CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00437-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Universidad de Pacífico y Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura y Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca Asunto: autoridad administrativa competente para conocer de una queja disciplinaria.
Oficina de control disciplinario interno inoperante. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia I.
ANTECEDENTES 1. El 4 de agosto de 20223, mediante memorial rad. 2022EE0132924, la Contraloría General de la Nación trasladó a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura varios hallazgos administrativos con incidencia disciplinaria encontrados en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021.
Entre ellos, el hallazgo núm. 18 denominado dotación para personal relacionados con la orden de compra núm. 156-2021 suscrita por la Universidad del Pacífico, en el que se indicó: […] 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 5_110010306000202500437004DemandaWeb2025 922213414, folio: 7 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 La Universidad del Pacífico celebró el día 27 de septiembre de 2021 la orden de compra No. 023-2021 con la Fábrica de Calzado Rómulo por la suma de $7.386.330, y el contrato 156-2021 suscrito con la empresa Confecciones Meicy por $44.556.456, para la adquisición de vestidos en los cuales se evidenció que lo determinado en el estudio de conveniencia presenta diferencia con lo definido en los contratos, en los siguientes aspectos: a.) Estructuración del estudio de conveniencia […] b.) Certificado de disponibilidad presupuestal […] c.) Determinación valor contrato 2.
Mediante auto sin fecha4, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura consideró que los presuntos implicados ostentan la calidad de servidores públicos de la Universidad del Pacifico de Buenaventura, por lo que ordenó la remisión del expediente rad. E-2024-384673 a la oficina de control disciplinario interno de la Universidad del Pacífico, para lo de su competencia. Dicho expediente fue remitido mediante oficio núm. SPIB-105 del 24 de junio de 20245. 3.
El 27 de agosto de 20256, mediante memorial núm. 202520010008891, la Universidad del Pacifico solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que «[s]e resuelva el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Universidad del Pacífico y la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura, determinando cuál de las dos autoridades es quien tiene actualmente competencia para asumir el conocimiento y trámite del radicado E-2024-384673».
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39, inciso 3° de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 2 de abril de 2025, la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 4067 del 24 de septiembre de 2025, por el término de cinco días hábiles, contados del 26 de septiembre al 2 de octubre de 2025, para que las autoridades 4 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 5_110010306000202500437004DemandaWeb2025 9222 13414, folios: 3-4 5 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 5_110010306000202500437004DemandaWeb2025 9222 13414, folio: 1 6 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 1_110010306000202500437002DemandaWeb2025 922213414 7 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 24_POREDICTO_04Edicto_0_20250924105026497 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones frente al conflicto de competencia planteado.
En el expediente obra constancia secretarial del 24 de septiembre de 20258 sobre la comunicación de la existencia del presente trámite a la Universidad del Pacífico, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura, al Comité Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico, a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Pacífico, a la señora Martha Cecilia Mosquera Vásquez, en calidad de funcionaria de la Universidad del Pacífico, a la Contraloría General de la República y al Departamento Administrativo de la Función Pública.
Según informe secretarial del 3 de octubre de 20259, durante el término de fijación del edicto, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura presentó consideraciones, mientras que, las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. Posteriormente, según informe secretarial del 9 de octubre de 202510, la Universidad del Pacífico, allegó alegatos.
El despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, no encontró el auto de apertura de investigación ni la orden de vinculación contra las personas indeterminadas que pudieron incurrir en las irregularidades descritas en el hallazgo núm. 18 encontrado por la Contraloría General de la República, en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021, que acreditaran la calidad de investigado de alguna persona en concreto, así como tampoco la citación a audiencia, ni el pliego de cargos o la providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación, etapas del procedimiento disciplinario en las que se podría levantar la reserva de este.
Así pues, con el fin de salvaguardar la «reserva e imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario»11, la Sala determinará que la comunicación del presente asunto se realizará a través de la autoridad que se declare competente para conocer de la actuación disciplinaria que debe adelantarse contra de los sujetos, por ahora indeterminados, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda.
Se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. Asimismo, el despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, encontró relevante vincular al presente conflicto de competencias a la 8 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 23_EXPEDIENTEDIGI_05Informecomunicacio _3_20250924104901308 9 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 28_ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20 _0_20251003101005106 10 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 33_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_2 0251009170145969 11 Corte Constitucional, Sentencia T-499 de 2013.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca y así como solicitar a la Universidad del Pacífico el Acuerdo Superior núm. 216 de 2025, que creó la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción y los cargos de jefe de control disciplinario interno de instrucción y profesional universitario, e información sobre la orden de compra núm. 156 de 2021, para lo cual, se expidió auto de mejor proveer del 21 de octubre de 202512.
