CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: MARITZA PÉREZ AMAYA Accionado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Y OTROS Referencia: SOLICITUD DE MODULACIÓN DE FALLO AUTO NIEGA MODULACIÓN DE FALLO 1.
La Sala resuelve la petición de modulación presentada por la jefa de la oficina jurídica de la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), respecto del cumplimiento de la sentencia proferida por esta Subsección el pasado seis (6) de diciembre de 2024.
ANTECEDENTES 2. En providencia de 6 de diciembre de 2024, la Subsección amparó parcialmente los derechos fundamentales invocados por Maritza Pérez Amaya, defensora de derechos humanos, y quien realiza su labor en la región del Catatumbo. En la providencia se ordenó:
PRIMERO: NEGAR el amparo al derecho al debido proceso solicitado por Maritza Pérez Amaya contra la Unidad Nacional de Protección, Presidencia de la República, los Ministerios del Interior y Defensa, la Policía Nacional, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, y la Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: TUTELAR el derecho a la vida y seguridad personal de la actora, y en consecuencia ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección para que, en un plazo máximo de treinta (30) días desde la notificación de esta providencia concluya el estudio de riesgo que inició sobre la situación de seguridad de Maritza Pérez Amaya. Ese nuevo acto administrativo deberá atender expresamente a los criterios de idoneidad, adecuación, efectividad, concertadas, urgentes, flexibles, y con enfoque diferenciado indicados por la Corte Constitucional en la SU-546 de 2023 y SU-345 de 2024. 3.
La UNP impugnó esa decisión. En sede de segunda instancia, en providencia de 27 de febrero de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda de la corporación confirmó la decisión y adicionó la siguiente orden: “Segundo: ADICIONAR la sentencia del 6 de diciembre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, en el término improrrogable de 5 días a partir de la notificación de esta providencia, Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato restablezca el esquema de seguridad concedido a la actora en atención a la Orden de Trabajo OT 552689, consistente en 1 vehículo blindado, 2 personas de protección, 1 medio de comunicación y 1 chaleco blindado, hasta tanto finalice el estudio de la situación de riesgo que actualmente tramita.” 4.
El 20 de febrero, la UNP dirigió memorial al juez de cumplimiento de la sentencia1. En su escrito, la entidad pública manifestó había sometido el caso de la actora al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (en adelante CERREM), órgano que verificó que la actora atraviesa un riesgo excepcional, y por lo tanto ordenó implementar un esquema de seguridad consistente en un vehículo blindado, dos personas de protección y un chaleco blindado.
Sin embargo, en dicho memorial, también informó que mediante Decreto 062 de 24 de enero de 2025, el Gobierno nacional declaró el estado de conmoción interior en varios municipios del Norte de Santander, entre ellos Ocaña, residencia de la actora. En desarrollo del mencionado estado de excepción, el Gobierno Nacional profirió el decreto legislativo 137 de 2025.
En aquel escrito, se interrogó a esta sala de ejecución del fallo de tutela, sobre cuál vía de protección se debía implementar, si la que ordenó el CERREM en su sesión de 18 de febrero de 2025, o la que prevé el decreto legislativo 137 de 2025. 5. En respuesta al memorial de 20 de febrero, en auto de 5 de mayo de 2025, esta Sala resolvió la petición de la UNP respecto al cumplimiento de la decisión de tutela.
Se indicó que la UNP era la entidad encargada de realizar los estudios de riesgo e implementar los esquemas de seguridad de la población protegida, siempre con sujeción las decisiones del órgano colegiado interinstitucional del CERREM, motivo por el cual, la entidad especializada en ofrecer respuestas técnicas a la situación de seguridad es la propia Unidad.
Al respecto, se indicó que la sentencia de primera instancia se limitó a ordenar la necesidad de concluir un estudio de riesgo que estaba en trámite, y que una vez finalizado, este fuera puesto en consideración del CERREM, para que dicha instancia determine el esquema de seguridad adecuado, conforme con sus facultades legales. La sentencia de segunda instancia adicionó dicha orden, por lo que se dispuso la implementación de un esquema de seguridad de manera transitoria.
