Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui Demandados: Administradora Colombiana de Pensiones1 Temas: Reliquidación pensión de vejez.

Beneficiaria régimen de transición. Ley 33 de 1985 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Sonia Stella Galleguillos Upegui presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2 en orden a que se declarara i) la nulidad parcial de las resoluciones GNR 24948 del 24 de enero de 2014 y GNR 8967 del 13 de enero de 2017, mediante las cuales 1 En lo que sigue Colpensiones. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui se le reconoció la pensión de vejez, se ordenó el pago y se accedió al reconocimiento de la reliquidación y ii) la nulidad de las resoluciones SUB 21990 del 29 de marzo de 2017 y DIR 5939 del 18 de mayo de 2017, a través de las cuales se negó la reliquidación de la prestación con la inclusión de los factores percibidos durante el último año de servicio.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios; ii) el pago del retroactivo pensional desde el 1° de febrero de 2014; iii) la indexación de las sumas reconocidas; iv) se dé cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del CPACA; y v) se condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: Sonia Stella Galleguillos Upegui prestó su servicio en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Mediante la Resolución GNR 24948 del 24 de enero de 2014, Colpensiones reconoció la pensión de vejez en cuantía de $1’584.694, en los términos de la Ley 33 de 1985, a partir del 1° de febrero de 2014, en virtud de 1.290 semanas, con el 75% de lo devengado en los 10 últimos años de servicio.

El 22 de noviembre de 2016 solicitó el reajuste de la pensión con la inclusión de los factores percibidos durante el último año de servicio. En consecuencia, Colpensiones reconoció un retroactivo por $5’611.494, por cuanto encontró unos tiempos que no fueron computados, de manera que la liquidación se realizó en virtud de 1.341 semanas, en cuantía de $1’759.595, a través de la Resolución GNR 8967 del 13 de enero de 2017.

Inconforme con lo anterior, se presentaron recursos de reposición, en subsidio, el de apelación, puesto que Colpensiones reliquidó la prestación en virtud de lo devengado en los últimos 10 años de servicio. Sin embargo, la entidad previsional mediante las resoluciones SUB 21990 del 29 de marzo de 2017 y DIR 5939 del 18 de mayo de 2017 confirmó la decisión GNR 8967 del 13 de enero de 2017, al considerar que el IBL se liquidará según los términos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 42, 48, 53, 93 y 209 y el preámbulo de la Constitución Política; 1° de la Ley 33 de 1985, 1° de la Ley 62 de 1985 y 36 de la Ley 100 de 1993. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos3: Con la negativa de liquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios se vulneraron normas de carácter constitucional y laboral, específicamente la igualdad de derechos y oportunidades, el debido proceso en las actuaciones administrativas y el principio de la condición más beneficiosa del trabajador, por cuanto se reconoció una pensión de vejez con base en la Ley 33 de 1985 para efectos de edad y tiempo de servicios, pero para su liquidación se aplicó la Ley 100 de 1993, es decir, el 75% del salario devengado durante los últimos 10 años de servicio, lo que desconoce que era beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 ejusdem, motivo por el cual el IBL debió liquidarse según lo percibido el último año de servicio.

Es procedente aplicar el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido, entre otros, en la sentencia del 4 de agosto de 2010, consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado: 25000-23-25-000-2006-07509-01, en la que se determinó que las pensiones de los empleados públicos se deben liquidar con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicio. 1.2.

