Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2024-00445-00 (5275-2024) y acumulado1 Demandante: Cristian Eduardo Stapper Buitrago y otros Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) Tema: Resuelve suspensión provisional El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora.

ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Cristian Eduardo Stapper Buitrago solicitó que se declare la nulidad del Acuerdo 10 del 29 de diciembre de 2023 «Por medio del cual se actualiza el listado de oficios y ocupaciones establecido en el Acuerdo 0009 de 2005, para determinar la cuota de aprendizaje que le corresponde a las empresas obligadas», expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA.

Con la demanda solicitó la suspensión de los efectos del acto al considerar que vulnera el inciso 1.° del artículo 1.° del Decreto 2838 de 1960; el numeral 9 del artículo 10 y el 12 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994; los artículos 30, 32 y 36 de la Ley 789 de 2002, los incisos 2.° y 3.° del artículo 1.° del Decreto 620 de 2005 y el artículo 2.2.6.3.26 del Decreto 1072 de 2015.

Argumentó que la contratación de aprendices solo procede en relación con las ocupaciones u oficios que requieren «formación profesional metódica y completa» que cuenten con oferta «actual» de programas de formación. De allí que el SENA debió verificar el cumplimiento de estos requisitos respecto de cada empleo y, especialmente, demostrarlo en la motivación. Que se vulneran los artículos 1.°, 2, 6 y 209 de la Constitución Política sobre el principio de legalidad y la competencia administrativa, porque las facultades del Consejo Directivo del SENA no son discrecionales y encuentran límite en el interés público y en las funciones que legal y reglamentariamente se le atribuyen. 1 11001-03-25-000-2024-00315-00 (4206-2024).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00445-00 (5275-2024) y acumulado Considera que vulnera el Decreto 654 de 2021, el artículo 94 de la Ley 2294 de 2023 y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, porque replicó la Clasificación Única de Ocupaciones para Colombia (CUOC) expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para efectos de expedir la lista de oficios y ocupaciones que sirven de base para el cálculo de los aprendices o de la monetización y prescindió así de su deber legal de efectuar los estudios pertinentes y tomó los de un acto administrativo con fines absolutamente distintos y vaciando el alcance de su facultad reglamentaria.

Afirma que el acto fue expedido de forma irregular porque omitió el deber de concertar con los empleadores las especialidades en las cuales estos deben contratar aprendices, previsto en el numeral 12 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994. Que fue falsa e insuficientemente motivado pues, si bien el artículo 2.2.6.3.28 del Decreto 1072 de 2015 exige que el SENA actualice el listado de oficio y ocupaciones objeto del contrato de aprendizaje por lo menos una vez al año, esta no es una simple transcripción de un acto administrativo de otra entidad.

Que fue expedido con desviación de poder porque la finalidad de actualización de la lista de ocupaciones y oficios que sirve para fijar la cuota de aprendices no es equivalente a la expuesta por el SENA, según la cual, se pretendió ampliar la cobertura del contrato de aprendizaje. Indica que la inclusión de oficios y ocupaciones de aprendices que resultan imposibles de vincular en la etapa práctica conduce a la «monetización» del deber legal y, por lo tanto, se convierte en un tributo que afecta gravemente a ciertos sectores empresariales.

De allí que se confunde la finalidad enunciada en el acto con la de incrementar el recaudo por el cumplimiento de este deber legal. Sostiene que el acto se publicó con fecha del 29 de diciembre, pero fue aprobado el día anterior; que se publicó tres meses después de su aprobación y que la publicación en el Diario Oficial no contiene el listado de oficios y ocupaciones, la parte determinante para efectos de las obligaciones que se derivan para los particulares.

Proceso acumulado El 12 de mayo de 2025 se acumuló el proceso identificado con el radicado 11001- 03-25-000-2024-00315-00 (4206-2024) al presente trámite. Sin embargo, debe precisarse que allí no se discute la integralidad del Acuerdo 10 de 2023, sino algunos apartados de su anexo, en lo relacionado a la identificación de ocupaciones vinculadas con la actividad de conducción. Los demandantes solicitaron la suspensión provisional de los efectos del acto por considerar que vulnera los artículos 26, 54, 84, 150,123, 338 y 363 de la Constitución Política, el literal f) del numeral 9 del artículo 10 de la Ley 119 de 1994 y la Ley 789 de 2002.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00445-00 (5275-2024) y acumulado Aducen que las «cuotas de aprendices en las empresas» y la «monetización de la cuota de aprendizaje» (artículos 33 y 34 de la Ley 789 de 2002) tienen naturaleza parafiscal y el Consejo Directivo Nacional del SENA amplió la base gravable de la cuota de aprendizaje sin contar con la facultad legal, pues esta se encuentra reservada al legislador2.

Que el acto incluyó deliberadamente ocupaciones que no requieren de formación técnica-profesional, tecnológica o universitaria, en contravía del artículo 36 de la Ley 789 de 2002. Indicó que este error se originó en tomar «sin ningún derrotero legal o constitucional» el listado de Clasificación Internacional Uniforme de Ocupaciones (CIUO) de la Organización Internacional del Trabajo y adoptado por el DANE mediante Resolución 2212 de 2023.

Expresan que en el sector transporte se sumaron actividades de conducción para las que no existe oferta académica por el SENA o institutos de educación superior para la actividad de conducción. Esto podría suponer una carga tributaria desproporcionada que, en el caso de las empresas transportadoras, si la planta de personal está compuesta por trabajadores que no requieren formación (conductores), entonces tendrían que contratar aprendices para actividades económicas distintas a las de la empresa por acatar el mandato legal.

En esta área, a su vez, deberían contar con personal, flota de vehículos adaptados y sistemas de evaluación. Que los aprendices de «actividades de conducción» necesitarían contar con licencia de conducción para ejercer su función, por lo tanto, sería innecesaria su capacitación. Que para los oficios relacionados con la conducción de automotores ya existe una regulación en el Código Nacional de Tránsito y Transporte, según la cual, la formación se encuentra a cargo de los centros de enseñanza automovilística, que validan la condición médica de los aspirantes e imparten cursos teórico prácticos.

Que la idea de «práctica» o desempeño laboral de aprendizaje resulta absolutamente riesgoso en esta materia. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA La demanda fue admitida el 29 de octubre de 2024 y, en providencia de la misma fecha, se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional3. Dentro de la oportunidad correspondiente, la demandada se opuso al decreto de la medida4.

Argumentó: 2 Explica que reúnen todas las cualidades para estimarse como un aporte parafiscal, siempre que son identificables un hecho generador, sujetos pasivo y activo, base gravable, obligatoriedad, destinación específica. Además, no supone una contraprestación equivalente al monto que se paga, no integran el presupuesto general de la Nación, su administración puede recaer en agremiaciones o federaciones del sector económico, son recursos públicos y están sujetos a control fiscal. 3 Índices 6 y 7, Samai. 4 Índices 27, 28 y 29, ibid.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00445-00 (5275-2024) y acumulado Que la solicitud no cumple con las exigencias legales por falta de sustentación, pues el demandante no precisó el concepto de violación en el acápite puntual de la solicitud de la medida.

Indicó que no se identificaron de manera puntual y concreta cuáles fueron los criterios y requisitos dejados de lado por todos o cada uno de los oficios u ocupaciones incluidos en el acto demandado. Que el SENA debía tener en cuenta la CUOC del DANE, que se informa en la CIUO de la OIT. De allí que su adopción amplia no supone falsa motivación, pues el ordenamiento no prohíbe o restringe el poder «discrecional» del Consejo Directivo Nacional para definir el listado.

En todo caso, que el acto no es idéntico a la CUOC, sino que se excluyeron 611 denominaciones. En cuanto a la verificación sobre la oferta de formación, dijo que esta no necesariamente debe provenir del SENA, sino que puede ser prestada por otras instituciones. Sin embargo, «[…] no todos los oficios y ocupaciones requieren la existencia de una oferta formativa en el SENA o en otra entidad, pues basta que tengan un diseño curricular elaborado por el Entidad (sic), con lo cual se da respuesta a las demandas y necesidades de formación y se cumple la finalidad de la norma».

Que el director del SENA no podía «concertar» con los empleadores las especialidades en las cuáles estos deben contratar aprendices, pues la competencia para actualizar el listado en cuestión es exclusiva de Consejo Directivo Nacional. Que el SENA cumplió con el deber de publicar el proyecto de acto administrativo previsto en el artículo 8 del CPACA y el artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1609 de 2015, sin que se recibieran observaciones.

Que el decreto de la medida cautelar limitaría la vinculación laboral como aprendices a sectores poblacionales muy importantes en el mercado laboral colombiano, como el de mensajería, aseadores, vigilantes y conductores. Acumulado (4206-2024) La entidad se pronunció oportunamente y sostuvo que el demandante no cumplió con los requisitos legales para el decreto de la medida, especialmente, porque no describió el concepto de violación que demuestre la transgresión del ordenamiento en el escrito separado de la demanda donde solicitó la cautela.

CONSIDERACIONES El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Dice que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00445-00 (5275-2024) y acumulado providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Por su parte, el artículo 231, dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Como se puede apreciar, no se requiere que la violación sea manifiesta, sino que de la confrontación del acto con las normas vulneradas se pueda deducir la ilegalidad del mismo. Ello implica dilucidar, los siguientes supuestos: i) vigencia de las normas; ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; iii) jerarquía normativa; iv) posibles antinomias; iv) ambigüedad normativa; v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; vi) integración normativa; vii) criterios y postulados de interpretación; viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, entre otros5.

Resolución al caso concreto El Despacho advierte la imposibilidad de declarar la suspensión del Acuerdo 10 del 29 de diciembre de 2023, porque, según información allegada al proceso, este acto administrativo no está produciendo efectos jurídicos. En índice 36 se advierte un memorial que, aunque dirigido a otro proceso6, da cuenta de la existencia del Acuerdo 2 del 24 de febrero de 2025 «Por el cual se deja sin efecto el Acuerdo 10 de 2023 “por medio del cual se actualiza el listado de oficios y ocupaciones establecidos en el Acuerdo 09 de 2005 para determinar cuota de aprendizaje que les corresponde a las empresas obligadas”».

En el escrito se indicó que la comunicación electrónica de la decisión de 5 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 6 de septiembre de 2018. Exp. 11001-03-25- 000-2018-00373-00 (1397-18). C.P. William Hernández Gómez; Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 27 de junio de 2019. Rad. 11001-03-25-000-2019-00171-00 (1058-2019).

C.P. William Hernández Gómez; Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 6 de septiembre de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2018-00373-00 (1397-2018). C.P. William Hernández Gómez. 6 11001-03-27-000-2024-00044-00 (1624-2024). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00445-00 (5275-2024) y acumulado «suspender» el Acuerdo 10 de 2023 creó una expectativa legítima para los empresarios a quienes se les había fijado una cuota de aprendices sobredimensionada (especialmente en los sectores transporte, aseo, mensajería y logística).

Pero, aunque se expidió el Acuerdo 2 de 2025 (lo allega), sostiene que este no es un acto revocatorio que brinde claridad sobre los efectos que produjo el acuerdo demandado. El mismo escrito fue presentado por la parte demandante en el proceso acumulado7. En síntesis, el demandante insistió en la urgencia de suspender los efectos del acto, porque el Acuerdo 2 de 2025 no revocó la decisión y vulneró la expectativa legítima de los empresarios de ciertos gremios, según el anuncio de la entidad en comunicaciones previas.

Ahora, el Despacho observa que en virtud de la expedición del Acuerdo 2 de 2025, la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos del acto ha perdido objeto. El artículo 1.° prevé explícitamente: «Disposición sobre los efectos del Acuerdo 10 de 2023. Dejar sin efectos el Acuerdo 10 de 2023, “Por medio del cual se actualiza el listado de oficios y ocupaciones establecido en el Acuerdo 0009 de 2005, para determinar la cuota de aprendices que le corresponde a las empresas obligadas”» (énfasis fuera de texto).

Por su parte, el artículo 2.° ordenó a las direcciones de Formación Profesional, de Empleo, del Sistema Nacional de Formación para el trabajo y Promoción y Relaciones corporativas, en coordinación con el Ministerio del Trabajo, elaborar una propuesta metodológica que le permita al Consejo Directivo Nacional (si la adopta) actualizar el listado de oficios y ocupaciones.

Los artículos 3.° y 4.° dispusieron que los contratos de aprendizaje suscritos en virtud del Acuerdo 10 continuarán su curso de ejecución, dentro de los términos inicialmente pactados y, para cumplir con lo previsto en el artículo 33 de la Ley 789 de 2002, se aplicará lo previsto en el anterior Acuerdo 9 de 2005. Es claro que el acto no está produciendo efectos y no tiene objeto pronunciarse sobre la pertinencia o no de suspender los efectos de un acto que no los está produciendo8.

Expresamente, la jurisprudencia ha sostenido: «En este orden de ideas, la presente solicitud pierde su objeto, puesto que la suspensión provisional de un acto administrativo, como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sala tiene el propósito de “(…) evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho (…)”. […] Así las cosas, el Despacho considera que, de acuerdo con lo explicado líneas atrás, no resulta procedente decretar la suspensión provisional de un acto administrativo que no está produciendo efectos jurídicos, y es por ello que 7 Índice 48, Samai. 8 Consejo de Estado.

Sección Primera. Auto del 23 de febrero de 2016. Rad. 11001-03-24-000-2015-00408-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala; Consejo de Estado. Sección Cuarta. Auto del 13 de septiembre de 2012. Exp. 73001-23-31-000-2011-00094-01 (19472). C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-25-000-2024-00445-00 (5275-2024) y acumulado se denegará la solicitud de suspensión provisional, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia […]» (énfasis fuera de texto)9.

De este modo, como cesó la producción de efectos del acto administrativo, aquellos que produjo durante el tiempo en que estuvo vigente serán objeto de pronunciamiento en la decisión de fondo que resuelva el presente litigio: la sentencia. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo 10 del 29 de diciembre de 2023 «Por medio del cual se actualiza el listado de oficios y ocupaciones establecido en el Acuerdo 0009 de 2005, para determinar la cuota de aprendizaje que le corresponde a las empresas obligadas», expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA.

Segundo. Reconocer personería al abogado Sergio Andrés Gonzáles Rodríguez, identificado con la cédula de ciudadanía 1.014.179.736 y portador de la tarjeta profesional 225.059 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del SENA, visible en índices 28 (5275-2024) y 20 (4206-2024) de Samai. Tercer. Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 9 Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 13 de marzo de 2020. Exp. 11001-03-24-000-2019-00185-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.