El auto también recordó apartes considerativos explícitos y precisos de la Sentencia SU-546 de 2023 relacionados con los principios que deben guiar la implementación de esquemas de seguridad de la población protegida. El auto en mención indicó: “17. Para la Sala el interrogante de la UNP resulta determinante, pues en efecto, resulta posible modificar las órdenes de un fallo de tutela, siempre que no afecte la determinación de amparar el derecho y cuando se encuentren mejores órdenes que garanticen de mejor manera el derecho constitucional protegido.
En el caso concreto, sin embargo, dicha petición debe, adicionalmente, responder a los estándares constitucionales referidos a las condiciones fijadas en las sentencias SU-546 de 2023 y SU-345 de 2024, en las que, la Corte Constitucional indicó que las medidas de protección de defensores de derechos humanos deben respetar criterios interamericanos. En el fundamento 136 de la Sentencia SU-546 de 2023: 1 El memorial fue remitido, en primer lugar, al juez de segunda instancia, y solo posteriormente remitido a esta subsección. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato “Sobre las medidas de protección, la Comisión IDH también ha recomendado para el caso de Colombia que estas sean adecuadas, idóneas y efectivas, concertadas, urgentes, flexibles y con enfoque diferenciado.
Una medida es adecuada, idónea y efectiva cuando logra enfrentar la situación de riesgo en que se encuentra la persona y es capaz de producir los resultados para el que han sido concebidas. Para examinar si las medidas satisfacen dichos parámetros, la Comisión IDH ha indicado que se deben tener en cuenta los siguientes elementos: (i) las medidas deben ser congruentes con las funciones que desempeña la persona protegida;
(ii) se debe evaluar el nivel de riesgo para adoptar y monitorear las medidas correspondientes; (iii) se debe garantizar la posibilidad de que sean modificadas según la variación de la intensidad de riesgo y las condiciones contextuales e individuales de la persona defensora. Las medidas deben ser concertadas con el protegido o protegida.
A juicio de la Comisión IDH, es necesario que “la modalidad de las medidas de protección sea acordada en consulta con las personas defensoras para concretar una intervención oportuna, especializada y proporcional al riesgo que pudiera enfrentar, tomando en cuenta los contextos, las situaciones específicas y el tipo de riesgo de las personas a ser protegidas, asegurando un enfoque diferencial”.
Para ello sugiere (i) contar con un registro sistematizado de beneficiarios que se articule con las medidas a ser implementadas; (ii) diseñar conjuntamente la modalidad de las medidas de protección; (iii) conformar un equipo de protección que participa en los esquemas de seguridad debe garantizar que su personal sea designado con la participación activa y aprobación de las personas beneficiarias del esquema, de tal manera que les genere confianza5;
(iv) las medidas de protección no deben ser brindadas por los servidores o agentes de seguridad que, según los beneficiarios, estarían involucrados en los hechos denunciados; (v) es recomendable la designación de escoltas de confianza;” (negrillas fuera del texto) 18. En esa medida, se considera que el interrogante y los fundamentos propuestos por la Unidad Nacional de Protección no atienden a los estándares constitucionales que se fijaron en la parte resolutiva del fallo de primera instancia. Debe recordarse que la decisión de 6 de diciembre de 2024, indicó que cualquier decisión de la UNP en relación con el esquema de seguridad de la actora debía respetar los estándares fijados en la SU- 546 de 2023, puntualmente el criterio de concertación de las medidas.
Este fue explícito en la parte resolutiva de la providencia, y en esa medida, esta Corporación echa de menos que la UNP informe sobre las actividades de concertación entre la entidad y la tutelante. Si la UNP es del criterio que, la actora ve aumentar su riesgo por la asignación de un vehículo, la primera persona que debe ser escuchada respecto a esta posibilidad es la propia Maritza Pérez Amaya.
En esa medida, el interrogante de la UNP no respeta el estándar de concertación”. 6. En la providencia de cumplimiento, respecto de la petición de la propia UNP, en atención de los estándares fijados en la Sentencia SU-546 de 2023, la Subsección determinó que no es el juez de tutela el encargado de definir cuál es la vía de protección a través de la cual la UNP debe atender la situación de riesgo y amenaza de Maritza Pérez Amaya.
En realidad, esta es una determinación que debe adoptar la propia UNP, en ejercicio de sus facultades al resolver el interrogante que formuló. Se recordó que, en todo caso, la decisión respecto a la ruta de protección que defina debe contar con la participación de la tutelante. En la Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato providencia, la Sala insistió en indicar que, y en punto a la pregunta de la UNP, es la propia entidad la encargada de determinar los mejores y más adecuados medios de protección de la población defensora.
Por su parte, mencionó que, a esta corporación, en sede de juez constitucional, le corresponde adoptar decisiones jurídico-constitucionales respecto a la garantía del derecho, mas no las determinaciones técnicas sobre rutas o esquemas de protección. Por lo anterior, se ordenó: “PRIMERO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, en el término de diez (10) días contados desde la notificación de esta providencia, concerte con la tutelante cuál esquema de seguridad resulta adecuado para la garantía de sus derechos fundamentales y el ejercicio de su labor como defensora de derechos humanos. De la anterior concertación se deberá rendir informe en el término de 20 días desde la notificación de la providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que de manera inmediata y entre tanto se surte el trámite de concertación con la actora, implemente el esquema de seguridad determinado por el CERREM en su sesión de 18 de febrero de 2025.” 7. Notificado este memorial, el 29 de mayo de 2025, la UNP allegó memorial al despacho en el que solicitó la modulación del anterior auto.
Esto con base en tres argumentos. Primero, en febrero de 2025, el Gobierno nacional declaró el estado de conmoción interior en varios municipios del departamento de Norte de Santander, entre ellos, Ocaña, lugar de residencia de Maritza Pérez Amaya. Como desarrollo del estado de excepción se profirió el Decreto Legislativo No. 137 de 2025, el cual, prevé una ruta de atención transitoria para los defensores de derechos humanos de la región del Catatumbo.
Si bien ya se levantó el estado de excepción, la legislación de emergencia continuará en vigor por 90 días más. En esa medida la ruta de emergencia de protección de líderes sociales y defensores continúa vigente. En criterio de la UNP, la sentencia de 6 de diciembre de 2024, confirmada y adicionada en segunda instancia el 27 de febrero de 2025, le ordenó que implemente dos esquemas de seguridad en favor de la actora, por un lado, el derivado de la ruta ordinaria de protección, y otro derivado del decreto legislativo 137 de 2025.
Indicó en el escrito: “Se informa al Honorable Despacho que la Unidad Nacional de Protección - UNP, como entidad del orden nacional, debe garantizar la correcta administración de los recursos públicos, toda vez que el derecho colectivo al patrimonio público implica eficiencia, transparencia y uso conforme a su objeto y la finalidad social del Estado.
( ) Asimismo, el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público exige una gestión eficiente, oportuna y legal, que evite su detrimento; Por lo tanto, el uso simultáneo de medidas ordinarias y extraordinarias sin el cumplimiento de los requisitos legales podría generar una doble destinación de recursos, lo cual constituiría un uso ineficaz y posiblemente irregular del presupuesto. 8.
Segundo, en su criterio, el auto proferido, ordena que la UNP implemente dos esquemas de seguridad, uno previsto en la legislación ordinaria, y otro, conforme la legislación de excepción. Sobre este punto afirmó: “Así las cosas, su Señoría, de conformidad con la orden judicial de fecha 16 de mayo (sic) de 2025, que ordena: “…que en el término improrrogable de quince (15) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato días contados a partir de la notificación de la presente providencia, procedan a decidir sobre las medidas de protección solicitadas por el accionante señor ALBERTO LEAL PABON, identificado con la cédula de ciudadanía número (…) previo el estudio de nivel de riesgo realizado bajo la Orden de Trabajo No. O.T.672403 a través del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo (CTAR) ”, esta Unidad Administrativa Especial solicita de forma respetuosa se sirva de MODULAR de conformidad con los presupuestos señalados por la Corte Constitucional (…)”. 9.
El otro argumento esgrimido en el memorial del 29 de mayo, se refiere a que la orden judicial proferida por las sentencias de instancia y el auto de 5 de mayo de 2025 es de imposible cumplimiento jurídico. Esto pues, actualmente, la UNP solo puede garantizar la protección de líderes y defensores de derechos humanos a través del mecanismo especial y excepcional contenido en el Decreto Legislativo 137 de 2025, prorrogado por el Decreto 467 de 23 de abril de 2025, por noventa (90) días más. Respecto a este punto, la intervención reitera que la decisión judicial ordenó una medida que puede ser contraria a la legislación vigente, como se muestra a continuación. “En consecuencia, el cumplimiento de la orden judicial en los términos señalados resultaría materialmente inviable, toda vez que la UNP solo está autorizada para implementar las medidas del MEE, en virtud de la prórroga decretada y de la necesidad de garantizar una respuesta eficaz a las necesidades humanitarias de la población, especialmente en territorios donde persisten graves afectaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario” 10.
El último argumento del memorial, se refiere a que, en su criterio la decisión del pasado 5 de mayo ordenó concertar las medidas de protección en favor de la actora, por fuera del precedente fijado en la Sentencia SU-546 de 2023, toda vez que la decisión de unificación de la Corte Constitucional no ordena concertar las medidas, individualmente, con cada persona protegida por la UNP.
En su memorial, la jefa de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad aseveró que, si bien, en la mencionada sentencia, “la Corte también resaltó la importancia de la concertación en la implementación de las medidas de protección, entendiéndola como un proceso de diálogo, participación y acuerdo entre las autoridades estatales y las comunidades afectadas”.
Lo anterior no implica que la UNP tiene la obligación de “adelant[ar] procesos de concertación directa de carácter individual con personas accionantes, ni que, con base en ello, se interprete que debe cumplirse la orden primera de la providencia bajo esa modalidad”. Por lo anterior, concluyó: “Honorable Consejero, teniendo en cuenta los argumentos previamente expuestos, esta Unidad Administrativa Especial se permite SOLICITAR, de manera respetuosa, MODULAR el Auto emitido en el marco del procedimiento de cumplimiento del fallo proferido el 5 de mayo de 2025, en el sentido de precisar que no resulta procedente que la Unidad Nacional de Protección - UNP adelante procesos de concertación directa de las medidas de protección de carácter individual de la señora MARITZA PÉREZ AMAYA, ni con ninguno de sus beneficiarios y/o solicitantes del programa de esta Unidad.
Lo anterior, por cuanto la Sentencia SU-546 de 2023 no establece la concertación individualizada como mecanismo válido o exigible para la definición de medidas de protección. En su lugar, dicha sentencia reconoce la existencia de instancias institucionales específicas y de carácter colectivo para la deliberación sobre garantías y acciones estructurales, particularmente en el marco del contexto de riesgo que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos. En ese Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato sentido, se solicita también considerar que las medidas más idóneas y ajustadas a las circunstancias del caso concreto son aquellas adoptadas a través del Mecanismo Extraordinario de Emergencia – MEE, el cual permite una respuesta inmediata y contextualizada frente a situaciones de alto riesgo”.
CONSIDERACIONES Competencia 11. La Subsección es competente para verificar el cumplimiento de la sentencia de 6 de diciembre de 2024, confirmada y adicionada en sede de segunda instancia por la Sección Segunda de esta corporación en sentencia de 27 de febrero de 2025. Esto se fundamenta en que el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que el juez de tutela de primera instancia conserva la competencia para resolver y tramitar incidentes de desacato, trámites de cumplimiento de fallo y/o las solicitudes de modulación de fallo.
Problema Jurídico 12. La UNP solicitó la modulación de las órdenes contenidas en las decisiones de tutela de instancia y en el auto del pasado 5 de mayo de 2025 con fundamento en los siguientes argumentos: (i) en su criterio, se profirieron órdenes que pueden implicar afectaciones al patrimonio público, puesto que se ordenó implementar dos esquemas de seguridad en favor de la tutelante;
(ii) la orden judicial es de imposible cumplimiento, ya que, según la entidad, la expedición del Decreto Legislativo 137 de 2025 establece una vía de atención de las peticiones de protección en anormalidad que debe ser respetada; y (iii) la sentencia de primera instancia, y el auto de 5 de mayo, ordenaron atender los criterios de implementación de esquemas de seguridad definidos en la Sentencia SU-546 de 2023, entre ellos, el de concertación de las medidas.
A juicio de la UNP, la sentencia de unificación no precisó dichos estándares de manera individual. 13. Por lo anterior, la Sala debe resolver si procede la modulación de las órdenes constitucionales, en atención a los argumentos expresados por la UNP, en su memorial del 29 de mayo de 2025. Con el fin de resolver el problema jurídico, se reiterará el precedente constitucional sobre la modulación de órdenes de tutela en sede del cumplimiento de sentencias de amparo, y posteriormente, se resolverá el caso concreto.
Cumplimiento de la sentencia de tutela y la facultad de modulación de órdenes después de ejecutoriada la sentencia 14. En múltiples autos de seguimiento2, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela de primera instancia conserva la competencia para garantizar el cumplimiento del fallo y para ello cuenta con varios instrumentos procesales; por un 2 Corte Constitucional A 387 de 2019.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato lado, su competencia para exigir permanentemente el cumplimiento de la sentencia, y por otro el incidente de desacato. 15. En efecto, en materia de tutela, el Decreto 2591 de 1991 estableció dos mecanismos a los cuales puede acudir el beneficiario para lograr la satisfacción de una orden, a saber: “(i) el denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato”3.
Ambos mecanismos persiguen la misma finalidad, esto es “asegurar que la entidad pública o el particular responsable de la infracción iusfundamental verificada satisfagan las órdenes que se le impartieron en aras del restablecimiento de los derechos fundamentales vulnerados”4. 16. Aunque ambos persiguen una misma finalidad, lo cierto es que en el incidente de desacato el juez debe examinar si el incumplimiento se debe a elementos subjetivos de las personas obligadas por el fallo constitucional, mientras que el segundo, el mecanismo de cumplimiento, se limita a examinar si se produjo el cumplimiento objetivo del fallo.
Sumado a ello, el juez del cumplimiento además cuenta con la posibilidad de ajustar las órdenes de sus decisiones. La Corte ha indicado que, la parte resolutiva de una decisión que ampara derechos fundamentales tiene, como mínimo dos ordinales resolutivos. Por un lado, la decisión de amparar derechos fundamentales, la cual es inmodificable, una vez ha quedado ejecutoriada y unos accidentales o secundarios, referidos a las órdenes para materializar la decisión de protección. 17.
Estos ordinales instrumentales de la orden de protección son modificables por el juez de tutela, puesto que, durante el cumplimiento de un fallo pueden ocurrir cambios que hagan necesario su modificación. La Corte lo ha explicado en los siguientes términos: “Por ello, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado adecuado que el juez modifique la orden judicial emitida originalmente, siempre y cuando se garantice la salvaguarda del derecho fundamental5.
Esa modificación es posible gracias a la diferenciación que existe entre la cosa juzgada y las órdenes6. La primera hace referencia a la decisión de amparo que se tomó en la sentencia de tutela, o sea, la concesión o no de la protección al derecho. Dicho aspecto es inmodificable por parte del juez en el cumplimiento o seguimiento, por lo que es imposible reabrir el debate de resolvió el fallo.
La segunda es la medida o remedio específico que se profiere para garantizar el goce efectivo del derecho amparado. De manera que, en el trámite de cumplimiento, el juez tiene la competencia para modificar la orden original o emitir órdenes adicionales o nuevas. Esa circunstancia opera bajo las siguientes circunstancias excepcionales: “(1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque: a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo, pero luego 3 Sentencia SU-1158 de 2003, Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. 4 Sentencia T-226 de 2016, Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva. 5 Sentencias T-086 de 2003 y Auto 096 de 2017 6 Sentencia T-226 de 2016 Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato devino inane; b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
(2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad.
(4) La nueva orden que se profiera debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.”7 18. La Corte ha subrayado que la modificación o modulación de las órdenes proferidas en la sentencia debe procurar que esos remedios judiciales contribuyan a garantizar la protección concedida y la efectividad de los derechos, principios y valores constitucionales8, mejor que las órdenes originales, y justificado en cambios producidos entre la adopción de la sentencia y los autos de seguimiento al cumplimiento.
Caso concreto. 19. Respecto a los argumentos propuestos de la UNP en el memorial de 29 de mayo de 2025, esta Subsección verifica que no están llamados a prosperar, pues no se adecúan a ninguna de las hipótesis previstas en la jurisprudencia constitucional respecto a la facultad de modulación de las órdenes de tutela. 20. En primer lugar, no es correcto afirmar que las sentencias de primera y segunda instancia, o el auto de 5 de mayo pasado, ordenaran a la entidad otorgar dos esquemas de seguridad en favor de la actora.
Ningún pasaje de las providencias, o acápite considerativo o resolutivo ordena asignar dos esquemas de seguridad. Resulta equivocado que servidores de la UNP interpreten dicha conclusión de la literalidad de las decisiones, pues dicha inferencia no se funda en ninguna de ellas. Por el contrario, las providencias indicaron el deber de protección en cabeza de la UNP respecto de la tutelante, especialmente, en atención a que su estudio de riesgo, el cual arrojó un riesgo extraordinario, conforme el memorial que remitió la UNP el pasado 20 de febrero.
En la decisión de 5 de mayo, esta Sala no tomó partido por alguna ruta o esquema de protección concreto, pues entendió y entiende ahora mismo, que a los jueces de tutela no les corresponde determinar rutas técnicas o esquemas de protección, ya que ello es competencia de las entidades especializadas. Sin embargo, la Sección reiteró que cualquier decisión que tome la UNP debe garantizar los estándares jurisprudenciales fijados en la Sentencia SU-546 de 2023.
Ello se indicó en la parte considerativa del mencionado auto: 7 Sentencia T-086 de 2003 8 Sentencia T-226 de 2016 Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato “En consecuencia, de lo anterior, en este estado del trámite de cumplimiento de fallo de tutela, en desarrollo del criterio de concertación, la sala ordenará a la UNP que, en el término de diez (10) días contados desde la notificación de esta providencia, concerte con la tutelante cuál esquema de seguridad resulta adecuado para la garantía de sus derechos y el ejercicio de su labor como defensora de derechos humanos. De la anterior concertación se deberá rendir informe en el término de 20 días desde la notificación de la providencia”9 21.
La providencia de 5 de mayo no señaló un determinado esquema de seguridad o ruta de atención. Lo que en realidad señaló es que la UNP debe establecer las medidas o esquema de seguridad que tiene para la demandante, conforme la legislación vigente. Las decisiones de amparo y de seguimiento a los fallos solo han sido consistentes en reiterar que deben respetarse los estándares de la Sentencia SU-546 de 2023.
En particular, los criterios de “idoneidad, adecuación, efectividad, concertadas, urgentes, flexibles, y con enfoque diferenciado indicados por la Corte Constitucional en la SU-546 de 2023 y SU-345 de 2024” (ordinal segundo de la sentencia de 6 de diciembre de 2024). En la etapa procesal pertinente, la UNP no cuestionó ese aspecto de la orden en el recurso de impugnación. 22.
En segundo lugar, en esa medida, tampoco está llamado a prosperar la solicitud de modulación, basada en que la orden es de imposible cumplimiento. Se insiste, si conforme a la legislación vigente, el órgano técnico, en este caso la UNP, y el mecanismo especial contenido en el Decreto Legislativo 137 de 2025, concluyen que la mejor vía de protección es la derivada de la legislación del estado de excepción, dicha determinación sería, prima facie, adecuada, siempre que respete los estándares constitucionales fijados en la Sentencia SU-546 de 2023 y la garantía de los derechos a la seguridad personal de la tutelante.
La Subsección aclara que en este asunto no se presenta un problema de imposibilidad sobre el cumplimiento del fallo, ya que se trata de una discusión sobre la aplicación de un régimen normativo, ya sea el de excepción o el de normalidad. Se recuerda que esta es una tarea propia de los operadores jurídicos, quienes deben escoger la norma aplicable al caso, a partir de un análisis de validez y vigencia de las mismas10. 23.
En tercer lugar, el argumento conforme al cual, la Sentencia SU-546 de 2023 se abstuvo de ordenar estrategias de concertación individual, y en esa medida, dicho estándar no es aplicable al caso concreto de Maritza Pérez Amaya, tampoco está llamado a prosperar. En criterio de esta corporación, tal como se indicó ampliamente, en el auto de 5 de mayo de 2025, la Sentencia SU-546 de 2023 estableció criterios para que las medidas de protección a defensores sean respetuosas de estándares interamericanos. Entre dichos criterios, se encuentran la idoneidad, efectividad de las medidas, la urgencia, su flexibilidad, y la aplicación de enfoques diferenciados11. 24.