Contestación de la demanda Colpensiones se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente4: La liquidación pensional se ajustó plenamente a las normas y disposiciones legales aplicables; pues, en efecto, la demandante era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia para el reconocimiento de la prestación se le respetaron las condiciones relativas a la edad, el tiempo y el monto de la pensión que señalan las disposiciones contenidas en el régimen anterior, es decir, la Ley 33 de 1985; sin embargo, las demás condiciones y requisitos se rigen por lo establecido en la Ley 100 de 1993. 3 Folios 5 al 7 del cuaderno del Consejo de Estado. 4 Folios 79 al 96 del cuaderno del Consejo de Estado. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui En esa medida, se le aplicaron las reglas expresamente señaladas en los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues en cuanto a la edad, tiempo y tasa de reemplazo corresponde acudir al régimen anterior, pero para el cálculo del IBL se dio aplicación a la citada ley [los 10 años o los que le hicieren falta] y se incluyeron los factores taxativos en ella establecidos [Decreto 1158 de 1994].

De manera que, pretender incluir en el IBL factores sobre los cuales no se realizaron cotizaciones, conduce a la concesión de beneficios manifiestamente desproporcionados y desconoce los principios de solidaridad e igualdad. Propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación de reliquidar la pensión de vejez con el IBL del promedio del último año de servicio; ii) inexistencia de la obligación de reliquidar la pensión con factores no reportados; iii) cumplimiento de las obligaciones a cargo de Colpensiones; iv) cobro de lo no debido; v) pago y compensación; vi) prescripción; vii) improcedencia de la indexación de las condenas; viii) buena fe y ix) imposibilidad de la condena costas. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera Oral de Decisión mediante sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto se pronunció así5: Sonia Stella Galleguillos Upegui nació el 24 de junio de 1958, para el 1° de abril de 1994 contaba con 35 años de edad, es decir le faltaban más de 10 años para adquirir el estatus, de manera que resultaba beneficiaria del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, por cuanto la normativa aplicable era la prevista en la Ley 33 de 1985, respecto de la edad, el tiempo de servicio cotizado (20 años) y el monto (75%); sin embargo, en relación con el IBL le correspondía el promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al reconocimiento pensional, tal como lo hizo Colpensiones.

Asimismo, al no adquirir el estatus antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la edad con la que contaba en ese entonces la hizo beneficiaria del reconocimiento de la pensión vejez en los términos de la Ley 33 de 1985, en cuanto a los requisitos de edad y tiempo de servicio, no así respecto del IBL, el cual debía calcularse según lo previsto en la Ley 100 de 1993.

Los factores a considerar son los previstos en el Decreto 1158 de 1994, los cuales coinciden con los señalados en la Ley 62 de 1985. 5 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPDIGITA_ONEDRIVE_20230213(.zip) NroActua 2», carpeta 000-2017-02921 HIBRIDO, documento 05Sentencia. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui No es procedente la aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 por cuanto dicha posición estuvo vigente hasta que fue reevaluada el 28 de agosto de 2018 a raíz de los distintos pronunciamientos tanto de esa Corporación como de la Corte Constitucional, y esta última sentencia es la vigente y la que resulta de obligatorio acatamiento.

En cuanto a los factores salariales devengados durante el último año de servicio comprendido entre julio de 2013 y junio de 2014, como salario, primas de vacaciones y de navidad, indemnización de vacaciones, bonificaciones de recreación y por servicios y el auxilio de cesantías, no pueden hacer parte de la liquidación pensional, en virtud de lo dispuesto en la postura vigente del Consejo de Estado, al no estar incluidos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.

Finalmente, no encontró mérito para proferir la condena en costas. 1.4. El recurso de apelación Sonia Stella Galleguillos Upegui interpuso recurso de apelación en el cual manifestó lo siguiente6: Con la sentencia proferida en la primera instancia se desconoce el derecho a la igualdad y los principios de inescindibilidad de la norma, congruencia, confianza legítima y la condición más beneficiosa para el trabajador, pues la demanda fue presentada antes de la promulgación de la sentencia de unificación de 2018 del Consejo de Estado, de manera que resultan aplicables las disposiciones que se encontraban vigentes al momento de la presentación de la demanda, en concordancia con los artículos 102 inciso 1 y 270 del CPACA, en los cuales se estableció la obligación para los operadores jurídicos tener como precedente vinculante la línea jurisprudencial unificada y vigente.

El tribunal pasó por alto el precedente del Consejo de Estado que respaldan las pretensiones de la demanda, como las sentencias del 15 de septiembre de 2011, expediente 25000-23-25-000-2008-01097-01 (0926-11), del 25 de febrero de 2016, expediente 25000-23-42-000-2013-01541-01 (4683-2013) y del 9 de febrero de 2017, expediente 25000-23-42-000-2013-01541-01. 6 Índice 2 de samai, expediente digital, archivo «ED_EXPDIGITA_ONEDRIVE_20230213(.zip) NroActua 2», carpeta 000-2017-02921 HIBRIDO, documento 07RercursoDeApelacion. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui 1.5.

Pronunciamiento en segunda instancia Las partes no emitieron pronunciamiento alguno en esta etapa procesal7. 1.6. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio8. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer ¿si Sonia Stella Galleguillos Upegui tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con el equivalente al 75% del salario promedio y con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en atención a que es beneficiaria, por virtud de la transición establecida en la Ley 100 de 1993 de la Ley 33 de 1985? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Base de cotización y de liquidación para efectos pensionales de los empleados de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores El presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en los literales b), c) y e) del artículo 43 de la Ley 11 de 1991, expidió el Decreto 10 de 19929, por medio del cual reguló el servicio exterior de la República y la carrera diplomática y consular, y en su artículo 79 derogó las disposiciones que hasta ese momento orientaban la materia.

El artículo 57 del referido decreto, estableció la forma en la que debían ser liquidadas y pagadas las prestaciones sociales de los empleados del servicio exterior, en los siguientes términos: «Artículo 57. Las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, a excepción de los administrativos locales, se liquidarán y se pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores». 7 En virtud del informe secretarial visible en el índice 12 de Samai y la información obrante ese aplicativo. 8 En virtud del informe secretarial visible en el índice 12 de Samai y la información obrante ese aplicativo. 9 Orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui Ahora bien, en 1999 el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 489 de 199810, profirió el Decreto Ley 1181, mediante el cual reemplazó el Estatuto Orgánico del Servicio Exterior y de Carrera Diplomática y Consular contenido en el mencionado Decreto 10.

Sin embargo, dicha norma fue declarada inexequible en sentencia C-920 de 199911. Con ocasión de la pérdida de vigencia de la anterior norma, el gobierno nacional profirió el Decreto 274 de 2000, disposición que contiene las normas que actualmente regulan el servicio exterior de la república de Colombia y la carrera diplomática y consular, el cual, en su artículo 66, reprodujo el contenido del artículo 57 del Decreto 10 de 1992: «Artículo 66.

Liquidación de prestaciones sociales. Las prestaciones sociales de los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular se liquidarán y se pagarán con base en la asignación básica mensual y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como factores de salario, que le correspondieren en planta interna.» Sin embargo, la Corte Constitucional12 al adelantar estudio de constitucionalidad del Decreto 274 de 2000, declaró inexequibles, entre otros, los artículos 65 y 66 del citado decreto, por cuanto concluyó que el gobierno nacional había excedido las facultades otorgadas por el Congreso de la República al regular el régimen salarial y prestacional de quienes laboraban en el servicio exterior.

Adicionalmente, el legislador profirió la Ley 797 de 2003, por medio de la cual «se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», que en parágrafo 1° del artículo 7, reprodujo el contenido de las disposiciones antes transcritas: «Parágrafo 1°.

Para efectos del cálculo del ingreso base de cotización de los funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se tomará como base la asignación básica mensual y los factores salariales establecidos en las normas vigentes para los cargos equivalentes de la planta interna. En todo caso, el ingreso base de liquidación de estos servidores también será el establecido en las normas vigentes para los cargos equivalentes en la planta interna, teniendo en cuenta los topes de pensión que sean aplicables». 10 Artículo 120, numeral 5, de la Ley 489 de 1998. 11 La Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto Ley 1181 de 1999, toda vez que, mediante providencia C-702 del mismo año, declaró inexequible la norma que autorizó al presidente de la República para regular esa materia. 12 En sentencia C-292 de 2001. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui Empero, la Corte Constitucional en sentencia C-173 de 2004 declaró inexequible los apartes subrayados, al considerar lo siguiente: «Esta Corte ya ha estudiado el asunto planteado en esta oportunidad en diferentes ocasiones.

Así, en diversos procesos de tutela, antiguos funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores consideraron vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, a la subsistencia digna y al mínimo vital, por cuanto el mencionado ministerio había liquidado los aportes al sistema de pensiones sobre un ingreso base de cotización que no corresponde al que realmente devengaron cuando se desempeñaron como funcionarios públicos en el servicio exterior.

Tal es el resultado del establecimiento de equivalencias entre los cargos de planta interna y los de planta externa, y específicamente al punto de las equivalencias salariales. […] De acuerdo con lo dicho anteriormente, es claro que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido precisa al señalar que las cotizaciones para pensión deben hacerse tomando en consideración la asignación que corresponde al cargo realmente desempeñado, pues hacerlo a partir de una asignación distinta o supuestamente equivalente resulta discriminatorio.

Si se acogiera un criterio distinto al determinado jurisprudencialmente el resultado sería que aquellos trabajadores que han devengado un mayor salario van a recibir prestaciones sociales que en realidad pertenecen a labores de menor asignación, desarrolladas por trabajadores que generalmente cumplen distintas funciones a consecuencia también de su nivel de preparación, quienes además ostentan otras responsabilidades concordantes con su cargo.

Es decir, lo recibido no correspondería al empleo, ni a las funciones, ni a las cargas propias del trabajo desempeñado. Por ese motivo, esta Corte ya ha anotado que las normas que respaldan este tipo de prácticas frente a cierto grupo de trabajadores son inconstitucionales y deben ser inaplicadas, pues resultan contrarias a los principios de dignidad humana e igualdad, y violatorias de los derechos al mínimo vital y a la seguridad social, derechos que tienen un fundamento constitucional expreso (C.P. arts. 48, y 53). […] De otro lado, es imperativo tener en cuenta que la Ley 100 de 1993 ordena tener en cuenta el salario real del trabajador para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales (arts. 17 y 18).

Tal criterio recoge principios constitucionales tales como la proporcionalidad entre el trabajo desempeñado y la remuneración al mismo. En este sentido, la citada Sentencia T-1016 de 2000 anotó que, conforme con la Constitución, el legislador está plenamente habilitado para establecer los porcentajes sobre los cuales ha de pagarse la pensión y el monto de la misma, pero no para “excluir el salario del trabajador como elemento calificador del monto pensional”.» [Resalta la Sala] Adicionalmente, en sentencia C-535 de 2005 el tribunal constitucional, después de concluir que, pese a la derogatoria expresa del Decreto 10 de 199213, el artículo 57 13 Fue derogado por los artículos 95 del Decreto 1181 de 1999 y 96 del Decreto 274 de 2000. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui de dicha normatividad seguía surtiendo efectos jurídicos, lo declaró inexequible.

En dicha providencia concluyó: «No obstante su regulación en normas legales diversas, los problemas constitucionales planteados por la cotización y liquidación de la pensión de jubilación y por la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior con base en el salario que corresponde a un cargo equivalente en planta interna y no con base en el salario realmente devengado, son los mismos.

Esto es así en tanto en uno y otro caso se incurre en tratamientos diferenciados injustificados que contrarían el mandato de igualdad en la formulación del derecho y que, frente a casos concretos, resultan lesivos de derechos fundamentales como los de seguridad social y mínimo vital. Entonces, tratándose de problemas constitucionales similares, la uniforme línea jurisprudencial desarrollada de tiempo atrás por esta Corporación resulta aplicable y por lo mismo se debe declarar la inexequibilidad de la norma legal demandada» [Resalta la Sala].

De otra parte, frente a los efectos en el tiempo de las decisiones que dejaron sin efectos jurídicos aquellas normas que disponían que la liquidación y pago de las prestaciones de los servidores del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestaban sus servicios en el exterior se hiciera con base en las asignaciones de un cargo equivalente de la planta interna, es importante precisar que en sentencia T- 098 de 2006, la Corte Constitucional le otorgó efectos inter comunis.

En la providencia referida en el párrafo anterior, el tribunal constitucional, le amparó los derechos fundamentales a un ex servidor, a quien le había sido negada la reliquidación pensional, con el argumento de que la decisión contenida en las sentencias C-292 de 2001 y C-173 de 2004, tienen efectos hacia futuro, por lo que en el numeral tercero de la parte resolutiva señaló de manera expresa: «Tercero: Teniendo en cuenta la existencia de una línea jurisprudencial consolidada, en el sentido de sostener que la liquidación de aportes para pensión de quienes hicieron parte del cuerpo diplomático en el exterior debe hacerse tomando como base el salario realmente devengado y nunca un salario inferior, se PREVIENE al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre sus efectos vinculantes, para que la precitada doctrina sea observada y aplicada en casos semejantes» [Resalta la Sala].

Así las cosas, de acuerdo con el marco normativo y la línea jurisprudencial expuesta, se advierte que tanto el ingreso base de cotización como el ingreso base de liquidación para efectos del reconocimiento pensional de los funcionarios que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, se tendrá como base el salario efectivamente devengado. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui 2.2.2.

En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios de la transición de la Ley 100 de 1993 La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201814, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma».

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. Esto señaló la Sala: «87.

Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este 14 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)».

Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme con las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «[…] - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».

La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones».

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de 12 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.

Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio15 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.3.

Caso en concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - María Doris Agudelo de Castaño nació el 24 de junio de 195816. - Por medio de la Resolución GNR 24948 del 24 de enero de 2014, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez, en virtud de las 1290 semanas cotizadas y los 55 años de edad de la solicitante, con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, por $1’584.694, a partir del 1° de febrero de 201417. - El 26 de agosto de 2016, la coordinadora de asuntos pensionales del Ministerio de Relaciones Exteriores certificó los factores percibidos por Sonia Stella Galleguillos Upegui entre Julio de 2013 y julio de 2014 fueron la asignación básica, las primas de vacaciones y de navidad, indemnización de vacaciones, las bonificaciones de recreación y de servicios y el auxilio de cesantías18. - El 30 de agosto de 2016 la coordinadora del GIT de administrativo de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores certificó que la pensionada prestó su servicio en 15 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 16 Según copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 65 del cuaderno del Consejo de Estado. 17 Folios 13 a 18 del cuaderno del Consejo de Estado. 18 Folios 48 al 50 del cuaderno del Consejo de Estado. 13 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui esa entidad desde el 1° de junio de 1988 hasta el 30 de junio de 201419. - En la Resolución GNR 8967 del 13 de enero de 2017, Colpensiones reliquidó la pensión de vejez, en virtud de las 1.341 semanas cotizadas, en los términos previstos en la Ley 33 de 1985, con una tasa de reemplazo del 75% y según la Sentencia de Unificación 230 del 29 de abril de 2015, proferida por la Corte Constitucional, calculó el IBL en virtud de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, a partir del 1° de julio de 201420. - Inconforme con la anterior decisión, Sonia Stella Galleguillos Upegui presentó los recursos de reposición, en subsidio, el de apelación21 y mediante las Resoluciones SUB 21990 del 29 de marzo de 2017 y DIR 5939 del 18 de mayo de 2017, Colpensiones confirmó la decisión del 13 de enero de 201722. 2.4.

Análisis sustancial del caso concreto La Sala encuentra necesario señalar que el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que Sonia Stella Galleguillos Upegui no adquirió el estatus antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; sin embargo, por la edad que tenía en ese entonces resultó beneficiaria del reconocimiento de la pensión de vejez en los términos de la Ley 33 de 1985, únicamente en cuanto a los requisitos de edad y tiempo de servicio, pues el cómputo del IBL sería en los términos previstos en la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, en concordancia con los señalados en la Ley 62 de 1985.

Al respecto, Sonia Stella Galleguillos Upegui solicitó garantizar los derechos a la igualdad y los principios de inescindibilidad de la norma, congruencia, confianza legítima y la condición más beneficiosa para el trabajador, al haberse presentado la demanda antes de la promulgación de la sentencia de unificación de 2018 del Consejo de Estado.

Lo anterior permite concluir que las condiciones en que se reconoció el derecho en relación con la inclusión del salario efectivamente devengado en la planta externa, teniendo en cuenta para ello la tasa de cambio que regía para la época, no fue puesto a consideración en esta instancia, razón por la cual esta Subsección no encuentra mérito para realizar estudios adicionales a los que se abordarán a continuación, esto es, los relativos al periodo y los factores salariales que deben 19 Folio 51 del cuaderno del Consejo de Estado. 20 Folios 19 al 23 del cuaderno del Consejo de Estado. 21 Folios 36 al 42 del cuaderno del Consejo de Estado. 22 Folios 24 al 34 del cuaderno del Consejo de Estado. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui verificarse en la liquidación de la prestación. Ello, toda vez que el marco de la competencia del juez en segunda instancia está delimitado por los argumentos de la apelación, tal y como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso.

Una vez analizado el material probatorio, la Sala encuentra que i) la demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 24 de junio de 1958, de suerte que para el 1° de abril de 199423 tenía 36 años y 10 meses de edad; ii) acreditó 26 años de servicio en el Ministerio de Relaciones Exteriores; y iii) alcanzó el estatus el 1° de febrero de 2014, fecha en la cual cumplió el tiempo de servicio.

De manera que consolidó su derecho pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993. En tal sentido, contrario a lo señalado en el recurso de apelación, los parámetros a observar para liquidar la pensión están contenidos en las reglas de unificación de la sentencia del 28 de agosto de 201824 a la que se hizo alusión en líneas anteriores, esto es i) los factores salariales que se deben incluir son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones; y ii) el periodo a tener en cuenta es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En efecto, a partir de aquella decisión, esta corporación se inclinó por la taxatividad de los factores, los cuales se encuentran previstos en el Decreto 1158 de 1994 que modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994 «por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones». Estos son: «Artículo 1.

El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; 23 Fecha en la cual entró en vigencia la Ley 100 de 1993 para los servidores públicos del nivel nacional. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01, M.P. César Palomino Cortés. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados».

En consecuencia, conforme con lo demostrado en el proceso, la prestación reconocida a Sonia Stella Galleguillos Upegui debe liquidarse con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios y la inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios, puesto que las primas de navidad y de vacaciones, la bonificación por recreación, la indemnización de vacaciones y el auxilio de cesantía, no constituyen factor salarial.

Ahora, se reitera que la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, constituyen un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente similares, pues en aquella oportunidad se dispuso que esa decisión se aplicaría con efectos retrospectivos «a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

Así las cosas, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto la liquidación pensional se efectuó de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente. 2.4. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 16 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma25.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Sonia Stella Galleguillos Upegui no tiene derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios, puesto que, de acuerdo con el régimen de transición del cual es beneficiaria, tiene derecho al reconocimiento con los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en la Ley 33 de 1985, sin embargo, el IBL es el determinado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Sonia Stella Galleguillos Upegui contra la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Segundo. No condenar en costas en esta instancia. 25 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02921-01 (0771-2023) Demandante: Sonia Stella Galleguillos Upegui Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl