Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01420-00 Demandante: ROBERTO RAMÍREZ DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedente por no superar el requisito general de la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción constitucional de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Roberto Ramírez Díaz, actuando en nombre propio y en representación de la Asociación Afrodescendiente Pro Defensa Nativos y Descendientes Desplazados de la Comunidad de Roche, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de La Guajira2. Con su solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al «debido proceso, igualdad, autonomía, autorreconocimiento, libertad de culto, derechos [a] ser reasentados». 2.
Las anteriores garantías, a su juicio, fueron vulneradas con ocasión de la providencia del 18 de noviembre de 2024 proferida por la autoridad judicial accionada. En dicha decisión se abstuvo de abrir el incidente de desacato propuesto por el actor, al interior del expediente de tutela identificado con el radicado 44001-23-40-000-2016-00058-00. 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021. 2 El escrito de tutela fue enviado el 11 de marzo de 2025 al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado.
Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: 1- Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, autonomía, autorreconocimiento, derechos hacer reasentados y libertad de culto de las 286 personas de la comunidad afrodescendientes de roche viejo no reasentadas municipio de Barrancas La Guajira, vulnerados por el auto de fecha 18 de noviembre del año 2024 proferido por el Tribunal contencioso administrativo de La Guajira Ministerio del Interior y empresa Carbones del cerrejón limited, ocasionando perjuicio irremediables por no conceder lo ordenado en los ordinales segundo y tercero de la sentencia del Consejo de estado. 2- Ordenar dejar sin efectos el auto de fecha 18 de noviembre del año 2024, proferido por el Tribunal contencioso administrativo de La Guajira, por violar el artículo 13, 29 y 94 de la carta política, violar los ordinales segundo y tercero de lo establecido en la sentencia del Consejo de estado, y en su defecto ordenar que se profiera un nuevo auto acorde a los ordinales segundo y tercero, donde se incluyan el plan de reasentamientos de las 286 personas de la comunidad étnica de roche viejo no reasentada para que se garantice la subsistencia, social, cultura, espiritual y territorial colectiva, porque se están cometiendo unos perjuicios irremediables y comenzar a las 286 personas beneficiadas modificando los acuerdos de fecha 23 de junio de 2022, esa compensación es por los daños y perjuicios de los traslados forzosos de los restos mortales de sus seres queridos del cementerio del viejo roche a un lugar escogido por cada familia. 3- Ordenar al Ministerio del interior y a la empresa Carbones del cerrejón limited, que convoquen a una asamblea general donde participen las 286 personas para modificar los acuerdos de fecha 23 de junio del año 2024, para incluir el Plan de reasentamiento de las 286 personas de la comunidad afrodescendientes de roche viejo no reasentadas, porque las 286 personas nunca manifestaron que no querían el plan de reasentamiento, esa decisión la tomó de manera unilateral la empresa carbones del cerrejón limited, porque ni siquiera es facultad del consejo comunitario ancestral del caserío de roche, ya que el reasentamiento es un derecho colectivo fundamental irrenunciable de las 286 personas, y ese derecho esta tutelado en el ordinal tercero de la sentencia del Consejo de estado, porque para poder subsistir, social, cultural, espiritual como eran antes, deben estar reasentadas las 286 personas de la comunidad étnica del viejo roche no reasentadas, sino desaparecerán muy pronto su tejido social, además en este caso en concreto debe aplicar el derecho fundamental a la igualad de la misma manera como la empresa carbones del cerrejón limited, reasento a las 25 familias en el nuevo roche municipio de Barrancas La Guajira, en el año 2003, de no hacerlo así se estará violando el derecho fundamental a la igualad.
(Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.1.
De la acción de tutela 5. El señor Roberto Ramírez Díaz, representante legal del Consejo Comunitario Ancestral del Caserío de Roche, ubicado en el municipio de Barrancas (Guajira), ejerció acción de tutela en contra de la Nación – Ministerio del Interior, Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y Carbones de Cerrejón Limited, con el fin de que le fueran protegidos los derechos fundamentales a la consulta previa, debido proceso e igualdad de la comunidad. 6.
Adjudicó la vulneración de tales garantías a la reubicación de la comunidad étnica a un nuevo territorio denominado «nuevo Roche», por parte de la empresa Carbones de Cerrejón Limited para adelantar el proceso de explotación del Carbón. Esto, en atención a que: 6.1. El nuevo territorio ponía en riesgo el tejido social y su supervivencia, al no poder desarrollar en él, sus actividades ancestrales de agricultura y pastoreo. 6.2.
El territorio era de pequeña extensión (solo 12 hectáreas) y no permitía la consolidación de un verdadero grupo. 6.3. El traslado se hizo respecto de 25 de 300 familias que integran el grupo étnico. 6.4. Las viviendas donde fueron reubicadas algunas familias se conformaron como propiedad horizontal. Por lo tanto, existía un administrador y una asamblea de copropietarios como máxima autoridad, situación que reñía con el reconocimiento de un Consejo Comunitario e implicaba la estratificación y el sometimiento a un reglamento interno que no es compatible con ellos. 7.
En atención ello, solicitó que se garantizara el derecho a la consulta previa, de manera que la empresa permitiera la participación de la comunidad y en la que la misma pudieran hacer valer sus derechos, con un enfoque diferencial. 8. El conocimiento del asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de La Guajira, autoridad judicial que mediante providencia del 7 de abril de 2016 amparó el derecho a la consulta previa invocado por el accionante en representación de los miembros de la comunidad de Roche.
Como medida de protección, le ordenó a Carbones de Cerrejón Limited que, en el término de 1 mes instalara mesas de trabajo y de socialización, con presencia de la comunidad, para verificar el cumplimiento de lo pactado y procediera al traslado de los restos mortales que reposan en el antiguo cementerio del Caserío del Roche. 9. Asimismo, dispuso que la providencia fuera notificada al Ministerio del Interior – Dirección de Consulta Previa – Departamento de La Guajira, Defensoría del Pueblo, Municipio de Barrancas, Personería Municipal del mencionado ente Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial, a efectos de que realizaran acompañamiento y seguimiento frente al cumplimiento de la orden de tutela. 10.
El accionante impugnó la decisión, con fin de que se adoptaran otras medidas que permitieran proteger y garantizar efectivamente los derechos fundamentales de la comunidad afrodescendiente de Roche. 11. En razón a ello, el asunto fue designado a la Sección Primera de la corporación, quien en sentencia del 9 de diciembre de 2016 confirmó la decisión de primera instancia. Además, dispuso lo siguiente:
TERCERO: ADICIONAR el citado fallo, en el sentido de ordenar a la empresa Carbones del Cerrejón Limited, que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie el proceso de consulta previa a la comunidad de negros afrodescendientes del caserío de Roche del municipio de Barrancas, departamento de La Guajira, en el que, conforme a los lineamientos fijados en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT-, se incluya a los pobladores que vendieron sus derechos a Intercor y a Carbones de Cerrejón desde el año 1997, cuando se inició el proceso de reasentamiento, proceso en el cual se evaluarán y definirán las medidas que deban adoptarse para que los beneficios, compensaciones e indemnizaciones sean otorgadas a todos los integrantes de la comunidad que habitó el caserío de Roche consultando el principio de igualdad.
CUARTO: ORDENAR que con la participación de los 25 grupos familiares reasentados en el predio denominado San Francisco, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación este fallo, se adelante un proceso consultivo en el que, con respeto por el derecho al consentimiento previo, libre e informado, se llegue a un acuerdo sobre la forma de propiedad que adoptará el nuevo asentamiento, de manera que consulte el principio de igualdad, tenga en cuenta su identidad social y cultural y garantice la subsistencia de la comunidad de afrodescendientes de Roche.
QUINTO: ORDENAR al Ministerio del Interior que coordine y haga seguimiento al cumplimiento de los compromisos asumidos por las partes en desarrollo del proceso de consulta previa que se ordena realizar, haga las recomendaciones respectivas y rinda informes mensuales al juez de tutela de primera instancia sobre el avance del proceso de consulta previa y la implementación de los compromisos asumidos por la empresa Carbones Cerrejón. 12.
Como fundamento de su decisión, la autoridad judicial consideró que, del año 1997, fecha en la que iniciaron los procesos de adquisición de predios hasta la fecha de la providencia, no había mediado una convocatoria a consulta de la comunidad afrodescendiente. Afirmó que la comunidad que fue reubicada no tuvo el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo ni la Procuraduría General en la Nación. Ello condujo a que se desconociera el derecho a la indemnización, en contravía de lo estipulado en el artículo 15 del Convenio 169 de la OIT y el bloque de constitucionalidad. 13.
De otro lado, consideró que la adopción del régimen de propiedad horizontal afectó la identidad cultural de la comunidad afrodescendiente y desconocía su derecho a la propiedad colectiva. Enfatizó en que ello también debía ser objeto de consulta previa. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
En suma, estimó que el proceso de reasentamiento de las familias de la comunidad se adelantó de manera segregada y sin tener en cuenta la identidad de la comunidad negra. 1.3.2. Del incidente de desacato 15. El señor Roberto Ramírez Díaz formuló incidente de desacato en contra del Ministerio del Interior y la empresa Carbones del Cerrejón Limited. En su sentir, las autoridades no dieron cumplimiento a las órdenes de tutela contenidas en los ordinales segundo y tercero de la sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro de la acción de tutela identificada con radicado 44001-23-40-000- 2016-00058-00. 16.
Como sustento de su solicitud, el señor Ramírez Díaz alegó que las accionadas no habían realizado gestiones tendientes a la reubicación del cementerio ancestral, instalación de mesas de trabajo para recibir apoyo social del Estado y el reasentamiento de más de 286 personas de la comunidad Roche, que se mantienen sin ser reasentadas. 17.
En providencia del 6 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de la Guajira requirió al Ministerio del Interior y a la empresa Carbones de Cerrejón Limited, para que informaran qué acciones habían continuado adoptando para darle cumplimiento total a las órdenes contenidas en la sentencia del 9 de diciembre de 2016 proferida por el Consejo de Estado. 18.
Recibidos los informes respectivos, mediante providencia del 18 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo de La Guajira se abstuvo de iniciar incidente de desacato. Como sustento de su decisión, expuso que el incumplimiento alegado no tenía asidero, pues se basan «por un lado i) en que se trate de forma separada el grupo incidentante, por conflictos internos de la comunidad, en los que se considera que no son representados por el Consejo Comunitario de Roche, con el que se han adelantado y avanzado en las gestiones del cumplimiento de las órdenes y tutela, y, por otra parte, ii) se predica el incumplimiento sobre un tema que ni siquiera fue consignado en el acuerdo consultivo». 19.
En concreto, el tribunal consideró que las órdenes impartidas en el fallo de tutela estaban encaminadas a que la empresa Carbones del Cerrejón Limited iniciara el proceso de consulta previa con la comunidad, para definir los beneficios, compensaciones e indemnizaciones que debían otorgarse a la comunidad. Proceso que, por lo demás, debía contar con el acompañamiento del Ministerio del Interior. 20.
Mencionó que, en cumplimiento de lo anterior, se suscribió el acuerdo protocolizado el 23 de junio de 2022, el cual fue aprobado y ratificado por el Consejo Comunitario de Roche en la asamblea general realizada en la misma Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fecha.
Proceso consultivo en el que Ministerio del Interior participó activamente. 21. Luego, refirió que los compromisos contenidos en el acuerdo fueron atendidos por la empresa accionada, en la medida que esta pagó por concepto de compensación los montos allí reconocidos a la cuenta bancaria de dicho tribunal y en favor de los beneficiarios.
En lo que atañe al traslado del cementerio ancestral, mencionó que la empresa Carbones del Cerrejón ha realizado mesas de trabajo y concertación con el Consejo Comunitario de Roche, según se lograba advertir de los elementos de juicio recaudados; particularmente, las actas de tales reuniones. 22. Refirió que, si bien el incidentante no desconocía las mesas de trabajo adelantadas, su argumento de incumplimiento se erigía sobre la base de que pretende de que las mismas se realicen de manera independiente con el grupo que dice representar, sin que ello hubiera sido objeto del acuerdo y que al menos lo hubiera solicitado directamente ante la empresa. 23.
En lo que atañe al cuestionamiento del señor Ramírez Díaz en relación con que en el acuerdo de consulta previa no se delimitó la forma como se realizaría el reasentamiento de 286 personas que representa, el tribunal consideró que no tenía asidero, comoquiera que el proceso fue realizado de forma exitosa y lo que se pretendía era alterar o adicionar el acuerdo, pese a que tuvo la oportunidad para poner ello de presente. 24.
