1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-04483-00 Accionante: GLADYS BERTILDA VILLAMIZAR DE AFANADOR Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Tema: Tutela contra providencia judicial dictada en grado jurisdiccional de consulta.

Improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para conocer la acción de tutela presentada por la parte actora en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 16 de junio de 20262, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Gladys Bertilda Villamizar de Afanador, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Norte de Santander. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la salud y a la vida en condiciones dignas. 2.

La accionante le atribuyó la trasgresión de sus garantías constitucionales a la providencia del 4 de junio de 2026 dictada por la autoridad judicial accionada. En tal decisión se revocó, en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 29 de mayo de 2026 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, que 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai.

Se precisa que se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Además, se vinculó al Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, al señor Jhon James Mora Casadiegos y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. Accionante: Gladys Bertilda Villamizar de Afanador Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-04483-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sancionó por desacato al gerente de la zona norte de Santander de la Nueva EPS S.A.S., al interior de la acción de tutela con radicado 54-001-33-33-006-2022- 00109-00/01. 3.

En concreto, la tutelante solicitó lo siguiente: 1. TUTELAR mis derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia, a la salud y a la vida en condiciones dignas.

2. DEJAR SIN EFECTOS la providencia del cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026), proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

3. DEJAR EN FIRME en consecuencia el auto proferido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Cúcuta el veintinueve (29) de mayo de dos mil veintiséis (2026), que impuso sanción de arresto y multa al Gerente Zonal de la NUEVA EPS S.A. 4. ORDENAR a la NUEVA EPS S.A. que, en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, realice la entrega material y efectiva de la totalidad de los medicamentos adeudados y acumulados desde el año 2025 (la "deuda histórica") [Sic a toda la cita] 1.2.

Hechos 4. La señora Gladys Bertilda Villamizar instauró acción de tutela en contra de Nueva EPS, por la vulneración de su derecho fundamental a la salud. El proceso fue tramitado por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, que en sentencia del 29 de octubre de 2021 dispuso:

SEGUNDO: ORDENAR a la NUEVA EPS, para que a través de funcionario competente y dentro de las 48 horas siguientes al presente fallo si aun no lo ha hecho proceda a AUTORIZAR Y SUMINISTRAR a la señora GLADYS BERTILDA VILLAMIZAR DE AFANADOR, el medicamento ADALIMUMAB AUTOINTECTOR X 40 MG/0.4 ML en los términos ordenados por su médico tratante el 20 de septiembre de 2021.

So pena de incurrir en desacato.

TERCERO: ORDENAR a la NUEVA EPS para que en adelante AUTORICE Y SUMINISTRE a la señora GLADYS BERTILDA VILLAMIZAR DE AFANADOR el medicamento ADALIMUMAB AUTOINTECTOR X 40 MG/0.4 ML, cada vez que sea ordenado por su médico tratante, hasta que este determine suspenderlo o hasta que un profesional de la Salud adscrito la NUEVA EPS determine que el mismo no es necesario.

So pena de incurrir en desacato3.[Sic a toda la cita] 5. Posteriormente, la señora Villamizar interpuso otra acción de tutela, cuyo conocimiento también correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, que mediante providencia del 1 de abril de 2022 resolvió:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la salud, y la dignidad humana de la señora GLADYS BERTILDA VILLAMIZAR DE AFANADOR identificada con cédula de ciudadanía No. 37.235.158 conforme a las consideraciones realizadas en precedencia en la presente sentencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la NUEVA EPS, para que en adelante AUTORICE Y SUMINISTRE a la señora GLADYS BERTILDA VILLAMIZAR DE AFANADOR el medicamento “DENOSUMAB JERINGA X 60 MG”, cada vez que sea ordenado por su médico tratante, hasta que este determine suspenderlo o hasta que un profesional de la Salud adscrito la NUEVA EPS determine que el mismo 3 Expediente identificado con el radicado: 54-001-33-33-006-2021-00222-00 Accionante: Gladys Bertilda Villamizar de Afanador Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-04483-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no es necesario.

So pena de incurrir en desacato4. [Sic a toda la cita] 6. Por el presunto incumplimiento de las órdenes dictadas en los procesos previamente referidos, la señora Villamizar instauró incidente de desacato. 7. En auto del 14 de mayo de 2026, el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta dispuso abrir incidente de desacato de las órdenes judiciales contenidas en los fallos de tutela del 29 de octubre de 2021 y del 1 de abril de 2022. 8.

Posteriormente, en providencia del 29 de mayo de 2026, la autoridad judicial declaró que el gerente de Zona Norte de Santander (E) de la Nueva EPS S.A.S incurrió en desacato de los fallos de tutela referidos. En consecuencia, impuso sanción de 6 días de arresto y multa de 2 SMLMV, equivalentes a la suma de $3.501.810. Además, compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación a efectos de que investigara «el posible punible de fraude a resolución judicial». 9.

