www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00162-01 (3431-2023) Demandante: Jorge Hernando Gómez Gómez Demandados: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y departamento de Santander (Secretaría de Educación Departamental) Tema: Condena en costas de primera instancia Decisión: Revoca parcialmente la sentencia apelada I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) contra la sentencia proferida el 9 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES Demanda 1. El actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad parcial de la Resolución 1868 del 21 de septiembre de 2018, expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Santander y aprobada por el FOMAG, por medio de la cual se reconoció una pensión de vejez con base en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó declarar que no se configuró la prescripción extintiva de las mesadas pensionales causadas desde el 7 de julio de 2010 hasta el 5 de junio de 2015 y, en consecuencia, ordenar su pago. 3. Como concepto de violación argumentó que el acto acusado vulneró las normas en que debía fundarse1, toda vez que se le exigió la reclamación de su derecho pensional para el año 2010 cuando todavía no podía solicitarlo, teniendo en cuenta que debió promover un proceso judicial para lograr el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con la Universidad Industrial de Santander entre el 1.° de julio de 1983 y el 30 de junio de 1992, más el pago consecuente de aportes a pensión, y solo hasta el 19 de abril de 2017 se vieron reflejadas las respectivas semanas de cotización en el registro de Colpensiones, con las cuales pudo demostrar el cumplimiento de los requisitos legales. 1 Artículos 29 de la Constitución Política y 488 del Código Sustantivo del Trabajo.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00162-01 (3431-2023) Demandante: Jorge Hernando Gómez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4. Adicionalmente, adujo que el acto enjuiciado se expidió de manera irregular en tanto no fue suscrito por el FOMAG, sino por la Secretaría de Educación Departamental de Santander únicamente.
Contestaciones de la demanda 5. Las entidades accionadas se opusieron a las pretensiones de la demanda por las razones que se resumen a continuación: 6. El FOMAG indicó que el acto acusado se expidió conforme a las normas legales vigentes, con inclusión de todos los factores salariales que sirvieron de base para las cotizaciones y con observancia de la prescripción de las mesadas que no fueron reclamadas dentro de los (3) años siguientes la adquisición del derecho pensional. 7.
Así las cosas, propuso las excepciones de legalidad del acto enjuiciado, «ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico», falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida integración del litisconsorcio necesario2. 8. El departamento de Santander señaló que la Secretaría de Educación Departamental expidió el acto en condición de tramitadora u operadora sometida a los procedimientos, directrices y decisiones del FOMAG, por lo cual se le debe desvincular del proceso. 9.
En ese contexto, planteó las excepciones de «prescripción de las cuotas partes pensionales», falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica. Sentencia apelada 10. Mediante sentencia del 9 de febrero de 2023, el Tribunal i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el departamento de Santander; ii) declaró la nulidad parcial del acto administrativo acusado, en punto de la prescripción de mesadas pensionales; iii) ordenó el pago de las mesadas causadas entre el día en que el actor adquirió el derecho y el 5 de junio de 2015, reajustadas anualmente conforme a la ley e indexadas; y iv) condenó en costas al FOMAG. 11.
Indicó que para los años 1983 a 1992, cuando se presentó la relación laboral entre el demandante y la Universidad Industrial de Santander, declarada en sede judicial, no existía norma que estableciera que los contratistas debían afiliarse al sistema pensional y realizar aportes. 2 Con la excepción de indebida integración del litisconsorcio se pretendió la vinculación de la Secretaría de Educación Departamental de Santander; sin embargo, esta entidad fue llamada al proceso en el auto admisorio de la demanda.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00162-01 (3431-2023) Demandante: Jorge Hernando Gómez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 12. Por ende, como en dicho período no estuvo cubierta la contingencia de vejez, las cotizaciones que realizó dicha universidad en cumplimiento de la sentencia del 9 de marzo de 2016 incidieron directamente en el derecho pensional. 13.
En consecuencia, consideró que fue desproporcionado exigirle al demandante solicitar el reconocimiento de su derecho en 2013, pues la orden de efectuar los aportes pensionales se produjo el 9 de marzo de 2016. 14. En ese orden de ideas, si se contabiliza la prescripción trienal desde esta última fecha, la reclamación administrativa se promovió de manera oportuna el 22 de febrero de 2019. 15.
Por último, condenó en costas de primera instancia al FOMAG, ya que resultó vencido en el proceso, tal como lo prevé el artículo 365 (numeral 1) del Código General del Proceso, aplicable por disposición del artículo 188 del CPACA. Recurso de apelación 16. Inconforme con la decisión, el FOMAG interpuso recurso de apelación señalando que la Ley 33 de 1985 consagra el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo antes del 27 de junio de 2003, a quienes se les liquida su prestación con el 75 % de los factores que sirvieron de base para los aportes durante el último año de servicios. 17.
Adujo que en el cálculo de la mesada pensional solo se deben incluir «los dineros efectivamente cotizados», en aras de no afectar los principios de sostenibilidad financiera o presupuestal, solidaridad y economía. 18. Sostuvo que la condena en costas solo procede cuando se pruebe objetivamente la causación de estas, lo cual no ocurrió en este caso, pues los argumentos del demandante fueron eminentemente jurídicos y el FOMAG actuó de buena fe, en el marco de la Ley 91 de 1989, en tanto se reconocieron «los factores salariales taxativamente consagrados».
Intervención en segunda instancia 19. Las partes procesales y el Ministerio Público guardaron silencio en esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 20. La Sala debe determinar si todos los argumentos planteados en el recurso de apelación representan reparos concretos contra la sentencia de primera Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00162-01 (3431-2023) Demandante: Jorge Hernando Gómez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 instancia. En caso de que alguno de ellos lo sea, se debe establecer si es viable revocar o modificar la sentencia de primera instancia. El caso concreto 21.
El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme. A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse, únicamente, sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio, según la ley. 22.
Partiendo de esa base, la Sala observa que el demandante solicitó la nulidad parcial del acto acusado en el sentido de que no se declarara la prescripción extintiva de ciertas mesadas pensionales, pretensión a la cual accedió el Tribunal y, en consecuencia, le ordenó al FOMAG pagar a favor del actor las mesadas causadas entre el momento de adquisición del derecho y el 5 de junio de 2015. 23.
Sin embargo, en el recurso de apelación se plantearon argumentos relacionados con el régimen pensional de los docentes oficiales y los factores salariales computables para liquidar la prestación, cuestiones que no fueron abordadas por el Tribunal, de suerte que no constituyen reparos concretos contra la sentencia de primera instancia. Por lo tanto, la Sala no emitirá pronunciamiento sobre esos aspectos. 24.
Por otro lado, el FOMAG controvirtió la condena en costas de primera instancia indicando que ha actuado de buena fe y no se demostró la causación de aquellas, planteamiento que sí representa un reparo específico contra la decisión del tribunal. 25. Sobre el particular, la Sala observa que el fallo apelado se profirió el 9 de febrero de 2023, es decir, en vigencia de la Ley 2080 de 20213, cuyo artículo 47 adicionó el inciso 2.° del artículo 188 del CPACA y dispuso que en todo caso la condena en costas resulta procedente cuando «se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26.
Así las cosas, partiendo de la base de que el inciso 1.° del artículo 188 del CPACA solo autoriza la remisión al Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso) para efectos de la liquidación y ejecución de las costas, el Tribunal debía analizar el criterio de «manifiesta carencia de fundamento legal» para determinar si era viable condenar en costas al FOMAG, estudio que no se 3 El artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 dispone que dicha ley rige a partir de su publicación, por regla general, lo cual ocurrió en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021.
Además, el artículo citado establece que las reformas procesales introducidas por esa ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde su publicación, respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00162-01 (3431-2023) Demandante: Jorge Hernando Gómez Gómez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 realizó, por lo cual se revocará parcialmente la sentencia apelada en ese sentido, puesto que en su momento la entidad presentó argumentos plausibles en defensa de sus intereses.
Condena en costas de segunda instancia 27. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que en todo caso la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 28.
Al revisar el caso concreto, la Sala considera que los razonamientos expuestos por las partes durante el trámite procesal no carecen de fundamento legal, sino que comportan argumentaciones válidas y coherentes dirigidas a defender sus intereses, lo que lleva a no imponer condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 9 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En consecuencia, no imponer condena en costas de primera instancia.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia.
CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.