Por lo anterior, afirmó que era ineludible que la empresa accionada y el Ministerio del interior han efectuado acciones tendientes al cumplimiento de las órdenes de tutela en cuanto al traslado del cementerio traslado, el cual no se ha podido lograr por la complejidad del asunto y la necesidad de trabajo coordinado y consensuado con la comunidad. 1.4.
Sustento de la vulneración 25. En primer lugar, la parte accionante afirmó que en el sub judice concurren los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. De otro lado, con relación a los cargos específicos, arguyó que el Tribunal Administrativo de la Guajira, al proferir el auto del 18 de noviembre de 2024, incurrió en los defectos fáctico, procedimental, sustantivo y violación directa de la Constitución. 26.
Como sustento de los cargos aludidos, el accionante mencionó que el Tribunal realizó una valoración equivocada y caprichosa de las pruebas recaudadas. Además, se apartó del procedimiento legal establecido; en concreto, los ordinales segundo y tercero de la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado. Al tiempo, refirió que la decisión se fundó en normas inexistentes y desconoció los artículos 13, 29 93 de la Carta Política. 27.
Finalmente, caracterizó de manera breve los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso administrativo y al concepto de «perjuicio Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irremediable de comunidades étnicas». 1.5.
Trámite de primera instancia 28. Por auto del 14 de marzo de 2025, el magistrado ponente de esta decisión admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado al Tribunal Administrativo de La Guajira. 29. De otro lado, dispuso la vinculación como terceros con interés del Ministerio del Interior, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA, el departamento de la Guajira, la Defensoría del Pueblo y la empresa Carbones del Cerrejón Limited. Adicionalmente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del CGP. 30.
Finalmente, se le ordenó al Tribunal Administrativo de La Guajira la fijación de una anotación dentro del expediente designado con el radicado 44001-23-40- 000-2016-00058-00, con el fin de que los sujetos procesales conocieran de la existencia de este trámite constitucional y, si lo consideran pertinente, intervinieran. 1.6. Intervenciones 1.6.1.
Gobernación de La Guajira 31. El ente territorial solicitó su desvinculación del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Alegó que no ha vulnerado los derechos aducidos por la comunidad de la referencia, al tiempo que tampoco tiene competencia en los procesos del plan de reasentamiento del grupo étnico. 1.6.2.
Empresa Carbones del Cerrejón Limited 32. Pidió que se nieguen las pretensiones de la acción, toda vez que lo perseguido por el accionante es modificar los acuerdos protocolizados en desarrollo de la consulta previa que adelantó con la comunidad de Roche. 33. Al respecto, la empresa adujo que el incumplimiento alegado por la parte actora no tiene fundamento, dado que adelantaron y culminaron de forma exitosa el proceso consultivo ordenado en las sentencias de tutela y, ello permitió la suscripción del acuerdo protocolizado el 23 de junio de 2022, en el cual se establecieron una serie de compromisos que fueron debidamente atendidos. 34.
En este punto, señaló que, frente al compromiso de indemnizar, no ha habido incumplimiento. Y, respecto del traslado del cementerio ancestral, adujo que han realizado mesas de trabajo y concertación con el Consejo Comunitario de Roche. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
Aunado a lo anterior, señaló que la solicitud de amparo no acreditó los requisitos específicos de procedencia de la tutela contra providencia judicial. En concreto, la empresa consideró que el tutelante no expuso el sustento jurídico por el cual consideró que la autoridad accionada incurrió en los defectos aducidos en el escrito tutelar. 1.6.3.
ANLA 36. Alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, de conformidad con los Decretos 3573 de 2011 y el 1076 de 2015, dicha autoridad carece de competencia en asuntos relacionados con incidentes de desacato y el cumplimiento de las órdenes de la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2016 por el Consejo de Estado. 37.
De forma subsidiariedad, señaló que la demanda es improcedencia toda vez que no ha vulnerado por acción, ni omisión, los derechos fundamentales del accionante. 1.6.4. Tribunal Administrativo de La Guajira 38. La magistrada ponente de la decisión proferida el 18 de noviembre de 2024 indicó que no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, ni incurrió en los defectos alegados.