Como fundamento de su decisión, la autoridad judicial indicó que, en virtud de la presunción de veracidad contenida en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, el silencio de Nueva EPS S.A.S frente a la apertura del trámite incidental daba a entender el incumplimiento de las órdenes judiciales dictadas en sede de tutela. 10. Por lo anterior, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Norte de Santander a efectos de que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta. 11.

En providencia del 4 de junio de 2026, la autoridad judicial dispuso adelantar el estudio de los incidentes de desacato de manera independiente, tras considerar que aquellos versaban sobre situaciones fácticas y medicamentos distintos. Así las cosas, en dicha decisión únicamente se pronunció respecto al expediente 54-001-33-33-006-2022-00109-00 y las órdenes dictadas en sentencia del 1 de abril de 2022. 12.

Luego de realizar dicha precisión, la colegiatura en referencia revocó la decisión del 29 de mayo de 2026, tras advertir que la entidad accionada si adelantó las gestiones administrativas tendientes a dar cumplimiento al fallo. Para el efecto, indicó que luego de sostener una conversación telefónica con el hijo de la señora Gladys Bertilda Villamizar de Afanador, se tuvo conocimiento de que el fármaco “Denosumab 60 MG” fue efectivamente proporcionado.

Por consiguiente, estimó que la prestación reclamada había sido satisfecha. 1.3. Sustento de la vulneración 13. La señora Villamizar de Afanador indicó que la decisión objeto de la presente acción de tutela incurrió en defecto fáctico al haber ignorado la prueba 4 Proceso de tutela identificado con el radicado: 54-001-33-33-006-2022-00109-00.

Accionante: Gladys Bertilda Villamizar de Afanador Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-04483-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co clave de responsabilidad subjetiva y valorado de forma indebida un cumplimiento parcial. 14.

A efectos de explicar el cargo, la tutelante mencionó que el tribunal ignoró que la entidad incidentada guardó silencio absoluto frente al requerimiento efectuado el 14 de mayo de 2026 con la apertura del trámite. Tal circunstancia, en su sentir, era la más relevante a efectos de determinar la responsabilidad subjetiva del accionado. 15.

Además, señaló que el hecho de que se le hubiera realizado una entrega no impedía desconocer que nueva EPS tenía «una deuda histórica de 2025». 16. De otro lado, la accionante mencionó que la providencia incurrió en defecto sustantivo «por desconocimiento del precedente constitucional». En este punto, mencionó que aun cuando el tribunal había citado en la parte motiva de su fallo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional que indica que el desacato es procedente cuando el cumplimiento ha sido incompleto, en la parte resolutiva hizo lo contrario. 17.

Finalmente, señaló que tiene 74 años de edad, padece patologías crónicas y depende de medicamentos de alto costo. Ello, en su sentir, la sitúa en la categoría de sujeto de especial protección constitucional. 1.4. Intervenciones 18. El Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta se limitó a remitir el expediente de tutela con radicado 54-001-33-33-006-2022-00109-00. 19.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander solicitó la declaratoria de improcedencia de la tutela por falta de relevancia constitucional y, de forma subsidiaria, que se niegue la solicitud de amparo. Para el efecto, la autoridad judicial indicó que en el asunto no se reúnen las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia, toda vez que no incurrió en algún vicio o defecto que conculcara los derechos fundamentales de la parte actora. 20.

Expuso que no omitió el análisis de los elementos de condición, pues, por el contrario, constató de manera directa mediante comunicación telefónica, la entrega material y efectiva del medicamento objeto de la tutela. Además, señaló que aun cuando la actora hace referencia a la persistencia «de una deuda histórica por falta de suministros en 2025», lo cierto es que la Sala había constatado que aquella contaba con los medicamentos a la fecha de la decisión. II.

CONSIDERACIONES 21. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se Accionante: Gladys Bertilda Villamizar de Afanador Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-04483-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co supera el referido requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.1.

Caso concreto 2.1.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 22. El Consejo de Estado5 y la Corte Constitucional6, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales7 y a la configuración de algún defecto especial8 en el que puede incurrir una autoridad judicial. 23.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 24.

En el caso estudiado, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos de procedibilidad, como pasa a explicarse. 25. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 26.

La Sala advierte que la señora Gladys Bertilda Villamizar de Afanador está legitimada en la causa por activa, en la medida en que fungió como accionante al interior del grado jurisdiccional de consulta. A su vez, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander está legitimado en la causa por pasiva al haber proferido la providencia controvertida en este proceso. 27.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 7 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;

(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 8 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Gladys Bertilda Villamizar de Afanador Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-04483-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corte Constitucional9, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;

(ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 28.

Como se expuso previamente, la accionante reprochó la providencia del 4 de junio de 2026 dictada por la autoridad judicial accionada. En tal decisión se dispuso revocar el auto del 29 de mayo del año en curso dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, mediante el cual se sancionó al gerente de Zona Norte de Santander (E) de la Nueva E.P.S. S.A. con 6 días de arresto y multa de 2 SMLMV. 29.

