 2021 comoquiera que, a su juicio, se incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente respecto de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en la que analizó los lineamientos para determinar las actuaciones que resultan válidas para que se entienda configurado el desistimiento tácito de la demanda a la luz del artículo 317 del C.G.P. 45.
En segundo lugar, se observa que reprocha la conducta de los abogados Nevio de Jesús Valencia Sanguino y Hernando Góngora Arias, quienes fungieron como sus apoderados en el proceso cuestionado, y que, bajo su consideración, su actuar trasgredió su derecho de defensa dentro de aquel trámite ejecutivo. 46. Por todo ello, la Sala encuentra que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, pues en efecto, la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de defensa. 47.
Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste la presunta violación o amenaza a unos derechos fundamentales, pilares del sistema judicial, como lo son los invocados en la presente acción de amparo. 48. Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 49.
Finalmente, aun cuando se esté reprochando una actuación dentro del proceso ejecutivo, lo cuestionado no es de naturaleza económica, lo que permite superar el requisito adjetivo en cita. 2.6.2. Tutela contra sentencia de tutela 50. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial demandada fue proferida en el proceso ejecutivo que promovió la sociedad Ferretería Industrial S.A.S. contra el Municipio de Pailitas – Cesar. 2.6.3.
Inmediatez 51. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales al debido proceso e igualdad, con ocasión del auto de 19 de agosto de 2021, proferido al interior del proceso ejecutivo No. 20001-23-39-006-2000- 00776-01.
Por ende, la Sala considera que la presente acción de tutela, radicada el 17 de septiembre de 2021, se interpuso dentro de un término razonable. 52. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.6.4.
Subsidiariedad 53. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que, en lo atinente al auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar y que resolvió el recurso de apelación, este era el único que procedía contra la decisión de primera instancia que había declarado el desistimiento tácito de la demanda. 54.
Asimismo, frente a los argumentos del accionante, se advierte que no es procedente, por un lado, el recurso extraordinario de revisión, pues los motivos que lo sustentan no encuadran en los requisitos y causales establecidos en la ley, y por otro, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en la medida en que en la situación bajo estudio no se cumplen los presupuestos previstos en los artículos 258 y 27015 de la Ley 1437 de 2011. 55.
No obstante, no ocurre lo mismo con relación con los reproches atinentes al actuar de los abogados Nevio de Jesús Valencia Sanguino y Hernando Góngora Arias, quienes fungieron como apoderados de las partes dentro del proceso ejecutivo, por cuanto, bajo su criterio, incurrieron en un conflicto de intereses, trasgrediendo el Código Disciplinario del Abogado. 56.
Sobre este planteamiento, la Sala evidencia que el cuestionamiento sobre los referidos representantes del derecho debe ser controvertido a través de un proceso disciplinario que adelante ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, tal y como lo dispone la Ley 1123 de 2007, la cual en su artículo 2 dispone:
ARTÍCULO 2. TITULARIDAD. Corresponde al Estado, a través de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales de la 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios.
M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 15 Este último fue modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Judicatura, conocer de los procesos que por la comisión de alguna de las faltas previstas en la ley se adelanten contra los abogados en ejercicio de su profesión. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. 57.
A su turno, en lo concerniente a los sujetos disciplinables, el artículo 19 de la referida disposición aduce:
ARTÍCULO 19. DESTINATARIOS. Son destinatarios de este código los abogados en ejercicio de su profesión que cumplan con la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas naturales o jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho público, en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas así se encuentren excluidos o suspendidos del ejercicio de la profesión y quienes actúen con licencia provisional (…). 58.
En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 59.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 60. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia16. 61.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. 62. De esta manera, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional17 como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: i) el accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos 16 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 17 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales: ii) el accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o; iii) el proceso o asunto se encuentra en trámite. 63.
En ese sentido, respecto a los reproches del actuar de los que fungieron como apoderados de la parte demandante, la Sala concluye que cuenta con otro medio idóneo para cuestionar lo aquí planteado, esto es la queja disciplinaria ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, lo que permite concluir que, en este aspecto no se supera el requisito adjetivo de subsidiariedad debiéndose declarar la improcedencia. Analizados los requisitos adjetivos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, esta Sección advierte que, con relación al cuestionamiento sobre la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar, los mismos han sido superados, motivo por el cual se pasará a realizar el estudio del caso concreto. 2.7.
Caso concreto 64. Comoquiera que la parte actora únicamente reiteró en su escrito de impugnación los reproches concernientes al defecto de desconocimiento del precedente por parte del Tribunal Administrativo del Cesar, la Sala centrará su estudio únicamente en este planteamiento. 65. Dentro del escrito de impugnación, el Municipio de Pailitas – Cesar, indicó que la autoridad demandada incurrió en desconocimiento del precedente de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia STC 11191-2020, radicado No. 2020- 01444-01 en la cual se acotó que no era plausible interrumpir el desistimiento tácito por acciones que no cuenten con fuerza para dar impulso procesal, tales como el cambio de apoderado. 66.
Al respecto, la Sala anticipa que confirmará la negativa de solicitud de amparo, como pasa a explicarse. 67. Sea lo primero señalar que la sentencia que la parte actora pretende alegar como desconocida, fue expedida por el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria. Luego, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo del Cesar, autoridad judicial accionada que profirió la decisión aquí discutida, pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no puede entenderse que se esté ante un precedente aplicable ni extensivo a la situación bajo análisis.
En el caso concreto la Sala advierte que la parte accionada sustentó su postura con los criterios establecidos por esta Corporación en su condición de máximo intérprete de la jurisdicción a la que pertenece. Por ende, no se puede predicar el desconocimiento de los criterios establecidos por la Corte Suprema de Justicia cuando por la especialidad existen reglas específicas para los procesos contenciosos administrativos.
Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68. Sobre este aspecto, esta Sección recuerda que en oportunidad anterior18, mencionó que, tratándose de precedente, aun cuando la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son los máximos tribunales de justicia en las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo, respectivamente, se recuerda que, en lo que atañe a decisiones dictadas por autoridades judiciales de menor jerarquía, solo se encontrará acreditado el defecto aquí estudiado, siempre que estas desconocieran lo establecido por sus respectivos superiores (según la naturaleza de la controversia), sin que mediara justificación alguna para apartarse de la tesis allí plasmada, o por la Corte Constitucional. 69.
Al respecto, el Alto Tribunal Constitucional expuso en sentencia T-459 de 2017: El desconocimiento del precedente se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidas por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia. 70.
Con todo ello se concluye que no puede tenerse en cuenta la sentencia invocada por la parte actora por no haber sido emitida por la Corte Constitucional en el marco de la jurisdicción constitucional, o del Consejo de Estado como tribunal de cierre que analizara un presupuesto parecido al debatido por el juez natural del medio de control indicado. 2.8.
Conclusión 71. Así las cosas, comoquiera que el cuestionamiento del actuar de los abogados Nevio de Jesús Valencia Sanguino y Hernando Góngora Arias no fue resuelto por el juez de primera instancia y además fue reiterado dentro del escrito de impugnación promovido por el Municipio de Pailitas, Cesar, esta Sala de Decisión declarará improcedente el reproche en cuestión por no superar el requisito adjetivo de subsidiariedad por tener a su alcance el proceso disciplinario que puede adelantar ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar. 72.
De igual manera, esta Sección no encontró una trasgresión a los postulados al debido proceso y a la igualdad, como lo alegó la tutelante, toda vez que la sentencia que pretendió alegar como desconocida no fue dictada por el máximo tribunal constitucional o por la alta corporación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que impide su análisis, situación que conlleva a confirmar la negativa de amparo constitucional, pero por los motivos aquí reseñados.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Al respecto se puede consultar el antecedente dictado en sentencia de 7 de diciembre de 2021 por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, expediente No. 2021-07422.
Demandante: Municipio de Pailitas – Cesar Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Rad: 11001-03-15-000-2021-06333-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo proferida por el Municipio de Pailitas, Cesar, en lo concerniente a los reproches sobre el actuar de los abogados Nevio de Jesús Valencia Sanguino y Hernando Góngora Arias, por no superar el requisito adjetivo de subsidiariedad conforme a lo expuesto en la parte considerativa.
SEGUNDO: CONFIRMAR la negativa de petición de protección constitucional del ente territorial actor, pero por los motivos aquí esbozados, ante la inexistencia del defecto de desconocimiento del precedente por lo señalado previamente.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012”.