La Subsección llama la atención de que la orden contenida en el auto de 5 de mayo del presente año se abstuvo de identificar cuál esquema o estrategia de 9 Índice Samai 54. 10 Corte Constitucional Sentencia C-516 de 2016. 11 Cfr. Fundamento jurídico 134, 135, y subsiguientes de la SU-546 de 2023. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato protección debía ser adoptado en el caso de Maritza Pérez Amaya, puesto que se concluyó que ello es competencia de la UNP.
Al respecto, la Sala fue respetuosa de la competencia que tiene la entidad para definir el esquema de protección, ya que esto es un asunto técnico que debe determinar la UNP. Sin embargo, se aseguró un marco dentro del cual debe fijarse la medida de protección. De ahí que, se indicó que cualquier determinación que se tomara debía ser comunicada y participada a la actora.
Ello en atención a que es la directamente afectada por la decisión. El auto de 5 de mayo reprochó a la entidad que no hubiera garantizado acceso a la información a la actora, respecto del avance de las decisiones de la implementación de su esquema de seguridad. En efecto, se explicó en el auto de 5 de mayo: “Si la UNP es del criterio que, la actora ve aumentar su riesgo por la asignación de un vehículo, la primera persona que debe ser escuchada respecto a esta posibilidad es la propia Maritza Pérez Amaya.
En esa medida, el interrogante de la UNP no respeta el estándar de concertación.” 25. En el caso concreto, se concluye que la Sentencia SU-546 de 2023 fijó estándares constitucionales e interamericanos respecto a las medidas de protección de la población defensora de derechos humanos. El juez de tutela no puede asumir la competencia plena de intervenir en la medida de seguridad, ya que esta depende de elementos técnicos que deben ser definidos por la UNP, los cuales además deben ser concertados con la actora.
En este sentido, lo que a esta Corporación corresponde es establecer un marco o estándar dentro cual la entidad demandada y condenada en el proceso de tutela pueda concretar alternativas que aseguren el máximo goce de los derechos de la actora. 26. En el caso del estándar de concertación, esta Sala entiende, en concordancia con lo indicado en el Auto de 5 de mayo de 2025, en la Sentencia de 6 de diciembre de 2024, y especialmente en la Sentencia SU-546 de 2023, que exige que la persona protegida cuente con información relevante que le permita participar en la definición de las medidas.
En este contexto, sería equivocado pensar que, de este estándar de concertación, en el caso concreto, se debe deducir, que la tutelante co-definirá con la administración su esquema de protección. Ninguna norma jurídica o precedente judicial afirma tal cosa. 27. Para la UNP, el estándar de concertación mencionado en el auto de 5 de mayo de 2025 llevó a que la UNP interrogara a esta Corporación respecto de una eventual acción con daño en la definición del esquema de seguridad en favor de la actora, pues la UNP, indicó que no tenía certeza cuál esquema de seguridad debía implementar (la ruta ordinaria del CERREM o la extraordinaria del Decreto Legislativo 137 de 2025).
En la decisión del 5 de mayo se indicó que la UNP debe realizar esa elección en lugar de los jueces. Esto derivado del carácter técnico de los estudios de seguridad. En todo caso la decisión debía escuchar el criterio de la beneficiaria de la medida, conforme a los parámetros establecidos en el fallo de tutela, el auto de 5 mayo de 2025 y la Sentencia SU-546 de 2023. 28.
Por las razones anteriores se negará la petición de modulación del fallo solicitada el pasado 29 de mayo por la jefa de la oficina asesora jurídica de la UNP. En este punto, la Sala considera oportuno precisar que una solicitud de modulación Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05889-00 Accionante: Maritza Pérez Amaya Accionado: Unidad Nacional de Protección Referencia: Incidente de desacato no es un espacio para cuestionar el fallo que amparó los derechos de la actora ni los autos que se han expedido en el procedimiento de su cumplimiento. 29.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la petición de modulación de fallo y de auto de seguimiento formulada por la jefa de la oficina asesora jurídica de la Unidad Nacional de Protección el pasado 29 de mayo dentro del trámite de cumplimiento de las sentencias de tutela de la referencia.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.