En su sentir, el tribunal incurrió en defecto fáctico y en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional. El primero, pues no se valoró: (i) que la entidad accionada guardó silencio en el trámite incidental; circunstancia que permitía demostrar el elemento subjetivo de su responsabilidad y; (ii) que la entidad prestadora tenía una «deuda histórica» con ella.

El segundo, porque no se tuvo en cuenta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el incidente procede cuando hay un cumplimiento parcial de la orden, como en su caso. 30. Lo anterior permite advertir que la controversia suscitada por la parte actora no está orientada a delimitar o precisar el alcance de alguna garantía constitucional, sino, a que se confirme la sanción en desacato en contra de la Nueva E.P.S., aun cuando aquello no es el objeto originario del procedimiento incidental. 31.

Al respecto, conviene recordar que la finalidad primordial del incidente de desacato es la eficacia del amparo constitucional, mediante la adopción de medidas necesarias para lograr el acatamiento de las órdenes dictadas por el juez constitucional. Así lo ha señalado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos: Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte –y que se ha mantenido– es que si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada[110]; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma[111], sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de 9 Sentencia SU-215 de 2022.

Accionante: Gladys Bertilda Villamizar de Afanador Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-04483-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados[112].10 32.

En esa medida, se advierte que la finalidad de esta acción de tutela no es poner de presente una vulneración o una amenaza de garantías constitucionales por parte de la autoridad judicial accionada, sino cuestionar el hecho de que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander revocará una sanción por desacato, sin que se brindaran elementos concretos para inferir que aquella corporación incurrió en un defecto específico 33.

Nótese que la accionante no propuso argumentos tendientes a demostrar que, al momento en que se profirió la decisión cuestionada, persistía un incumplimiento por parte de Nueva EPS. Tampoco que, a la fecha de la tutela, su salud estuviese en riesgo por la desidia de la autoridad incidentada en el suministro de los medicamentos correspondientes. 34.

Por el contrario, la parte actora cuestiona es que la colegiatura accionada no hubiera valorado el silencio de Nueva EPS para confirmar la sanción impuesta por el Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta o «la deuda histórica» que tiene a su favor. Tal circunstancia que permite inferir que el debate no gira en torno al contenido y alcance de alguna garantía constitucional. 35.

En efecto, la prosperidad de la presente solicitud no tendría como consecuencia la obtención de un servicio de salud, la ejecución de una orden de tutela o el restablecimiento de una garantía constitucional, sino únicamente el restablecimiento de una sanción impuesta dentro de un incidente de desacato. Así, el interés que subyace a la demanda no es la salvaguarda de un derecho fundamental, sino la permanencia de una sanción respecto del representante de la entidad accionada, lo que permite inferir que la controversia no tiene relevancia constitucional. 36.

A lo anterior se suma que los cargos alegados por la parte actora no reúnen la carga argumentativa necesaria para hacer procedente un estudio de fondo. 37. Al respecto, debe precisarse que, si bien la parte actora le adjudicó a la providencia cuestionada un defecto fáctico, no expuso por qué su valoración probatoria fue irrazonable o arbitraria.

En este punto, se recuerda que la Corte Constitucional ha señalado que tal defecto no se configura por cualquier error. Por el contrario, aquel: Debe ser (i) irrazonable, es decir, ostensible, flagrante y manifiesto; y (ii) trascendente, dado que debe tener un impacto directo, fundamental o sustancial en la decisión judicial adoptada.

Esto implica que, de no haberse presentado el error alegado, la decisión hubiera sido distinta[95]. Por lo tanto, el 10 Corte Constitucional. Sentencia T-029 de 2025. Accionante: Gladys Bertilda Villamizar de Afanador Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-04483-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defecto fáctico no se configura por divergencias subjetivas de la valoración probatoria[96], debido a la función que tiene el juez natural de determinar cuál de todas las interpretaciones razonables posibles es la que mejor se ajusta al caso concreto[97].11 38.

Ahora bien, en lo que respecta al defecto sustantivo «por desconocimiento del precedente», se advierte que la parte actora ni siquiera identificó la sentencia o el conjunto de decisiones anteriores a su caso que resolvieron hechos similares y, por consiguiente, vinculaban al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 39. Nótese que, frente a este cargo, simplemente enunció que, aun cuando aquella corporación citó una providencia de la Corte Constitucional, resolvió de forma de contradictoria a aquella.

Sin embargo, ello no permite identificar los elementos característicos de este defecto para corroborar si la autoridad judicial se apartó de un precedente aplicable del máximo tribunal constitucional. 40. Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia por falta de relevancia constitucional. Se reitera que el debate propuesto por la tutelante no tiene especial significado para definir el contenido de los derechos fundamentales que se invocan y el escrito de tutela tampoco tiene la carga argumentativa necesaria para hacer procedente un estudio de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la señora Gladys Bertilda Villamizar de Afanador en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado 11 Corte Constitucional, sentencia T-168 de 2025. Accionante: Gladys Bertilda Villamizar de Afanador Accionado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2026-04483-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx