CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo Temas: DEMANDA EJECUTIVA – El título debe ser claro, expreso y exigible para que preste mérito ejecutivo / OBLIGACIÓN COMPLEJA – Concepto y conformación – Por regla general, lo son aquellas derivadas de contratos suscritos con entidades públicas – El juez analiza en conjunto los documentos aportados por la ejecutante para concluir si dichos elementos permiten o no librar mandamiento de pago en el caso concreto. 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 29 de abril de 2025, a través del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó librar mandamiento de pago en el asunto de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO 2. La parte demandante pretende la ejecución de un título contractual complejo.
La primera instancia advirtió sobre algunas inconsistencias que impiden establecer la claridad, expresividad y exigibilidad del débito. En contraste, la recurrente señaló que el Tribunal erró al no valorar de forma conjunta los elementos allegados con la demanda de la referencia.
ANTECEDENTES Demanda y trámite 3. El 14 de febrero de 20251, Empresas Municipales de Cali -en adelante, Emcali E.I.C.E. E.S.P.- interpuso demanda ejecutiva contra Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. BIC2 -en lo sucesivo, Telecomunicaciones S.A.-, con el fin de que se librara mandamiento de pago por: (i) $2.131’866.603 derivados de la “remuneración por uso de la infraestructura aérea y subterránea perteneciente a la infraestructura de la Gerencia Unidad Estratégica del Negocio de Telecomunicaciones de Emcali”3;
(ii) $1.393’216.289 correspondientes a los intereses moratorios liquidados a la máxima tasa legal permitida, desde el vencimiento de la referida obligación y hasta la presentación del escrito inicial, así como los generados desde la radicación de la demanda y hasta el pago efectivo de la obligación, y (iii) se condene a la parte accionada por las costas generadas con ocasión del presente litigio. 1 Índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2 Nombre tomado de forma literal del certificado de existencia y representación legal que obra en los anexos de la demanda de la referencia. 3 Folio 1 de la demanda de la referencia. Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 2 4.
Como fundamento de su solicitud, en síntesis, narró: 5. El 20 de septiembre de 2014, Emcali E.I.C.E. E.S.P. y Telecomunicaciones S.A. suscribieron el Contrato No. 400-GTE-CIE-663-20144. En la cláusula segunda de dicho negocio jurídico se acordó que sería parte “del mismo la Resolución 3101 de 2011 y demás regulación pertinente”5. 6.
A su vez, en la cláusula quinta se pactó que “(…) el precio del mismo sería de una cuantía indeterminada pero determinable atendiendo a que su valor se obtendría de multiplicar el número de meses del acuerdo por el precio unitario de cada uso dado por Telefónica de los postes y/o ductos de la infraestructura de telecomunicaciones de Emcali”6.
Además, se determinó que las tarifas a cobrar por la demandante no incluían el Impuesto al Valor Agregado, por lo que dicho monto sería incluido al precio acordado, los cuales se ajustarían a partir del 1.° de enero de 2015, según el Índice de Precios al Consumidor. 7. En la cláusula sexta del contrato se estableció que las facturas por los servicios prestados serían liquidadas por la ejecutante y debían pagarse por la ejecutada dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. 8.
El 25 de septiembre de 2015, las partes suscribieron el Otrosí 1, a través del cual precisaron que Telecomunicaciones S.A. se obligó a pagar una retroactividad por cada poste o cámara que hubiese utilizado sin la autorización de la actora. 9. El 15 de febrero de 2020, por medio del Acta 5 de “CONCILIACIÓN Y NORMALIZACIÓN UDI EN CÁMARAS DE LA GUEN TELECOMUNICACIONES”, la citada empresa reconoció el uso de 22.017 metros lineales de ductos, correspondiente a 158 cámaras pertenecientes a Emcali E.I.C.E. E.S.P. 10.
Con base en el anterior reconocimiento, la ejecutante emitió Factura Electrónica de Venta 5631284 por $2.131’866.603, con vencimiento del 9 de enero de 2023, sin que a la fecha la demandada hubiese pagado tal obligación. 11. Bajo ese contexto, la parte demandante adujo que el título ejecutivo era complejo y estaba compuesto por: (i) el Contrato No. 400-GTE-CIE-663-2014;
(ii) el Otrosí 1; (iii) el Acta de Conciliación 5, y (iv) la citada factura electrónica, documentos que allegó junto con el escrito inicial. 12. A través de proveído del 5 de marzo de 20257, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda de la referencia, para que la accionante aportara “la documentación idónea que respalde la obligación”8, en cuanto: (i) aunque se anexó el Otrosí 1, no se puede determinar en qué fecha fue realizado; 4 Cuyo objeto fue (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “permitir a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES el uso remunerado, no exclusivo, de la infraestructura aérea y subterránea perteneciente a la infraestructura de la gerencia de la Unidad Estratégica del Negocio de Telecomunicaciones de propiedad de EMCALI para la instalación de redes de fibra óptica y cable de cobre para la provisión de servicios públicos de Telecomunicaciones (…)”. 5 Folio 2 de la demanda de la referencia. 6 Ibidem. 7 Índice 5 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 8 Folio 2 del referido auto.
Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 3 (ii) el Contrato No. 400-GTE-CIE-663 del 20 de septiembre de 2014 tuvo como plazo inicial tres (3) años, por lo que “si fue celebrado en el 2017 se entiende que finalizó en el año 2020 y no obra prórroga del mismo que sustente la obligación facturada en diciembre de 2022”9, irregularidad que impide tener por acreditado el requisito de exigibilidad, y (iii) la Factura Electrónica de Venta 5631284 no guarda relación alguna con el Acta 5 del 15 de febrero de 2020, porque allí se mencionó un servicio distinto al pactado por las partes mediante el citado contrato, lo que afecta el parámetro de claridad del débito. 13.
La parte demandante aportó memorial de subsanación10, a través del cual explicó que: (i) el referido negocio jurídico tiene una cláusula de prórroga automática, salvo que las partes manifestaran no renovarlo, lo cual no ocurrió, y (ii) de la interpretación conjunta de los documentos aportados en la demanda, era posible establecer la claridad del título, en cuanto, previamente, la primera instancia reconoció que se cumplió con los parámetros de exigibilidad y expresividad.
Decisión objeto de reposición y, en subsidio, de apelación 14. Mediante auto del 29 de abril de 202511, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó librar mandamiento de pago en el sub lite, en cuanto el título ejecutivo complejo no fue debidamente conformado, por lo que no se reunieron los requisitos de claridad, expresividad y exigibilidad. 15.
El a quo señaló que, aunque al corregir las falencias señaladas, la ejecutante manifestó que esa corporación tuvo por satisfechos los parámetros de exigibilidad y expresividad, lo cierto es que en la inadmisión se le advirtió que el Acta 5 no tiene nexo con la Factura Electrónica de Venta 5631284, aspecto que no fue corregido. 16. Con todo, la primera instancia indicó que, aunque la actora aportó una liquidación que coincide con el número de metros lineales de ductos y cámaras con los señalados en la referida factura, lo cierto es que en ese primer documento se dispuso un retroactivo desde febrero de 2019 y hasta noviembre de 2022, “cuando el acta de conciliación es de febrero de 2020 y autorizó facturar en marzo de ese mismo año, por tanto no es clara la razón por la cual se liquidan obligaciones de abril de 2020 hasta noviembre de 2022”12, sumado a ello, no se cuenta con soporte de aprobación de la mencionada liquidación. 17.
Aunado a ello, el Tribunal consideró que la Factura 5631284 no cumple con los parámetros que la ley comercial prevé para calificarla como título valor, porque no se demostró que fue recibida y/o aceptada, ni tampoco que hubiese sido enviada y recibida por la ejecutada, por ende, al no tener certeza sobre el cumplimiento de los requisitos que el legislador exige para librar mandamiento de pago, no era posible proceder en ese sentido. 9 Ibidem. 10 Índice 9 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 11 Índice 12 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 12 Folio 7 del auto apelado.
Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 4 Recurso de reposición y, en subsidio, de apelación 18. Contra la anterior determinación, la parte actora formuló recurso de reposición y, en subsidio, de apelación13, para lo cual sostuvo que el a quo erró al considerar que el título objeto de ejecución únicamente estaba compuesto por la Factura Electrónica de Venta 5631284, en cuanto también debió valorar los demás elementos enunciados en la demanda de la referencia. 19.
En ese sentido, la ejecutante precisó que el Acta de Conciliación 5 sí guarda relación con el contrato suscrito por las partes, en cuanto allí se mencionó expresamente dicho negocio jurídico y se determinó la liquidación por el uso de la infraestructura de Emcali E.I.C.E. E.S.P. entre 2019 y 2022. Además, el Otrosí 1 indica el pago retroactivo de los servicios efectivamente prestados y, en todo caso, no estaba en la obligación de facturar mes a mes los valores derivados del servicio, por lo que “nada le impedía realizar la correspondiente liquidación acumulada y emitir una única factura que reflejara la totalidad de los servicios prestados y reconocidos por la demandada”14. 20.
Por medio de providencia del 11 de julio del año en curso15, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió de manera desfavorable la reposición y concedió la apelación en el efecto suspensivo. 21. Al resolver la reposición, la primera instancia consideró que en el presente caso no se desconoció que se está ante un título ejecutivo complejo, lo cual no es óbice para verificar si los elementos allegados permiten o no librar mandamiento de pago.
En consecuencia, reiteró que la factura aportada no constituye título valor, toda vez que, aunque fue remitida electrónicamente, no se aportó el reporte del proveedor tecnológico que evidencie la emisión a la ejecutada y, por ende, sea dable determinar que surtieron los efectos de la aceptación tácita, sumado a ello, no se explicó por qué si el Acta 5 autorizó facturar en marzo de 2020, la ejecutante presentó la respectiva cuenta de cobro en diciembre de 202216.
CONSIDERACIONES Definición de los problemas jurídicos y metodología para adoptar la presente decisión 22. La Sala resolverá la apelación interpuesta por la parte ejecutante contra el auto del 29 de abril de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó librar mandamiento en el asunto de la referencia, para lo que se abordarán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿en el presente caso se pactó el pago retroactivo de los servicios que supuestamente Emcali E.I.C.E E.S.P. prestó a Telecomunicaciones S.A. y que está última reconoció?;
(ii) ¿el acta de conciliación aparentemente suscrita por las partes recayó sobre el negocio jurídico primigenio?, 13 Índice 16 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 14 Folio 3 del recurso de apelación. 15 Índice 21 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 16 El expediente digital de la referencia fue remitido a esta Corporación el 21 de julio de 2025 y, previo reparto, ingresó al despacho a cargo del magistrado ponente el 6 de agosto siguiente.
Índice 2 de Samai. Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 5 y (iii) ¿la factura en la que se determinó el valor del débito cumple con los requisitos previstos en el contrato y en la ley? 23. Para resolver los problemas jurídicos planteados, en esta decisión se presentarán algunas consideraciones generales sobre el proceso ejecutivo y la composición de los denominados títulos complejos.
Después, se establecerá el alcance de las cláusulas del negocio jurídico suscrito por las partes, así como del acta de conciliación y, por ende, si el reconocimiento de la ejecutada tuvo injerencia o no en los montos aparentemente generados antes de que se suscribiera ese último documento. Posteriormente, se examinará lo referente a la factura de venta y si le eran o no exigibles los parámetros que la ley prevé en este tipo de elementos y, en consecuencia, si la providencia apelada debe o no confirmarse.
Generalidades del proceso ejecutivo y la composición de los denominados títulos complejos 24. El proceso ejecutivo es el mecanismo judicial idóneo para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor. En ese sentido, esta pretensión es el instrumento procesal que el ordenamiento jurídico prevé para que, mediante la ejecución forzada, el acreedor haga valer los derechos que consten en documentos denominados títulos ejecutivos. 25.
Esta Subsección17, en concordancia con el artículo 42218 del Código General del Proceso, ha señalado que los títulos objeto de recaudo, al margen de si son simples19 o complejos20, deben reunir los siguientes requisitos: (i) los documentos en los que consta la obligación deben ser auténticos y emanar, entre otras, del deudor o de su causante, verbigracia, una decisión condenatoria proferida por un juez o un tribunal u otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva y (ii) las obligaciones a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante deben ser claras, expresas y exigibles. 26.
Esta Sala ha explicado que la obligación es expresa cuando “se manifieste con palabras, quedando constancia, usualmente documental escrita y en forma inequívoca de una obligación”21. A su vez, es clara cuando es determinable en el título, de modo que sea fácilmente inteligible y se entienda en un solo sentido. Así 17 Al respecto, se pueden consultar los siguientes autos dictados por esta Subsección: (i) el del 19 de marzo de 2021, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 66.285;
(ii) el del 20 de noviembre de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 66.172, y (iii) el del 3 de julio de 2020, C.P: María Adriana Marín, exp: 65.561. 18 A cuyo tenor: “Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. 19 Se refiere a aquellos títulos ejecutivos compuestos por un solo documento, verbigracia, los títulos valores. 20 Bajo ese escenario, el título objeto de ejecución lo constituyen una pluralidad de documentos, como, por ejemplo, el contrato estatal y las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, el reconocimiento del deudor respecto del precio pendiente de pago, etc. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 31 de agosto de 2021, C.P.: María Adriana Marín, exp: 66.262.
Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 6 mismo, es exigible cuando es posible demandar su cumplimiento, es decir, para cuando se promovió la acción judicial el débito no está sujeto al agotamiento de un plazo o condición. 27.
Además, esta Corporación22 ha destacado que todos los documentos que constituyan título ejecutivo deben ser aportados en original o en copia auténtica, de acuerdo con lo previsto en el inciso segundo del artículo 215 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo23, disposición normativa que establece que la valoración de copias simples no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los escritos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley. 28.
Resulta pertinente precisar que, en el litigio ejecutivo, tal y como ocurre en los ordinarios, la inadmisión procede para corregir los defectos formales de la demanda, lo cual no habilita al operador judicial para que, mediante esa figura procesal, permita al ejecutante completar el título presentado de modo insuficiente, por el contrario, al tratarse de una carga en cabeza del accionante, es a él a quien le corresponde desplegarla al ejercer el derecho de acción, so pena de las consecuencias nocivas que tal omisión le acarree24. 29.
De conformidad con el numeral 3 del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 constituye título ejecutivo, entre otros, “(…) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones (…)”. 30.
Al respecto, salvo lo establecido en el referido estatuto procesal para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos públicos, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para el proceso ejecutivo, según el inciso primero del artículo 299 ejusdem25. 31.
Bajo esa línea argumentativa, esta Subsección26 ha precisado que en aquellos casos en los que el título objeto de recaudo proviene de un contrato estatal, en principio, este tiene el carácter de “complejo”, en cuanto no sólo está integrado 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto del 18 de mayo de 2017, C.P. Danilo Rojas Betancourth, exp: 53.240. 23 “Artículo 215.
Valor probatorio de las copias. (…) La regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley”. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, exp: 18.076. 25 A cuyo tenor: “Artículo 299.
De la ejecución en materia de contratos. (Artículo modificado por el artículo 81 de la Ley 2080 de 2021). Salvo lo establecido en este código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para el proceso ejecutivo.
El juez competente se determinará de acuerdo con los factores de competencia territorial y de cuantía, establecidos en este código (…)” (se destaca). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 18 de marzo de 2022, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 67.725. Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 7 por el negocio jurídico propiamente, sino también por otros documentos como actas y facturas provenientes de las partes de la relación contractual. 32.
En relación con lo anterior, la Sección Tercera también ha indicado que dicho criterio no puede comprenderse como una regla absoluta para determinar la existencia de la obligación objeto de ejecución, porque, en cada caso, al margen de su denominación, el funcionario judicial verificará si se conformó o no en debida forma el título con base en la documentación que se presentó con la demanda27.
En esa medida, en asuntos ejecutivos contractuales, existen eventos en los que determinados actos o documentos prestan mérito ejecutivo por sí mismos, verbigracia, el acta de liquidación bilateral suscrita entre las partes sin salvedades. 33. Como se explicó, en el sub lite la ejecutante señaló que el título objeto de recaudo lo componen los siguientes documentos: (i) el Contrato No. 400-GTE-CIE- 663- del 20 de septiembre de 2014;
(ii) el Otrosí 1; (iii) el Acta de Conciliación 5, y (iv) la Factura Electrónica de Venta 5631284, elementos que fueron aportados junto con el escrito inicial. 34. A continuación, se examinarán las pruebas allegadas por la actora junto con la demanda ejecutiva de la referencia, análisis que se efectuará de cara a los cargos de apelación planteados en el presente caso.
Determinación sobre el pago retroactivo de los servicios prestados y los ítems conciliados por las partes 35. En el sub lite, el 20 de septiembre de 201428, Emcali E.I.C.E. E.S.P. y Telecomunicaciones S.A. suscribieron el Contrato No. 400-GTE-CIE-663-2014, cuyo objeto fue “[a]lquilar a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES el uso remunerado, no exclusivo, de infraestructura aérea y subterránea perteneciente a la Infraestructura de Gerencia Unidad Estratégica del Negocio de telecomunicaciones de propiedad de EMCALI para la instalación de redes de servicios públicos de Telecomunicaciones”29.
El plazo inicial se pactó en tres (3) años, el cual podía “ser prorrogado de manera automática, por períodos de tres (3) años, sin que medie manifestación escrita para este efecto. De no tener la intención de prorrogar el presente contrato, cualquiera de las partes podrá manifestarlo a la otra, mediante documento escrito (…)”30. 36.
En la cláusula quinta se determinó que dicho acuerdo era “de cuantía indeterminada, pero determinable, su valor se obtiene multiplicando el número de meses del acuerdo por el precio unitario de cada uso dado por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES en los postes y/o ductor de la infraestructura de telecomunicaciones de EMCALI (…)”. En consecuencia, respecto de la forma de pago, en la cláusula sexta se acordó que sería “pagado por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES a EMCALI por mensualidades vencidas, a partir del mes siguiente a la fecha de inicio del presente convenio.
Las facturas serán liquidadas 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de noviembre de 2022, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 68.441. 28 Anexo 1 del cuaderno digital que obra en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 29 Folio 1 del mencionado contrato. 30 Parágrafo de la cláusula tercera del referido negocio jurídico.
Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 8 y entregadas a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES por parte del interventor de EMCALI, por vía fax, correo electrónico, correo certificado, mensajería especializada o cualquier medio idóneo para tal fin, dentro de los primeros diez (10) días de cada mes, la cual deberá ser canceladas por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES dentro de los veinte (20) días siguientes a la recepción de la factura (…)” (se destaca). 37.
En el expediente de la referencia también consta el Otrosí 1 sin fecha31, por medio del cual las partes modificaron algunos apartes del citado negocio jurídico, entre otros aspectos, lo concerniente a las obligaciones a cargo de Telecomunicaciones S.A., así (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “(…)
15. REDES EN INFRAESTRUCTURA DE LA GUENTelecomunicaciones de EMCALI EICE ESP. Para cada poste o cámara que se utilice con redes sin la autorización correspondiente de la GUENTelecomunicaciones de EMCALI EICE ESP o que no le hayan estado facturando a la GUENTelecomnicaciones de EMCALI EICE ESP por su USO, EL ARRENDATARIO pagará en la próxima facturación el equivalente a un valor mensual por tal USO (considerando las tablas de precios con una retroactividad hasta la fecha en la que GUENTelecomunicaciones de EMCALI EICE ESP haya realizado el último censo o inventario de su infraestructura en tal sector, en su defecto, en caso de que no se haya hecho inventario en tal sector, con retroactividad de dos (2) años.
PARÁGRAFO
1. ELEMENTOS EN INFRAESTRUCTURA de la GUENTelecomunicaciones de EMCALI EICE ESP. El anterior pago con retroactividad aplicará para el caso de que no le hayan estado facturando a EMCALI EICE ESP por su USO. ADICIONALMENTE el ARRENDATARIO tendrá un plazo de TREINTA (30) días calendario para reubicar de la infraestructura de la GUENTelecomunicaciones de ECAMILI tanto las reservas como todos sus equipos según lo establecido en la norma.
Si en este tiempo el ARRENDATARIO no realiza esta labor, se considerará un incumplimiento contractual (…)”32 (se resalta). 38. Mediante Acta 5 del 15 de febrero de 202033, Emcali E.I.C.E. E.S.P. y Telecomunicaciones S.A. conciliaron las cantidades de “UDIS resultantes de la validación realizada por la unidad de Negocio de Telecomunicaciones de EMCALI EICE ESP, durante los meses de Noviembre a Diciembre de 2019” en el sector de “Caney” del distrito de Santiago de Cali.
En ese sentido, dicho acuerdo recayó sobre los siguientes ítems (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “(…) ITEM CÁMARAS CANT ML TOTAL CÁMARAS REVISADAS 158 TOTAL CÁMARAS CON USO LÍNEAS DROP 31 Anexo 2 del cuaderno digital que obra en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 32 Folio 5 del citado documento. 33 Anexo 3 del cuaderno digital que obra en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 9 TOTAL A FACTURACIÓN MARZO 2020 22.017 COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. reconoce el pago de 22.017 metro lineales de ductos, correspondientes al uso en 158 cámaras perteneciente a la infraestructura de la GUENT de EMCALI EICE ESP, ubicados en el sector del barrio Caney, además se debe realizar la programación para normalizar estos usos validados de acuerdo a la normativa de la GUENT, tanto en acondicionamiento y maquillada de las redes.
Por lo tanto COLOMBIA TELECOMUNICACIONES SA ESP autoriza a EMCALI facturar para el mes de Marzo de 2020 las cantidades conciliadas incluida la retroactividad acordada contractualmente entre las partes. Toda la información conciliada en esta acta esta soportada en validaciones realizadas en terreno y cualquier observación será tenida en cuenta en las próximas facturas (…)”34 (se destaca). 39.
La parte demandante también adjuntó “oficio de cobro”35, sin fecha, por $2.131’866.603 correspondientes al “cobro coactivo de acuerdo acta Normalización No. 5 del 15 de febrero de 2020 firmada por las partes y a los precios establecidos en el contrato firmado por las partes, por el UDI”36 (se resalta). Para arribar a dicha suma, se tomó como referencia 10 meses de 2019, así como el período comprendido entre enero de 2020 y noviembre de 2022. 40.
En criterio de la Sala, por medio del Otrosí 1, las partes acordaron que Telecomunicaciones asumiría el pago retroactivo de hasta dos (2) años del uso no autorizado de los elementos estructurales de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. y que no fue facturado, disposición que fue incluida de común acuerdo en el Contrato No. 400- GTE-CIE-663-2014. Sin embargo, no es posible determinar en qué fecha fue suscrito dicho documento, por lo que no es dable establecer desde cuándo empezó a regir esa modificación al citado negocio jurídico. 41.
Además, la Subsección observa que, pese a que la recurrente señaló que en el Acta 5 se mencionó expresamente el referido contrato y, por ende, es evidente la relación entre ambos actos, lo cierto es que en la mencionada acta no se hizo alusión al Contrato No. 400-GTE-CIE-663-2014, de hecho, no se pronunciaron sobre ningún convenio en particular, lo cual impide determinar si lo relativo al uso de las cámaras pertenecientes a la accionante en el barrio “Caney” de Santiago de Cali hacía o no parte del acuerdo firmado por las partes el 20 de septiembre de 2014. 42.
En ese sentido, si bien los ítems sobre los cuales recayó la fórmula de arreglo suscrita por las partes podrían tener relación con el objeto del mencionado negocio jurídico, eso conllevaría a que el juez de ejecución realice una labor que escapa de su órbita de competencia en este tipo de litigios, toda vez que, como se explicó, el débito debe cumplir con los parámetros de exigibilidad, claridad y 34 Folios 2 y 3 de la citada acta. 35 Anexo 4 del cuaderno digital que obra en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 36 Folio 1 del referido documento.
Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 10 expresividad que prevé la ley, requisitos cuya satisfacción debe ser palpable sin necesidad de interpretaciones adicionales. 43. Aunado a ello, aunque en la liquidación elaborada por la demandante sí se mencionó expresamente al Acta No.5, se reitera, en ese último documento no se hizo alusión alguna al negocio jurídico inicial y, en todo caso, tampoco obra prueba que demuestre que dicho escrito fue remitido a la accionada, aspecto que impide determinar si dicho pacto fue o no aprobado por la accionada. 44.
Así las cosas, el cargo analizado carece de vocación de prosperidad, porque: (i) no es dable determinar la fecha en la que empezó a regir lo referente a la retroactividad de los servicios prestados por la actora; (ii) en el Acta 5 no se hizo alusión alguna al Contrato No. 400-GTE-CIE-663-2014, lo que impide establecer si lo que allí reconoció Telecomunicaciones S.A. tiene o no conexión con el mencionado negocio jurídico, y (iii) no se acreditó que la accionada hubiese recibido la liquidación de los ítems indicados en la mencionada acta.
Respecto de la exigibilidad de los requisitos de la Factura Electrónica de Venta 5631284 allegada al sub lite 45. Como se explicó, la ejecutante sostuvo que el título también lo compone la referida factura, documento que, en su criterio, fue erróneamente valorado por el a quo, en cuanto lo analizó de manera individual sin tener en consideración los demás elementos allegados con la demanda de la referencia. 46.
A juicio de la Sala, la decisión de primer grado no se edificó exclusivamente en la ausencia de los requisitos del citado documento; el Tribunal analizó ese elemento una vez descartó que los demás documentos que allegó la ejecutante no permitían concluir que el débito era claro, expreso y exigible. Por lo anterior, la primera instancia optó por examinar la mencionada factura como si se tratara de un título que permitiera librar mandamiento de pago en los términos solicitados en la demanda, distinto es que concluyó que, ni siquiera bajo ese escenario, era dable acceder a esa petición, toda vez que no se cumplían con los parámetros que el legislador estableció para que ese escrito se catalogue como título valor. 47.
Aclarado lo anterior, se recuerda que, de acuerdo con el artículo 774 del Código de Comercio, para que la factura se constituya como título valor, es necesario que se cumplan con los siguientes requisitos esenciales: “Artículo 774. Requisitos de la factura. (Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 1231 de 2008). La factura deberá reunir, además de los requisitos señalados en los artículos 621 del presente Código, y 617 del Estatuto Tributario Nacional o las normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, los siguientes: 1.
La fecha de vencimiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 673. En ausencia de mención expresa en la factura de la fecha de vencimiento, se entenderá que debe ser pagada dentro de los treinta días calendario siguientes a la emisión. Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 11 2.
La fecha de recibo de la factura, con indicación del nombre, o identificación o firma de quien sea el encargado de recibirla según lo establecido en la presente ley. 3. El emisor vendedor o prestador del servicio, deberá dejar constancia en el original de la factura, del estado de pago del precio o remuneración y las condiciones del pago si fuere el caso.
A la misma obligación están sujetos los terceros a quienes se haya transferido la factura. No tendrá el carácter de título valor la factura que no cumpla con la totalidad de los requisitos legales señalados en el presente artículo. Sin embargo, la omisión de cualquiera de estos requisitos, no afectará la validez del negocio jurídico que dio origen a la factura (…)” (se destaca). 48.
De conformidad con el artículo 773 del Código de Comercio, una vez que la factura sea aceptada por el comprador o beneficiario del servicio, se considerará, frente a terceros de buena fe, exenta de culpa que el contrato que le dio origen ha sido debidamente ejecutado en la forma estipulada en el título. En esa medida, los incisos segundo y tercero de la citada disposición normativa prevén lo relacionado con la aceptación, así: “(…) El comprador o beneficiario del servicio deberá aceptar de manera expresa el contenido de la factura, por escrito colocado en el cuerpo de la misma o en documento separado, físico o electrónico.
Igualmente, deberá constar el recibo de la mercancía o del servicio por parte del comprador del bien o beneficiario del servicio, en la factura y/o en la guía de transporte, según el caso, indicando el nombre, identificación o la firma de quien recibe, y la fecha de recibo. El comprador del bien o beneficiario del servicio no podrá alegar falta de representación o indebida representación por razón de la persona que reciba la mercancía o el servicio en sus dependencias, para efectos de la aceptación del título valor.
La factura se considera irrevocablemente aceptada por el comprador o beneficiario del servicio, si no reclamare en contra de su contenido, bien sea mediante devolución de la misma y de los documentos de despacho, según el caso, o bien mediante reclamo escrito dirigido al emisor o tenedor del título, dentro de los diez (10) días calendarios siguientes a su recepción. En el evento en que el comprador o beneficiario del servicio no manifieste expresamente la aceptación o rechazo de la factura, y el vendedor o emisor pretenda endosarla, deberá dejar constancia de ese hecho en el título, la cual se entenderá efectuada bajo la gravedad de juramento (…)” (se resalta). 49.
En ese sentido, para que la factura constituida en los términos del artículo 774 de la ley comercial obligue al comprador de los bienes o al beneficiario del servicio que dio origen a dicho documentos, es necesario que este último la acepte, bien sea de manera expresa o tácita, porque, de lo contrario, no es posible hacer efectivo el derecho de crédito que allí se incorpora. 50.
En lo relativo a las facturas electrónicas de venta como título valor, el numeral 9 del artículo 2.2.2.53.2 del Decreto 1074 de 2015 estableció que “[e]s un título valor en mensaje de datos, expedido por el emisor o facturador electrónico, que evidencia una transacción de compraventa de un bien o prestación de un servicio, entregada y aceptada, tácita o expresamente, por el adquirente/deudor/aceptante, y que cumple con los requisitos establecidos en el Código de Comercio y en el Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 12 Estatuto Tributario, y las normas que los reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan (…)” (se destaca). 51.
Al revisar el expediente digital, la Sala observa que, en efecto, el 9 de diciembre de 2022, EMCALI E.I.C.E. E.S.P. emitió la Factura Electrónica de Venta 563128437, en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): 52. La Subsección advierte que, si bien en la mencionada factura se identificó como “cliente” a Telecomunicaciones S.A y se relacionó como total de la obligación $2.131’866.603, lo cual coincide con la suma de dinero que se mencionó en la liquidación aportada al sub examine, no es menos cierto que en ese documento no se hizo mención alguna al Contrato No. 400-GTE-CIE-663-2014, de ahí que no sea posible determinar si la descripción de “Servicios Telco” tenga o no conexión con dicho rubro, es decir, no es dable establecer si ese elemento guarda o no nexo con los servicios que Emcali E.I.C.E. E.S.P. prestó a la ejecutada con ocasión del citado contrato. 53.
A juicio de la Sala, en el presente caso no se probó que Telecomunicaciones S.A. hubiese recibido dicha factura, a pesar de que fue un aspecto pactado por las partes en el mencionado convenio, circunstancia que impide aplicar la figura de la aceptación expresa o tácita, en cuanto no se cumplen con los requisitos que el Código del Comercio prevé para calificar ese elemento como un título valor. 54.
La anterior determinación no varía por el hecho de que la factura se hubiese expedido de forma electrónica, porque, como se explicó, incluso en esas situaciones es necesario que el documento sea entregado al adquirente, deudor o aceptante, según el caso, lo cual no ocurrió en el sub júdice. 37 Anexo 5 del cuaderno digital que obra en el índice 3 del Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Radicación: 76001-23-33-000-2025-00124-01 (73.235) Ejecutante: Empresas Municipales de Cali Ejecutado: Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Referencia: Ejecutivo 13 55. Así las cosas, los elementos aportados por la parte ejecutante no permiten determinar que la obligación objeto de recaudo sea expresa, clara y exigible, sumado a ello, aún si la factura de venta se analizara de manera autónoma como si se tratara de un título valor, tampoco es posible que se cumplan con los parámetros para librar mandamiento de pago, por lo que el auto censurado se confirmará. Costas 55.
No hay lugar a condenar en costas38, porque no se causaron, dado que la parte ejecutada no ha sido vinculada al proceso y, por ende, no se ha trabado la litis. 56. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 29 de abril de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó librar mandamiento de pago en el asunto de la referencia, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 38 En asuntos como el presente, el magistrado ponente estima que, si bien en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se reguló lo referente a las costas, lo cierto es que en el referido estatuto procesal solo se estableció la procedencia de dicha condena respecto de algunas providencias, sin incluir lo relacionado con la apelación de autos, lo cual no debe comprenderse como una laguna normativa, por el contrario, la intención del legislador fue la de regular tácitamente ese punto, en el sentido de no incluirlo en las decisiones en las que procede la condena en costas.
Sin embargo, también reconoce que no es una interpretación pacífica, por lo que -hasta tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unifique la subregla- acogerá la actual posición mayoritaria de la Sección Tercera, que se inclina por remitirse al Código General del Proceso para establecer la procedencia de las costas en materia de apelación de autos, en virtud de la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.