Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Temas: Disciplinario SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público, contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Luis Felipe Conde Lasso formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) decisión disciplinaria de 31 de marzo de 2013, emitida, en primera instancia, por la Procuraduría Provincial de Neiva, por medio de la cual fue declarado responsable disciplinariamente el señor Luis Felipe Conde Lasso y se le impuso sanción de 2 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses; y, ii) fallo de 27 de febrero de 2015, proferido por la Procuraduría Regional del Tolima, que confirmó la decisión inicial.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los perjuicios materiales, consistentes en la suma de $126.000.000, que corresponden a la suma que dejará de percibir como consecuencia de la inhabilidad y, $6.000.000, al reintegro del pago de la multa que canceló por concepto de la suspensión, en la medida en que cuando se ejecutó la sanción no estaba desempeñando el cargo; y, ii) condenar a la Procuraduría General de la Nación al pago de los perjuicios morales a los que se vio sometido. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado judicial del demandante señaló los siguientes: i) Fue elegido alcalde del municipio de Aipe para el periodo constitucional 2008- 2011. ii) El 11 de septiembre de 2009, la Procuraduría Provincial de Neiva dio apertura de indagación preliminar en su contra. iii) El 11 de octubre de 2012, dicha dependencia formuló pliego de cargos en su contra, por haber intervenido en la tramitación, aprobación y celebración del contrato de servicio de transporte escolar de 7 de julio de 2008, pese a que los contratistas se encontraban inhabilitados.

Así, se le imputo la falta gravísima consagrada en el artículo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002, a título de culpa grave. iv) El 31 de marzo de 2013, la Procuraduría Provincial de Neiva, en primera instancia, declaró responsable disciplinariamente al señor Luis Felipe Conde Lasso, 3 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso en su condición de alcalde de Aipe, sancionándolo con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses. v) Contra dicho acto administrativo el investigado interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto el 27 de febrero de 2015, por la Procuraduría Regional del Tolima, confirmando la decisión inicial. vi) Como quiera que esta es la tercera sanción que se le impone al demandante en los últimos 5 años, conforme al artículo 38 numeral 2.º de la Ley 734 de 2002, debe declarase su inhabilidad para ejercer cargos públicos y contratar con el Estado, por un periodo de 3 años. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 25, 29, 124 y 125 de la Constitución Política; 128, 140, 142, 162 y 163 del Código Único Disciplinario.10 de la Ley 617 de 2000; 4 y 6 de la Ley 734 de 2002; y, 81 y 82 del Decreto 111 de 1995. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) Se vulneró el derecho al debido proceso en tanto que no se tuvo en cuenta que, de acuerdo con el artículo 19 de la Ley 53 de 1990, no existe prohibición para contratar con los parientes de los concejales. ii) Para la época de los hechos no existía inhabilidad alguna para que los familiares de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales contrataran con el municipio. 1.2.

Contestación de la demanda 4 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso La Nación, Procuraduría General de la Nación, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación:1 i) La falta disciplinaria que le fue endilgada a la parte actora se hizo bajo el principio de legalidad y proporcionalidad, por cuanto se ajustó a los supuestos fácticos, la normativa y jurisprudencia aplicable.

Al respecto, sostuvo que la falta fue adecuada y se determinó con base en las pruebas allegadas y debidamente valoradas. ii) No se vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que al disciplinado se le brindaron las garantías procesales pertinentes, permitiéndole ejercer su derecho a la defensa, al presentar descargos, alegatos de conclusión y los recursos pertinentes. iii) Se encontró demostrado que el señor Luis Felipe Conde Lasso, en su condición de alcalde del municipio de Aipe, contrató con la firma Aipe Express Ltda, cuando existía inhabilidad de 2 de sus socios, el señor Ramiro Moreno Villarreal, padre, consanguíneo en primer grado con el señor Wilmer Moreno Gutiérrez, concejal del municipio para el periodo constitucional 2008-2011 y el señor Ernesto Tovar, padre, consanguíneo en primer grado del señor Luis Ernesto Tovar González, igualmente, concejal de dicho ente territorial. iv) Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) numeral 1.º del artículo 8.º de la Ley 80 de 1993, la cual determina que sean inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con entidades públicas, aquellas personas que se hallen inhabilitados para contratar por la constitución y las leyes, si se tienen cuenta que el inciso final y el parágrafo 3.º del artículo 1.º de la Ley 1148 2007 en armonía con el inciso segundo del artículo 19 de la Ley 53 de 1990, determinan que los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad de los concejales no podrán ser contratistas del respectivo municipio directa ni indirectamente. 1 Folios 362 a 366. 5 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:2 i) No se acoge lo afirmado por el actor, en tanto que no es cierto que para la época de los hechos no existía la inhabilidad del cónyuge, compañero permanente y parientes del concejal hasta el cuarto grado de consanguinidad, Segundo de afinidad del primero civil para contratar con el Estado, pues para la época en que se inició el proceso contractual que llevó a la suscripción del contrato número 520 2008, 7 de julio, se encontraba vigente la ley 1148 2007, que entró en vigor el 10 de julio de ese año. ii) Ahora bien, el artículo primero de la ley 1148 de 2007 modificó el artículo 49 de la Ley 617 2000, estableciendo específicamente en el inciso tercero de este que no podrían ser contratistas en forma directa o indirecta del departamento, distrito o municipio, los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales, y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, sin referirse a los concejales. iii) lo anterior permitiría cavilar que la inhabilidad desapareció para la pareja y familiares de los concejales, pero ello no es así, porque el parágrafo tercero del mismo artículo dispuso que la prohibición aplicaría también para los cónyuges o compañeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, en aquellos municipios que estuvieran clasificados en la cuarta, quinta y sexta categoría. 2 Índice 38 de Samai. 6 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso iv) Si bien el contrato se adjudicó a la empresa Aipe Express Ltda., la cual jurídicamente es distinta e independiente de sus socios y por ende no se le podría guardar la posibilidad de acceder al negocio jurídico, también es cierto que los efectos de la inhabilidad contractual que recayó sobre alguno de sus socios, automáticamente se extendieron a la sociedad y en tal virtud la sociedad queda descalificada para contratar con el municipio, al menos mientras los inhabilitados continuarán como socios de la misma o de estos desaparezca la inhabilidad. v) No obstante, la acción de auscultar la integración societaria de la empresa, como se exigió y echó de menos por las autoridades disciplinarias, no podía servir de fundamento para determinar que por ese solo hecho el investigado debía inferir que dos de los socios de la referida compañía tenían vínculos de consanguinidad con dos concejales en ejercicio de esa localidad. vi) Así las cosas, el tribunal no comparte el examen de culpabilidad y por ende, la calificación de la conducta en la forma realizada en los fallos disciplinarios demandados, pues estima que el disciplinado no actuó con culpa y, por lo tanto, no es posible imponerle la sanción acatada. vii) Las decisiones que se anularon no ocasionaron los perjuicios materiales reclamados, en la medida en que la suspensión se produjo cuando ya había culminado su periodo como alcalde y si bien ello se traduciría en el pago de lo que recibió por el tiempo de la suspensión, no hay prueba de qué el actor la haya cancelado. viii) Igualmente, no acoge la sala la solicitud de pagar lucro cesante por el tiempo que duró la inhabilidad para contratar con el Estado que sobrevino al demandante con ocasión de la sanción impuesta, ya que era la tercera en los últimos cinco años, pues no se demostró que en aquel tiempo hubiere dejados de celebrar algún contrato con la administración o tener vínculo con ella. 7 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso ix) En relación con los perjuicios morales, no existe prueba que así los acredite y aunque la experiencia indica que estar sometido a investigaciones disciplinarias y ser sancionado genera incomodidades a toda persona, ellos deben estar probado, lo cual no ocurrió en este caso. x) En consideración a lo anterior, el Tribunal Administrativo del Huila anuló las decisiones disciplinarias cuestionadas, ordenó desanotar la sanción impuesta y negó las demás pretensiones. 1.4.

El recurso de apelación El Ministerio Público interpuso recurso de apelación3y lo sustentó así: i) Es importante advertir que el operador disciplinario le imputó al señor Luis Felipe la falta gravísima contemplada en el artículo 48 numeral 30 de la ley 734 de 2002 a título de culpa grave, al considerarse que no tuvo la diligencia y cuidado necesarios para poder advertir que dos de los socios de la empresa con la que se celebró el contrato 520 2008 eran los padres de dos concejales de la mencionada entidad territorial y por dicha circunstancia se encontraban inhabilitados para celebrar el negocio jurídico señalado. ii) Ahora bien, se considera que el argumento de no existir prueba alguna del conocimiento por parte del demandante en su calidad de alcalde del municipio de Aipe para la fecha de los hechos sobre que los socios de la empresa seleccionada para celebrar el contrato de transporte escolar eran padres de concejales de dicho municipio, desconoce el título bajo el cual se le imputó la culpabilidad, dado que lo reprochado por el operador disciplinario no fue el poder obtener el conocimiento a partir de la revisión de los documentos aportados al proceso contractual adelantado, ya que de ser así, se estaría frente a la configuración del dolo en su conducta, modalidad que requiere dos elementos estructurales el cognitivo y el volitivo; por 3 Índice en Samai. 8 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso ello el cargo imputado lo fue a título de culpa, esto es, por no haber tenido la diligencia y cuidado en su actuación para adelantar las actuaciones que conllevaron advertir la existencia del vínculo de consanguinidad entre los socios de la empresa contratista y los concejales. iii) Si bien es cierto, las actuaciones que adelanten los ciudadanos ante la administración deben enmarcarse en el principio de la buena fe, esto no obsta para que una vez se presenten situaciones que pongan en duda lo manifestado en una actuación administrativa, el servidor público encargado de adelantar su trámite tenga el deber de hacer todas las actividades necesarias para verificar la información suministrada por el administrado. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia De conformidad con los artículos 243 y 247, numerales 3, 4, 5 y 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, último que fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y teniendo en cuenta que no hubo solicitud de pruebas en el recurso de apelación, se prescindió de la etapa de alegatos de conclusión. 1.6.

Concepto del ministerio público. Guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar si con la expedición de los actos administrativos acusados, la entidad demandada incurrió en vulneración del derecho al debido proceso, toda vez que el elemento de la culpabilidad imputado no se encontró debidamente acreditado. 9 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso Previo a ello, se deberá analizar su legalidad teniendo en consideración que recayeron sobre un servidor público elegido por voto popular, de modo que, para ese efecto, se verificará si se sujetan a la normativa que rige en materia de restricción de los derechos políticos y las garantías judiciales, a la luz de lo establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Acerca de las competencias de la Procuraduría General en materia disciplinaria El régimen de responsabilidad de los servidores públicos está delimitado por lo previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, según el cual «los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones»4. El artículo 125, inciso 4, constitucional establece que el retiro del servicio en los órganos y entidades del Estado se produce por «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley»5.

Por su parte, los artículos 277 y 278, numerales 6 y 1, ibidem, respectivamente, confieren en el procurador general de la Nación las funciones de «[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley» y «[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar 4 Negrilla de la Sala. 5 Negrilla fuera de texto. 10 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo».

Entre tanto, para la época en que ocurrieron los hechos que se investigaron y dieron origen a la sanción disciplinaria impuesta al demandante, regía la Ley 734 de 2002, en cuyo artículo 3 otorgaba a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente, la facultad de «iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas»6 y según el libro I del título I ibidem, el ejercicio del poder disciplinario se debe regir por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, favorabilidad, proporcionalidad, motivación, entre otros; además, la actuación procesal debe estar sujeta a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 94 ibidem.

Producto de una investigación de tal naturaleza, el ente de control podía imponer las sanciones a que alude el artículo 44 de la ley citada, dentro de las cuales están: i) destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima; ii) la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas graves dolosas y gravísimas culposas; iii) la suspensión, para las faltas graves culposas; v) la multa, para faltas leves dolosas; y v) la amonestación escrita, para las faltas leves culposas.

En particular, las faltas gravísimas que daban lugar a imponer la sanción de destitución e inhabilidad general, están expresamente señaladas en el artículo 48 de la ley en comento, entre ellas, la del numeral 30, que consiste en «[I] ntervenir 6 Tal previsión también estaba contemplada en el artículo 3 de la Ley 200 de 1995. 11 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal con persona que este incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitución o en la ley, o con omisión de los estudios técnicos, financieros y jurídicos previos requeridos para su ejecución o sin la previa obtención de la correspondiente licencia ambiental..», que le fue atribuida, finalmente, al demandante y que dio lugar a la imposición de la sanción que se cuestiona en este proceso. 2.2.1.

Acerca de los derechos políticos y sus restricciones El artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho de los ciudadanos a «participar en la conformación, ejercicio y control del poder político» y, para hacer efectivo este derecho pueden, entre otras cosas, «elegir y ser elegido[s]»; sin embargo, tal derecho no es ilimitado, toda vez que encuentra restricciones, entre ellas, las señaladas en los artículos 98, 122, 172, 177 y 171 ibidem relacionados con la pérdida o suspensión del ejercicio de la ciudadanía, la comisión de delitos, la nacionalidad y la edad, respectivamente.

Por su parte, en la Ley 734 de 2002, concretamente en su artículo 44, se estableció como sanción disciplinaria, entre otras, la suspensión en el ejercicio del cargo, que tiene como destinatarios a aquellos que hubieren cometido las faltas graves de que tratan los artículos 34 y 35 ibidem, cometidas a título de dolo o culpa grave o gravísima.

En ese sentido y como el artículo 277 constitucional confirió al procurador general de la Nación la función de ejercer la potestad disciplinaria y, en ese marco, sancionar a los infractores, entre ellos, a quienes desempeñen funciones públicas, incluso, si fueren elegidos por voto popular, se infiere que ese marco normativo le daba la competencia para imponer la aludida sanción a este tipo de servidores.

No obstante lo anterior, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Colombia a través de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en materia de derechos políticos se estableció lo siguiente: 12 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso Artículo 23.

Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.

La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal. (Se resalta) 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1.

Acerca de las decisiones disciplinarias censuradas (i) El 31 de marzo de 2013, la Procuraduría Provincial de Neiva emitió decisión disciplinaria de primera instancia, en contra del señor Luis Felipe Conde Lasso, por conductas disciplinariamente reprochables cometidas durante el periodo en que se desempeñó como alcalde del municipio de Aipe (Huila).7 En particular, el ente de control consideró que el alcalde del ente territorial adjudicó el contrato de transporte escolar 520 de 2008, con la firma Aipe Express Ltda., de la cual eran socios capitalistas Ramiro Moreno Villarreal y Ernesto Tovar, padres de los concejales Wilmer Moreno Gutiérrez y Luis Ernesto Tovar González, respectivamente, pese a que éstos se encontraban inhabilitados para contratar por ser parientes de los concejales del municipio. 7 Folios 211 a 253. 13 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso Lo anterior conllevó la imposición de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses.

(ii) El 27 de febrero de 2015, la Procuraduría Regional del Tolima resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, confirmando la decisión inicial.8 2.3.2. En relación con las pruebas solicitadas en este proceso judicial (i) En el escrito de demanda, el actor solicitó tener como pruebas las siguientes: Documentales que se anexan 1.

Copia del expediente contractual (…) 2. Certificado de antecedentes disciplinarios. Pruebas que se harán valer dentro del proceso judicial En caso de fracasar la presente convocatoria, dentro del proceso judicial sin limitarnos se solicitará la realización de un dictamen pericial con el objeto de establecer las sumas de dinero que dejará de percibir el patrimonio del demandante como consecuencia de la imposibilidad de seguir ejerciendo sus actividades profesionales o laborales dentro del sector público.

(ii) El 17 de noviembre de 2016, se llevó a cabo la audiencia inicial, dentro de la cual se tuvieron como prueba los documentos aportados en el escrito de la demanda y el dictamen pericial solicitado e rechazó por improcedente.9 3. El caso concreto. Análisis de la Sala En el asunto sub examine, se somete a consideración de la Sala el estudio de la legalidad de las decisiones disciplinarias emitidas por la Procuraduría General de la Nación, a través de las cuales se impusieron, en contra del señor Luis Felipe Conde Lasso, la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo, producto de conductas que se reprocharon en su condición de alcalde del municipio de Aipe (Huila). 8 Folios 286 a 299. 9 Folios 381 a 383. 14 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso Pues bien, según se anunció en el acápite marco normativo de esta providencia, la Constitución Política de Colombia revistió al procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, de la función de investigar y sancionar a los infractores de la ley disciplinaria, incluso de aquellos de elección popular, y, para tal efecto, imponer los correctivos que se establecen en la ley, entre ellos, la destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.

Sin embargo, en estudio reciente, realizado por la Sala de la Sección Segunda de esta Corporación10 se llegó a la conclusión de que si bien es cierto la Constitución y la ley colombianas confirieron tales facultades en el aludido funcionario, la normativa al respecto riñe con la garantía de derechos políticos de los servidores elegidos por voto popular, en los términos previstos en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y conforme a la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos le ha dado a tal normativa, toda vez que la limitación de tales derechos tan solo procede por parte de un juez competente.

Así se discurrió:11 74. Por ello, en virtud de esta competencia constitucional y legal, el Procurador General de la Nación se encuentra facultado para investigar y sancionar a los servidores públicos, incluso los de elección popular, “conforme a la Ley”. (Negrilla y cursiva propia del texto transcrito) […] 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante. [Resalta esta Sala] 10 Providencia respecto de la cual, el ponente de la presente aclaró el voto. 11 Sentencia del 11 de octubre de 2023, radicado: 15001 23 33 000 2014 00564 01 (5828-2018), M.P. César Palomino Cortés. 15 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso Como consecuencia de lo anterior, en la providencia citada, la sala de la Sección Segunda realizó un estudio armónico entre las previsiones de la Constitución Política con las de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en torno a la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular, en el siguiente sentido: 88.

La Sección Segunda del Consejo de Estado en su deber de aplicar preferentemente las normas constitucionales y a la vez cumplir con los instrumentos internacionales, máxime cuando hacen parte del bloque de constitucionalidad por el carácter vinculante que le otorga la misma Constitución Política, considera que, con el fin de consolidar la efectividad de los derechos humanos, los artículos 277.6 de la Constitución Política y el 23 de la CADH deben armonizarse, mediante una interpretación integradora, finalista y sistemática. […] 90.

Efectivamente, en este proceso de armonización debe quedar claro que no se puede privar de contenido ni la CADH ni la Constitución Política; corresponde al interprete conciliar, hacer efectivas las dos normas en el sentido de reconocer que, si bien es cierto, conforme con el artículo 9 Superior, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos; también lo es que, conforme a la misma disposición y a los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, esta relación se fundamenta en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, entre ellos, el deber de cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda. 91.

Pues bien, sobre el principio de jurisdiccionalidad que se encuentra ínsito en el artículo 23.2 de la CADH, de cara a las facultades de la Procuraduría para destituir a funcionarios públicos de elección popular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, reconoció que el inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia no eran incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana, pero su interpretación debía darse de manera que no quebrantara dicha disposición. […] 92.

La interpretación del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que ha efectuado la CIDH, como quedó explicado en el acápite anterior, tiene fuerza vinculante, comoquiera que es el intérprete auténtico de la Convención, por lo tanto, en esta labor armonizadora, se debe tener en cuenta no solo las normas convencionales sino la interpretación que de ella ha hecho la Corte Interamericana. 93.

De acuerdo con lo anterior, y en la perspectiva de una interpretación integradora de la Constitución Política con la CADH, y dado el alcance fijado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Sección Segunda de la Corporación considera que el artículo 277.6 de la Carta es una norma que goza de todo su rigor y que la Procuraduría General de la Nación, como autoridad autónoma, tiene intacta sus atribuciones para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, cuando dicha sanción no implique la restricción de sus derechos políticos, por lo tanto, una lectura armónica y sistemática del bloque de constitucionalidad significa que frente a tales servidores el órgano de control puede aplicar otro tipo de sanciones, pero que no lleve a suspender o inhabilitar el ejercicio 16 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso de derechos políticos. 94.

En ese orden la norma constitucional es compatible con la Convención, pues el artículo 277.6 no enuncia el tipo de sanción que puede imponer la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria; este artículo claramente remite a la Ley, que es la que contiene el catálogo de sanciones. En este contexto, la Procuraduría goza de la potestad disciplinaria frente funcionarios elegidos democráticamente, siempre que las sanciones a imponer no restrinjan sus derechos políticos. 95.

No sucede lo mismo con los artículos 4412 y 4513 del Código General Disciplinario, sobre los cuales, la CIDH, en el fallo del 8 de julio de 2020, consideró que sí eran incompatibles con la Convención, por violación del principio de jurisdiccionalidad, en los siguientes términos: [se cita lo pertinente] 96. Este pronunciamiento de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia es claro en señalar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas en el Código Disciplinario Único constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana. […] 98.

Ante este panorama, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que efectuara los ajustes al ordenamiento interno, a través de medidas legislativas, como también así lo había exhortado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el fallo del 15 de noviembre de 201741, al que hace referencia la CIDH en su sentencia del 8 de julio de 2020. […] 102.

De acuerdo con lo anterior, pese a la intención de la Ley 2094 de 2021 de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación al sistema interamericano de derechos humanos que consagra la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional, este ente de control en 12 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 44.

Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3. Suspensión, para las faltas graves culposas. 4.

Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.» 13 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 45. Definición de las sanciones. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. 2.

La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.

Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quién corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.» 17 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso tanto es una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden administrativo, la naturaleza de sus actos sancionatorios siguen siendo administrativos.

Y, a partir del anterior análisis, la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó: 103. La Sección Segunda del Consejo de Estado considera que es imperioso para el juez contencioso administrativo, en sede del control de legalidad de los actos sancionatorios disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación que restringen los derechos políticos de servidores públicos elegidos popularmente, tener en cuenta los postulados trazados por el derecho convencional, aun de forma oficiosa, por el deber de respeto como Estado parte de la CADH. 104.

Lo anterior, por varias razones; la primera, porque, conforme al artículo 9 de la Constitución Política y los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, el Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional y debe cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda; sin que sea permitido invocar disposiciones de derecho interno para incumplir los tratados internacionales14. […] 109.

Así las cosas, el Estado colombiano, al haber suscrito el documento internacional, tiene la obligación de cumplir los derechos reconocidos en el texto, así como el deber de efectuar el control de convencionalidad de manera obligatoria, tarea en cabeza de toda autoridad administrativa y judicial. Este control difuso de convencionalidad a un caso concreto constituye la aplicación de la excepción de inconvencionalidad. 110.

Adicionalmente, porque el control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativa, sobre las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es pleno, comoquiera que no está supeditado a limitaciones ni restricciones, sin que por ello se constituya en una tercera instancia15; e integral, pues incluye un juicio sustancial del acto sancionador a la luz del respeto por la garantía de los derechos fundamentales del disciplinado16. […] 112.

Bajo el anterior contexto, el juez del control de legalidad debe considerar, y tener en cuenta al momento de emitir sentencia, el entorno de la realidad en virtud del derecho viviente que obliga a todas las autoridades, sin excepción alguna -cuanto más a quienes administran justicia-, a realizar una interpretación de la normativa 14 Cita propia del texto transcrito «Artículo 26.

Pacta Sunt Servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Artículo 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.» 15 Cita propia del texto transcrito «Sentencia del 11 de julio de 2013 radicación interna (1982-09) M.P. Gerardo Arenas Monsalve.» 16 Cita propia del texto transcrito «Este control integral comprende, por supuesto, el tema de la ilicitud sustancial, al considerar que el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de esta, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado.» 18 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso interna de cara a los postulados y mandatos trazados por órganos judiciales internacionales, frente a los cuales no se puede oponer. […] 119.

Por ello, sin duda alguna, la sentencia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, marca un precedente en relación con la manera como deben interpretarse y acatarse en nuestro ordenamiento jurídico, las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto el instrumento jurídico internacional y las sentencias proferidas por la CIDH constituyen, en conjunto, la convencionalidad como fuente normativa en la teoría del derecho viviente17. […] 121.

El juicio de convencionalidad efectuado por la CIDH al sistema normativo interno para condenar al Estado colombiano como responsable por la violación del derecho político del demandante, protegido por el artículo 23 del tratado internacional, sentó como ratio decidendi que el Código Disciplinario Único le otorgó a la Procuraduría General de la Nación la facultad de imponer sanciones como la destitución a funcionarios públicos elegidos democráticamente, contraviniendo la norma convencional que excluye dicha competencia por vía de autoridad administrativa. […] 128.

Ahora bien, el control de convencionalidad efectuado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia no se agotó con el principio de jurisdiccionalidad; su estudio abarcó también el examen al cumplimiento de los derechos a las garantías judiciales previstas en el artículo 8 Convencional, lo que a juicio de la Sala significa, adicionalmente, la aplicación del principio de favorabilidad, in dubio pro disciplinado o pro homine, que, tratándose del ius puniendi tiene una importancia superlativa, como pasa a explicarse. […] 136.

Entonces, de acuerdo con lo anterior, la resolución de los casos en que se analice la conformidad de sanciones disciplinarias impuestas por la PGN a servidores de elección popular, debe atender al principio de favorabilidad, el cual se encuentra reforzado por el hecho de estar involucrados sus derechos políticos que son protegidos por la CADH y sus derechos laborales, que, como se señaló al principio de este acápite, deben garantizarse en virtud del principio pro homine, conforme con el artículo 53 Superior. […] 150.

Ciertamente, a juicio de la Sala, dentro de la actuación disciplinaria debe garantizarse una independencia e imparcialidad de parte de quien investiga como de quien sanciona y no que se constituya al mismo tiempo en juez y parte, como sucede en el proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002. 151. De acuerdo con lo anterior, adicional a la vulneración al principio de jurisdiccionalidad, como quedó 17 Cita propia del texto transcrito «A pesar de que la Ley 16 del 20 de diciembre de 1972 mediante la cual se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos en nuestro sistema normativo, fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, lo cierto es que sus preceptivas tienen total aplicación en virtud del artículo 93 superior que le reconocen prevalencia en el ordenamiento interno, por tratarse de un tratado internacional ratificado por el Congreso de la República que reconoce derechos humanos.» 19 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso analizado en el acápite anterior, se evidencia, a partir de la interpretación de las normas convencionales, en especial del artículo 8, que en el proceso sancionatorio disciplinario adelantado por la PGN, conforme a las disposiciones de la Ley 734 de 2002, no se cumplen con las garantías judiciales para el disciplinado de (i) ser oído por un juez imparcial;

(ii) presumirse su inocencia y (iii) ejercer realmente su derecho de defensa. 152. Ahora bien, la excepción de inconvencionalidad aplicada con base en las consideraciones efectuadas en los acápites anteriores sobre los principios de jurisdiccionalidad y de las garantías judiciales, de conformidad con las normas convencionales y con el fallo del 8 de julio de 2020, proferido por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, debe ser adoptada por los jueces y por la administración en los asuntos de supuestos jurídicos similares, no solo por virtud de la obligatoriedad de su aplicación por el hecho que el país hace parte del Pacto de San José de Costa Rica, y por el principio de favorabilidad, como quedó explicado sino por derecho a la igualdad y a la protección judicial […] En ese sentido, a partir de la decisión judicial en comento, es criterio de la Sección Segunda que «en los casos en que se controvierten sanciones disciplinarias que restringen los derechos políticos de los funcionarios de elección popular debe aplicarse el control de convencionalidad, no solo como expresión del derecho viviente sino porque dichos disciplinados tienen derecho a la misma protección judicial.».

Así las cosas, en aplicación de la excepción de inconvencionalidad respecto de las normas que radican en el procurador general de la Nación, en su condición de autoridad administrativa, la competencia para imponer sanciones como la destitución a empleados elegidos por voto popular, y en procura de garantizar los principios de jurisdiccionalidad, que exige que ese tipo de sanción solo provenga de una autoridad judicial, y favorabilidad en materia laboral, según el cual se debe preferir la interpretación más favorable al trabajador, en caso de que una norma permita dos o más interpretaciones, así como en garantía de los derechos a la igualdad y a la protección judicial, la Sala declarará la nulidad de los actos administrativos cuestionados en este proceso, comoquiera que, a través de ellos, se impuso en un servidor público elegido popularmente, la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo, lo que conlleva una restricción de derechos políticos, facultad que, según el criterio antes expuesto, está reservada a las autoridades judiciales competentes. 20 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso En consideración a lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en relación con declarar la nulidad de las decisiones disciplinarias acusadas y ordenar a la Procuraduría General de la Nación, División de Registro y Control, eliminar las anotaciones que se hubieren efectuado en el registro de antecedentes disciplinarios, pero no por haber incurrido en un error al imputar el elemento de la culpabilidad, como lo sostuvo el Tribunal Administrativo del Huila, sino por las razones antes expuestas. 4.

La condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,18 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 21 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 5.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y ofició a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que, en sus sistemas de información, registrara dicha decisión y efectuara la desanotación de la sanción impuesta al demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Confirmar la sentencia proferida el veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Huila que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor Luis Felipe 22 Radicado: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022) Demandante: Luis Felipe Conde Lasso Conde Lasso contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- No condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante.

Tercero. - Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA. GMSM