Por el contrario, indicó que la decisión encuentra sustento en los postulados normativos y jurisprudenciales aplicables al caso, por lo cual está a justada a derecho. 39. Se detuvo en los cargos alegados por la parte actora. En ese orden, expuso que, si bien se invocó un defecto fáctico, no se mencionó en qué modalidad se habría incurrido.
En todo caso, mencionó que la providencia fue producto de los informes y elementos de juicio allegados al trámite incidental. 40. De otro lado, en lo que atañe al defecto procedimental, precisó que le impartió el trámite adecuado a la solicitud de desacato, comoquiera que requirió a las partes involucradas y luego decidió sobre los informes recibidos.
En este punto, también indicó que el actor ni siquiera explicó qué procedimiento se desconoció y únicamente hizo referencia a los «ordinales segundo y tercero de la sentencia de la tutela», lo que se aparta de la noción del defecto. 41. Con relación al defecto sustantivo o material, mencionó que profirió la decisión de conformidad con lo estipulado en el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional sobre el desacato, por lo que no es cierto que aplicó disposiciones inexistentes como alegó el accionante. 42.
Luego, refirió que la tutela estaba instituida para la salvaguarda de derechos fundamentales y no para estructurarla como una nueva instancia procesal que soslaye su carácter excepcional, residual y subsidiaria. Por ende, solicitó la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Posteriormente, remitió el link de acceso al expediente 44001-23-40-000- 2016-00058-00 y aportó la constancia publicada al interior de dicho trámite, en la que informó de la existencia de la acción de tutela de la referencia. 1.6.5. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 44. Refirió que dicha cartera no está legitimada en la causa por pasiva, dado que no ha vulnerado o puesto en peligro los derechos de la comunidad accionante, ni es la competente para pronunciarse sobre temas relacionados con la consulta previa.
Por lo anterior, solicitó su desvinculación de la presente tutela. 1.6.6. Ministerio del Interior 45. La cartera hizo un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del incidente de desacató que motivaron la presentación de la acción de tutela de la referencia. 46. En seguida, hizo mención a las actuaciones realizadas para darle cumplimiento a lo ordenado por la Sección Primera del Consejo de Estado de 2016 a la fecha.
Se destaca la mención especial a: 1) el liderazgo y supervisión del proceso consultivo, 2) la protocolización de acuerdos, 3) el seguimiento y verificación del cumplimiento de acuerdos y 4) el cierre del proceso consultivo. 47. Con ello, indicó que las reclamaciones de la parte actora no podían ser endilgadas a dicha autoridad; específicamente, a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa.
En vista de ello, solicitó su desvinculación del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.7. Los demás terceros con interés vinculados, pese a ser debidamente notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 48. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de la Guajira.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Cuestión previa 49. La Gobernación de La Guajira, la ANLA y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Interior solicitaron su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. La Sala desestimará las solicitudes referidas, en atención a que la vinculación de tales autoridades fue realizada en calidad de terceros por el interés que les asiste en el proceso de la referencia, y no como sujetos demandados. 2.3.
Legitimación en la causa 51. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 52.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala advierte que el señor Roberto Ramírez Díaz promovió el incidente de desacato con radicado 44001-23-40-000- 2016-00058-00. Por tanto, es el titular de los derechos fundamentales cuya protección reclama. En consecuencia, goza de legitimación en la causa por activa. 53. Por otro lado, la Sala evidencia que la autoridad judicial accionada se encuentra legitimada en la causa por pasiva.
Lo anterior, por ser quien dictó la providencia objeto de reproche. 2.4. Problemas jurídicos 54. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; los problemas jurídicos a resolver en el caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 55.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de la Guajira vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora con la expedición de la providencia del 18 de noviembre de 2024? 56. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.5.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 57. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, en fallo de 31 de julio de 20123.
Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema4. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales5. 58. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20146.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia7 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial8. 59. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 8 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 60.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 61.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 62. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 63. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional9. 64.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 65.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada». 66.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y «no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad». 67.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para «lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución». 68. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.6.1.
Relevancia constitucional en el caso concreto 69. La parte actora cuestionó la providencia del 18 de noviembre de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de la Guajira se abstuvo de iniciar incidente de desacato en contra del Ministerio del Interior y la Empresa de Carbones del Cerrejón Limited, por el presunto incumplimiento de la órdenes de tutela contenidas en los ordinales segundo y tercero de la sentencia proferida por Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicho tribunal el 7 de abril de 2016, confirmada y adicionada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 9 de diciembre del mismo año. 70.
En concreto, señaló que la providencia enjuiciada incurrió en defecto fáctico, procedimental, sustantivo y violación directa de la Constitución. Así las cosas, la Sala procederá a analizar si cada uno de ellos acredita el requisito de procedencia en estudio. - Del defecto fáctico 71. Al respecto, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha establecido que este defecto se presenta en tres hipótesis concretas: 1) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso; ii) se verifica una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o iii) no se valora en su integridad el material probatorio.
Y, en todo caso, el error en el juicio valorativo debe ser «ostensible, flagrante y manifiesto»10. 72. Por su parte, el tutelante consideró que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico, comoquiera que hizo una valoración absolutamente equivocada de las pruebas recaudadas y no valoró de manera integral el contradictorio. 73.
De lo anterior, extraña a la Sala que se identificaran los elementos de juicio que, en sentir de los tutelantes, fueron valorados de forma caprichosa. Esto es, las pruebas que aduce fueron analizadas en contravía de las reglas de la sana crítica, ni como ello fue determinante para la decisión adoptada. 74. Sin perjuicio de ello, de una revisión a priori de la providencia cuestionada, se advierte que la misma estuvo fundamentada en los informes rendidos por las autoridades requeridas.
Esto es, tanto el Ministerio del Interior, como la empresa de Carbones del Cerrejón Limited y de los elementos de juicio que estas allegaron a efectos de demostrar las actuaciones adelantadas para darle cumplimiento a las órdenes de tutela. 75. Al respecto, la autoridad judicial precisó que en el acuerdo producto del proceso consultivo se dispuso el pago de una indemnización a cargo de la empresa Cerrejón y con destino a los integrantes de la comunidad.
Obligación que, según las pruebas allegas al trámite de verificación de cumplimiento de la acción constitucional, se cumplió, pues fue depositado a la cuenta bancaria de dicho tribunal, en beneficio de los interesados. 76. También indicó que en el acuerdo se dispuso el traslado del cementerio ancestral, el cual, si bien no se había concretado, ello obedecía a la complejidad de la operación y la necesidad de trabajo coordinado de la comunidad, la empresa y el Estado.
Con todo, destacó que se tenía conocimiento de que se 10 Corte Constitucional, sentencia SU-159 de 2021. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co han adelantado mesas de trabajo y concertación con el Consejo Comunitario de Roche, según actas del 12 de septiembre y 10 de abril de 2024. 77.
De otro lado, consideró que los demás reproches elevados por el señor Ramírez Díaz no tenían asidero, pues los mismos estaban dirigidos a darle un alcance distinto al acuerdo protocolizado el 23 de junio de 2022. Esto es, a puntos que no fueron objeto de concertación. 78. Lo anterior permite advertir que, en principio, la decisión cuestionada estuvo soportada en los elementos de juicio allegados al trámite incidental, al tiempo que el análisis realizado por el operador judicial no fue caprichoso o contrario a las reglas de la sana crítica.
En esa medida, la Sala considera que no es procedente un análisis de fondo, máxime cuando no se identificaron las pruebas y las máximas de la experiencia que, en sentir, de los interesados, fue arbitraria. 79. Resulta importante destacar que, la proposición de cargos en sede de tutela contra providencia judicial exige una carga argumentativa con base en la cual el juez de tutela pueda analizar si se configuró el reproche.
Como viene de verse, la parte actora no expuso con suficiencia los argumentos por los cuales, el defecto fáctico tuvo lugar. Así las cosas, la Sala considera que este cargo no supera el requisito de la relevancia constitucional. - Defecto procedimental 80. Debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha señalado que este defecto tiene lugar en dos eventos: (a) el defecto procedimental absoluto ocurre cuando “se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”.[30] (b) El defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto, ocurre cuando la autoridad judicial“(…) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”; es decir, el funcionario judicial incurre en esta causal cuando “(i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) porque aplica rigurosamente el derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”11 81.
En sentir de la parte actora, el auto del 18 de noviembre de 2024 incurrió 11 Corte Constitucional, sentencia T-367 de 2018. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en defecto procedimental, pues se apartó «del procedimiento legal establecido».
Ello, en la medida que desconoció los ordinales segundo y tercero de la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de diciembre de 2016 por el Consejo de Estado. 82. Sin mayores elucubraciones, la Sala advierte que el cargo propuesto por la parte actora tampoco acredita el requisito de la relevancia. En primera medida, se incumplió con el deber de realizar un ejercicio hermeneútico adecuado que permitiera advertir la tensión de las garantías constitucionales con la expedición de la providencia reprochada.
En segundo lugar, la parte actora tampoco precisó la modalidad de ocurrencia del defecto procedimental y, aunque se pudiera advertir que se trata de un «absoluto», lo cierto es que los reparos formulados como sustento, no tienen la virtualidad de configurarlo. 83. Como fue visto, el defecto procedimental absoluto tiene lugar en aquellos eventos en los cuales el operador judicial se aparta del procedimiento legalmente establecido para el asunto, no así respecto de lo decidido en una providencia judicial.
Por ende, es claro que el cargo propuesto por la parte actora en realidad se trata de mera inconformidad con lo resuelto por el tribunal, sin que hubiese mediado un ejercicio argumentativo de cara a la procedencia de la tutela. - Defectos sustantivo y violación directa de la Constitución 84. Finalmente, la parte actora indicó que la providencia cuestionada también incurrió en los defectos en cita, comoquiera que: 1) se fundó en normas inexistentes y 2) con ello violó directamente las normas superiores establecidas en los artículos 13, 29 y 93 de la Constitución Política.
La Sala los analizará de forma conjunta pues, de advertirse la procedencia del primero, el segundo también tendría lugar. 85. Es necesario tener presente que el alto tribunal constitucional ha señalado que el defecto sustantivo se presenta cuando: […] el juez “en ejercicio de su autonomía e independencia, desborda la Constitución o la ley en desconocimiento de los principios, derechos y deberes superiores”.
Lo cual puede ocurrir, entre otros, por la errónea interpretación o aplicación de la norma. Como puede suceder, por ejemplo, cuando se desborda el contenido de la norma y se imponen mayores barreras a las exigidas por el legislador para conceder el derecho o se desconocen normas que debían aplicarse12. 86. Al analizar el cargo alegado por la parte actora, se advierte que, el sustento del mismo encuentra su génesis en que el Tribunal accionado fundamentó su decisión con normas inexistentes.
No obstante, de una revisión somera del auto objeto de esta acción constitucional de manera, no se advierte 12 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2017. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el mismo esté soportado en disposiciones que no estén dentro del universo jurídico. 87.
Valga señalar que la parte actora limitó el centro de su argumento en que la decisión se basó en normas inexistentes, sin identificar las disposiciones presuntamente aplicadas y explicar las razones por las cuales se llegó a tal conjetura. Elementos mínimos para que en esta sede se hubiera podido advertir que la discusión, más allá de ser de ser de mera legalidad, podría llevar a la transgresión de las garantías fundamentales del accionante y la comunidad a la que representa. 88.
Nótese que, en materia de tutelas contra providencias judiciales, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron sus garantías fundamentales. Por el contrario, es menester que se cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación, de manera que le permita al juez constitucional vislumbrar que la solución del caso permite desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados. 89.
En vista de lo esbozado, se tiene que este cargo tampoco acredita el requisito de la relevancia constitucional. 2.7. Conclusión 90. Corresponde declarar que este mecanismo judicial es improcedente por acreditar el requisito de la relevancia constitucional. Lo anterior, se reitera, porque los cargos de esta tutela no proponen un debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, ni tienen la connotación de configurar los defectos invocados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación de la Gobernación de La Guajira, la ANLA, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio Interior.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela formulada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de La Guajira, por no superar el requisito de la relevancia constitucional.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandante: Roberto Ramírez Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de la Guajira Radicado: 11001-03-15-000-2025-01420-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Con aclaración de voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»