Mediante informe secretarial del 30 de octubre de 202513, la Secretaría de la Sala informó que la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca y la Universidad del Pacífico guardaron silencio. En informe secretarial del 31 de octubre de 202514, costa que la Universidad del Pacífico allegó memorial. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
Universidad del Pacífico Mediante escrito del 2 de octubre de 202515, esta autoridad presentó consideraciones en donde manifestó que actualmente no tiene competencia para atender los asuntos disciplinarios que se presentan en la institución o aquellos remitidos por la Procuraduría General de la Nación, argumentando que: Se encuentran adelantando un proceso de reestructuración y reorganización administrativa poniendo de presente que mediante Acuerdo Superior núm. 162 de 29 de junio de 2023 y ante la necesidad de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, el Consejo Superior de la institución concedió facultades al rector para adelantar todas las gestiones administrativas y contractuales necesarias para la creación de la oficina de control disciplinario interno. Indicó que, en virtud de ello, mediante Acuerdo Superior núm. 215 del 5 de junio de 2025 el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico derogó el régimen disciplinario de los empleados universitarios previsto en el Acuerdo Superior núm. 001 del 29 de julio de 2009.
Agregó que, en la misma fecha, se expidió el Acuerdo Superior núm. 216 el cual creó en la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción y los cargos de jefe de 12 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 34_Autoparamejor_CCA2025437AutoVF_0_2025 1021173311740 13 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 39_INFORMESECRETA_20250437INFORMESEC RE_0_20251030082917344 14 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 45_INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_2 0251031165856677 15 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 29_RECIBEMEMORIAL_CONSIDERACIONES 437_0_20251009153441860 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 control disciplinario interno de instrucción, profesional especializado y profesional universitario.
Sin embargo, afirmó que, para el funcionamiento de dicha oficina, se requiere la incorporación de los cargos creados a la planta global de cargos de la universidad, así como la modificación y actualización del manual de funciones. Al respecto, manifestó que el proyecto de acuerdo por el cual se adicionan cargos y se modifica la planta global se encuentra pendiente de segundo debate para su aprobación. Finalmente, concluyó que, en virtud del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, en el evento de que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan cumplir por parte de la entidad estatal respectiva, en razón de su estructura, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación. 2.
Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura Mediante memorial presentado el 2 de octubre de 202516, presentó alegatos ante la Sala, en los que puso de presente las razones por las cuales estima que carece de competencia para conocer de la investigación de la referencia. En primer lugar, señaló que no tiene competencia asignada para adelantar investigación contra servidores de entidades de orden nacional, como es el caso de los servidores adscritos a la Universidad del Pacífico.
Seguidamente, indicó que la titularidad de la potestad disciplinaria, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno para conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores de sus dependencias. Así las cosas, concluyó que corresponde a la Universidad del Pacífico adelantar los procesos disciplinarios de los servidores de la entidad, teniendo además, el deber legal de garantizar la separación de las funciones de instrucción y juzgamiento.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1.1 Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios 16 Expediente digital 2025-196, SAMAI, documento: 11_110010306000202500196002MemorialWeb 2025472191 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias, suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio debido a que las partes de este proceso, a saber, la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura y la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, y la Universidad del Pacífico, no tienen un superior común, dado que son autoridades del orden nacional, autónomas e independientes.
En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA y, en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que i) las dos autoridades en conflicto, esto es, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura y la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, y la Universidad del Pacífico son del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con el traslado del hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria núm. 18 levantado por la Contraloría General de la República en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021; iii) las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente.
De lo que se concluye, que la Sala es competente para dirimir el presunto conflicto de competencias de la referencia, dado que se cumplen las exigencias descritas. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva17. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Síntesis del conflicto y problema jurídico En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para conocer del proceso disciplinario en contra sujetos indeterminados, relacionados con los hechos del traslado del hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria núm. 18 levantado por la Contraloría General de la República en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021.
La Universidad del Pacífico sostiene que, actualmente, se encuentran adelantando un proceso de reestructuración y reorganización administrativa, en virtud de ello sostuvo que, aunque con el acuerdo 216 de 2025 se creó la oficina de control disciplinario interno, esta no se encuentra en funcionamiento, porque para ello se requiere la incorporación de los cargos de jefe de control disciplinario interno de instrucción, profesional especializado y profesional universitario a la planta global de cargos de la universidad, así como la modificación y actualización del manual de funciones, lo cual aún se encuentra pendiente de implementar.
Por su parte, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura señaló que no tiene competencia asignada para adelantar investigación contra servidores de entidades de orden nacional, como es el caso de los servidores adscritos a la Universidad del Pacífico. Adicionalmente, indicó que la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde a las oficinas de control disciplinario interno para conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores de sus dependencias, por lo que, aseguró que es la Universidad del Pacífico la que debe adelantar los procesos disciplinarios de los servidores de la entidad. 17 Este mandato es armónico con lo dispuesto en los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Por último, la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca guardó silencio. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina, dependencia o unidad de control disciplinario interno y de garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento sean conocidas por funcionarios diferentes e independientes.
Reiteración. iii) Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en la salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento. Reiteración. iv) El control disciplinario interno de la Universidad del Pacífico. Reiteración. v) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración18 De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa19.
En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico orientado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública20, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades21. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 19 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046).
Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Como se vio, la Ley 1952 de 201922, modificada por la Ley 2094 de 2021, reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria23. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─a través de sus seccionales─.24 5.2.
La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina, dependencia o unidad de control disciplinario interno y de garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento sean conocidas por funcionarios diferentes e independientes. Reiteración25 En el marco de la potestad disciplinaria de la cual el Estado es titular, el inciso cuarto del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, disposición modificada por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente en materia de control disciplinario interno: Artículo 2.
Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la procuraduría general de la nación e independencia de la acción. artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […] 22 La Sala, en decisiones anteriores, ha considerado que la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094 de 2021, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha a partir de la cual dejó de tener vigencia la Ley 734 de 2002, salvo el artículo 30 de dicha normativa, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011 (que aún está vigente).
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 15 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024- 00518-00; decisión del 18 de septiembre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00470-00; y decisión del 10 de julio de 2024, radicación 11001-03-06-2024-00168-00. 23 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 24 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 25 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000- 2023-040; decisión del 5 de marzo de 2025, rad. núm. 11001-03-06-000- 2024-00709-00 y decisión del 29 de junio de 2022, rad núm. 11001-03-06-000-2022-00070-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 A su vez, el artículo 92 de la misma Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente: […] Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. […] Para cumplir el mandato legal que se asigna a las oficinas de control interno disciplinario de las entidades públicas, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone: Artículo 93.
Control disciplinario interno. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá́ ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ]. [Resalta la Sala].
Ahora bien, el mencionado Código General Disciplinario dispone, como expresión del debido proceso, la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí. Sobre el particular, el artículo 12, modificado por el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021, prevé lo siguiente: Artículo 12.
Debido proceso. Modificado por el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. […]. [Resalta la Sala]. Ante dicho deber, y no obstante las facultades de las oficinas de control interno disciplinario, el inciso final del artículo 92 de la Ley 1952, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, establece la siguiente regla de competencia subsidiara: […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Visto lo anterior, se tiene que las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, de las personerías, o de la competencia atribuida por la Constitución y la ley a otras autoridades.
En ese contexto, la estructura del control disciplinario de cada entidad y órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. 5.3 Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en la salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento.
Reiteración26 26 Ver entre otros: Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023), Radicación: 11001-03-06-000-2023-0004100. Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Como en líneas precedentes se mencionó, el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021) establece una serie de eventos en los cuales la Procuraduría General de la Nación desplaza la competencia de las autoridades de control disciplinario interno con el fin de adelantar las actuaciones pertinentes bajo los postulados legales y constitucionales aplicables.
Uno de tales eventos, se configura cuando la entidad u órgano del Estado que debería adelantar la actuación no puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. Como se señaló, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone que, en aquellos casos en los que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación. En el marco de la anterior disposición, el artículo 20 del Decreto Ley 1851 de 2021, que modificó el artículo 75A del Decreto Ley 262 de 200027 atribuye a las procuradurías regionales la competencia para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas o unidades de control disciplinario interno del orden departamental, cuando al interior de la respectiva entidad no sea posible garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento.
Establece dicha norma lo siguiente: Artículo 20. Adiciónese el Artículo 75A al Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedara así: Artículo 75A. Procuradurías regionales de juzgamiento. Las procuradurías regionales de juzgamiento tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: […] 6. Conocer del juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia del control interno disciplinario del orden departamental, en los eventos en que no se pueda garantizar Ia separación de Ia instrucción y el juzgamiento.
A su vez, el artículo 23 del mismo Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó el artículo 76A al Decreto Ley 262 de 2000, asigna a las procuradurías provinciales y distritales la competencia para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por oficinas de control interno del orden municipal y distrital, según el caso, en el evento en que estas no puedan garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento. 27 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».
Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Asimismo, esta norma faculta a las procuradurías distritales de Bogotá para conocer la etapa de juzgamiento de los procesos cuya instrucción ha sido adelantada por las oficinas de control disciplinario interno de las entidades del orden nacional. Es de resaltar que, frente a la normativa antes citada, la Sala de Consulta y Servicio Civil28 ha manifestado que «la Procuraduría General de la Nación, a través de las procuradurías regionales, provinciales o distritales de juzgamiento, no desplaza completamente la competencia de las oficinas de control interno disciplinario cuando estas no puedan garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento», en tanto, «a la Procuraduría General de la Nación solo le corresponde asumir la etapa de juzgamiento, mientras la de instrucción o investigación sigue siendo competencia de la oficina de control disciplinario interno de la entidad al cual está vinculado el disciplinario.
Así, de manera reiterada esta Sala ha indicado que «a la Procuraduría General de la Nación, […] le corresponde conocer la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios instruidos por las oficinas de control disciplinario interno de las entidades u órganos del Estado, cuando estas no puedan garantizar la separación de las etapas de investigación y juzgamiento».29 5.4.
El control disciplinario interno de la Universidad del Pacífico. Reiteración30 La Universidad del Pacífico es una institución de educación superior oficial, creada mediante la Ley 65 de 1988, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, sometida a la inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional y, de conformidad con el artículo 64 de la Ley 30 de 1992, el Consejo Superior Universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la Universidad.
En materia disciplinaria, desde la Ley 734 de 2002, las entidades del Estado tienen la obligación de contar con una oficina de control disciplinario interno, deber que fue ratificado con la Ley 1952 de 2019, mediante la cual el legislador consolidó la titularidad del ejercicio de la acción disciplinaria en tales dependencias. En casos como el de la universidad, ese deber recae en la oficina de control disciplinario interno que cree la entidad, por lo que, en principio corresponde a dichas dependencias conocer de las quejas disciplinarias en contra de los servidores de la misma universidad. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 7 de junio de 2023, radicación 1001- 03-06-000-2023-0004000; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 6 de marzo de 2024, radicación 11001-03-06-000-2023-00639-00. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de abril de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00068-00; Decisión del 6 de marzo de 2024, radicación 11001-03-06-000-2023- 00639-00 y Decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00042-00. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de julio de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00167-00, y decisión del 16 de julio de 2025, radicación núm. 11001-03- 06-000-2025-0095-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 En tal virtud, el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico emitió el Acuerdo 001 del 29 de julio de 200931, por el cual se adoptó el reglamento del personal administrativo aplicable a los servidores públicos de la planta de personal, trabajadores oficiales y funcionarios de libre nombramiento y remoción, mientras permanezcan al servicio de la institución universitaria.
En el título V del referido Acuerdo se estableció el régimen disciplinario de los empleados universitarios y, en el artículo 76, se determinó la competencia disciplinaria de la siguiente manera: 1. La Procuraduría General de la Nación: conocerá de las faltas cometidas por el Rector, por el Director del Grupo de Control Disciplinario Interno de la Universidad, o, por ejercicio del poder preferente, de las faltas que se atribuyan a cualquier servidor universitario. 2.
El Grupo de Control Disciplinario Interno: conocerá, en primera y única instancia, de las faltas cometidas por los demás empleados administrativos, docentes y trabajadores de la Universidad. 3. El Rector de la Universidad: conocerá en segunda instancia de los procesos que en primera instancia adelante el Grupo de Control Disciplinario Interno. Por su parte, en el artículo 77 se señaló que el Grupo de Control Disciplinario Interno, en procesos de única y primera instancia, estaría conformado por: 1.
El vicerrector administrativo, quien lo preside. 2. El jefe de recursos humanos, quien lo coordina. 3. Un profesional, encargado de sustanciar los procesos. 4. El personal de apoyo que se requiera en casos especiales, a juicio del Rector. Las funciones asignadas al Grupo en mención, según el artículo 78 del citado Acuerdo, son las siguientes: 1.
Conocer, tramitar y fallar, en única y en primera [instancia], los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos universitarios. […]. 3. Ejercer vigilancia sobre la conducta oficial de los servidores universitarios y adelantar, de oficio, o por queja o información de terceros, las indagaciones preliminares o investigaciones disciplinarias. 31 Exxpediente digital 2025-437 Samai, documento: 7_110010306000202500437005DemandaWeb 2025922213414 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 4.
Remitir a la Procuraduría General de la Nación, por incompetencia funcional del Grupo o por impedimento de cualquiera de sus integrantes, las investigaciones que por información, queja u oficio deban adelantarse contra los servidores universitarios. 5. Realizar el seguimiento a las investigaciones disciplinarias que por competencia prevalente lleve a cabo la Procuraduría General de la Nación, o a las que por competencia funcional corresponda adelantar a otra entidad contra los universitarios. […]. 12.
Someter a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, las investigaciones que el Grupo no pueda adelantar en razón a posibles impedimentos o a incompetencia funcional. […]. En relación con las funciones específicamente asignadas al director del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 79 del Acuerdo 001 del 2009 consagró, entre otras: 1.
Proferir y suscribir los autos y fallos que deban producirse en los procesos disciplinarios, seguidos contra los servidores universitarios. […]. Por su parte, frente a las funciones del coordinador del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 80 del Acuerdo 001 del 2009 consagró, entre otras: 1. Velar por la legalidad en los trámites del proceso disciplinario. 2.
Coordinar y supervisar las actividades que se desprendan del desarrollo de los procesos disciplinarios. […]. En cuanto a las funciones del profesional universitario del Grupo de Control Disciplinario Interno, el artículo 81 del Acuerdo 001 del 2009 señaló, entre otras: 1. Proyectar las providencias interlocutorias, de sustanciación de los procesos disciplinarios y todas las diligencias que se deban realizar. 2.
Recaudar las pruebas a que haya lugar en los diferentes asuntos. […]. Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Ahora bien, al revisar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales remitido por la Universidad32 se destaca lo siguiente: a) No existe identificación, denominación o dependencia que registre funciones para el cargo de vicerrector administrativo. b) No existe un cargo del nivel profesional con funciones relacionadas con la sustanciación de procesos disciplinarios. c) No existe, en estricto sentido, la denominación del cargo de jefe de recursos humanos, solamente aparece la identificación de un cargo de profesional especializado grado 19, código 2028, asignado a la División de Desarrollo de Personal, el cual tiene como propósito principal, diseñar, organizar, coordinar, ejecutar y controlar los planes, programas y proyectos del Talento Humano de la entidad, pero sin que se indique que alguna de las funciones esenciales de dicho empleo están relacionadas con la coordinación del Grupo de Control Disciplinario Interno de la Universidad.
Posteriormente, el Acuerdo núm. 003 del 17 de mayo de 201333 «[p]or medio del cual se adopta el organigrama funcional y se consolida la planta global de cargos de la Universidad del Pacífico», en su artículo 1.º, permite constatar que en la planta global de cargos de la universidad no se evidencia la existencia del cargo de vicerrector administrativo, ni de jefe de recursos humanos. Al tiempo que, en el nivel directivo no se registra la existencia de ningún cargo que ostente la jefatura, dirección o coordinación del Grupo de Control Disciplinario Interno al interior de la Universidad.
Adicionalmente, el mencionado acuerdo contiene el siguiente organigrama: 32 Expediente digital 2025-437, SAMAI, documento: 35_1100103060002025004370019DemandaWeb 2025922213415 33 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 9_110010306000202500437006DemandaWeb 2025922213414 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Gráfico No. 1.
Tomado del Acuerdo 003 del 17 de mayo de 2013 Descripción organizacional en la que no se registra la existencia de la Vicerrectoría Administrativa ni la del Grupo de Control Disciplinario Interno. En ese orden, mediante el Acuerdo núm. 162 del 29 de junio de 202334, el Consejo Superior de la Universidad del Pacifico delegó al rector para adelantar las gestiones necesarias para la creación de la Oficina de Control Interno Disciplinario de esa institución universitaria.
En virtud de lo anterior, la universidad inició la gestión para la creación de la oficina en comento con la elaboración de las siguientes etapas35: i) Primera etapa. Cumplida. Vinculación de abogada especialista en derecho disciplinario, para apoyar la reestructuración. ii) Segunda Etapa. Diagnóstico: Cumplida. Revisión de normas y documentos para determinar las necesidades de la organización. iii) Tercera Etapa.
Consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública - estudio técnico y financiero: Cumplida. De las sugerencias propuestas por el Departamento de Función Pública se encontró que, efectivamente, en la planta global actual de la Universidad del Pacífico no existen cargos como el de jefe de control disciplinario interno de Instrucción y jefe de control disciplinario interno de Juzgamiento que se requerirían.
Por lo que se proyectaron los estudios técnicos que justifican la necesidad de la creación de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de 34 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 11_110010306000202500437007DemandaWeb 2025922213414 35 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 42_RECIBEMEMORIAL_RESPUESTA2025437_2_ 20251031160729437 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Universidad del Pacífico, basados en el análisis de las funciones, dependencias, perfiles, nomenclatura, clasificación y asignación básica de esos empleos.
También se proyectaron las propuestas de los acuerdos por medio de los cuales se crea la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. Además, se realizó el estudio de viabilidad financiera que concluyó que hay disponibilidad presupuestal para crear la dependencia para la vigencia de 2025. iv) Cuarta Etapa. Remisión a la Procuraduría General de la Nación – Cumplida.
Remisión de expedientes disciplinarios en los términos ya descritos, mientras se concretaba la consolidación de la Oficina. v) Quinta Etapa. Entrega de Propuestas – Cumplida. Entrega de las propuestas y actos administrativos de creación de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico a los integrantes del Consejo Superior, para su conocimiento y revisión. vi) Sexta Etapa.
Sustentación en Debates - Consejo Superior Universidad del Pacífico. Cumplida, las propuestas, fueron presentadas y debatidas, en dos sesiones ante el Consejo Superior de la Universidad del Pacífico. vii) Séptima etapa. Creación – Cumplida, en virtud de ello, la universidad expidió el Acuerdo Superior núm. 215 del 5 de junio de 202536 «[p]or medio del cual se deroga el Título V “Régimen Disciplinario de los Empleados Universitarios” y se modifica el Acuerdo Superior N. 001 del 29 de junio de 2009, de la Universidad del Pacífico», y el Acuerdo Superior núm. 216 del 5 de junio de 202537 «Por medio del cual se crea la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción y los cargos de Jefe de Control Disciplinario Interno de Instrucción, Profesional Universitario y profesional especializado, de la Universidad del Pacífico». viii) Octava etapa.
Implementación y organización - en curso, la Universidad del Pacífico, se está adelantando la modificación del manual específico de funciones y de competencias laborales para alinear el marco funcional de los empleos que intervengan en el proceso de control disciplinario. ix) Novena etapa. Puesta en funcionamiento, pendiente, indicó que para que la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción de la Universidad del Pacífico inicie a funcionar se requiere la aprobación de la inclusión en la planta global de los cargos creados.
En ese orden, con independencia de las limitaciones o restricciones que se tengan respecto de la puesta en funcionamiento de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario 36 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 17_1100103060002025004370010DemandaWeb 2025922213414 37 Expediente digital 2025-437 SAMAI, documento: 43_RECIBEMEMORIAL_ACUERDOSUPERIOR No216_0_20251031164620653 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 Interno, lo cierto es que, actualmente, en la Universidad del Pacífico no hay evidencia de la existencia material de una Oficina de Control Disciplinario Interno debidamente implementada que conozca de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias y que, en consecuencia, pueda desplegar la función disciplinaria, dando cumplimiento a los deberes constitucionales y legales que tiene.
Lo anterior, contraviniendo lo establecido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, que ordena a las entidades públicas a tener una dependencia que organice el control interno disciplinario y que garantice que las etapas de instrucción y juzgamiento se tramiten a través de funcionarios independientes y autónomos entre sí. 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, es la autoridad competente para conocer del proceso disciplinario en contra sujetos indeterminados, relacionados con los hechos del traslado del hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria núm. 18 levantado por la Contraloría General de la República en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021, con fundamento en los siguientes argumentos: 1.
En lo que respecta al ejercicio de la acción disciplinaria, la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, le otorgó «autonomía e independencia al Derecho Disciplinario»38, a través de una normativa «reglada y garantista»39 y «la creación de un proceso único [y] ágil»40, que cuenta con dos fases específicas: una de instrucción y otra de juzgamiento41. 38 Gaceta del Congreso núm. 482 de 2015.
Debate Plenaria Cámara del Proyecto de Ley número 195 de Cámara, 55 del Senado, por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se deroga la Ley 734 del 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474, todas relacionadas con el Derecho Disciplinario. 39 Gaceta del Congreso núm. 276 del 2015. Informe de ponencia para primer debate Cámara, Proyecto de Ley No 195 de 2014 Cámara y 55 de 2014 Senado. 40 Ibidem. 41 «[L]a primera fase de este procedimiento único estaría encaminada a la incorporación de los medios probatorios que permitan verificar los hechos, la individualización del presunto autor de la falta y a determinar si existe mérito para formular cargos.
Su principal característica, en consecuencia, es la de ser escritural. Seguidamente, una vez recaudadas las pruebas se procedería a cerrar la investigación, con lo cual se correría traslado a los sujetos procesales para que presentaran alegatos previos a la evaluación. Surtido lo anterior, se examinará la investigación y de existir mérito se citará a audiencia y se formularán los cargos respectivos.
En caso contrario, se archivará la actuación. La fase de juzgamiento, en la que el disciplinado deberá contar con defensor, se desarrollaría en audiencia, la cual se adelantaría de manera concentrada y solamente siendo apelable el auto que niega pruebas. //Una vez se recauden las pruebas en la audiencia, se correría traslado para alegatos de conclusión; agotados estos, se citaría para fallo, decisión esta última contra la que procedería el recurso de apelación. El trámite en la segunda instancia sería escritural y se limitaría a revisar la legalidad de la actuación y a la resolución del recurso […]».
Ver, Gaceta del Congreso núm. 842 de 2014. Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, por medio de la cual se expide el Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 2. Para asegurar que la justicia disciplinaria no fuese ajena «a los sistemas procesales que se han establecido en el ordenamiento jurídico y a la normativa internacional, especialmente aquella que se ocupa de la garantía de los derechos fundamentales»42, la Ley 1952 de 2019 reafirmó que era pertinente fortalecer, a su vez, la actividad disciplinaria de los órganos y entidades estatales, con la creación de oficinas de control disciplinario interno. De hecho, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, señaló que «corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores».
La referida competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales, así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la ley. 3.
De esta manera, respecto a la calidad del presunto sujeto disciplinable, se tiene que los sujetos investigados, aun indeterminados, de acuerdo con el hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria núm. 18 levantado por la Contraloría General de la República en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021, denominado dotación para personal relacionado con la orden de compra núm. 156-2021, ostentaban la calidad de servidores públicos de la institución educativa43.
En virtud de lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, modificados, respectivamente, por los artículos 1°, 13 y 14 de la Ley 2094 de 2021, la competencia disciplinaria, en principio, correspondería a la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa institución. Lo anterior, sin perjuicio de que, durante la actuación disciplinaria, se determine la responsabilidad disciplinaria de sujetos que no ostenten la calidad de servidores públicos.
Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. 42 Gaceta del Congreso núm. 842 de 2014. Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 55 de 2014 Senado, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario, pág. 6. 43 Expediente digital SAMAI 2025-437, documento: 5_110010306000202500437004DemandaWeb2025 922213414, folio: 7 Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 4.
En efecto, como se mencionó, la citada ley ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con funciones para conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, garantizando, además, la separación de las fases de instrucción y el juzgamiento en el proceso, y la segunda instancia. Así, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, determinó que la oficina de control disciplinario interno que se cree debe estar conformada, como mínimo, por servidores públicos de nivel profesional y por un jefe de oficina del nivel directivo, a quien se le exige título profesional de abogado.
Los requerimientos de esta norma suponen que se trate de una oficina debidamente organizada, esto es: i) que se encuentre incluida dentro de la estructura de la entidad y que por lo tanto pueda materialmente cumplir las funciones que le competen, de manera real y efectiva; ii) que opere de forma permanente en la organización; iii) que cuente con personal plural de planta, con calidad de servidores públicos; iv) que se conforme por personas mínimo del nivel profesional, en cuanto a sus investigadores, y v) que sea dirigida por un jefe del nivel directivo, también de planta, que debe tener título de abogado.
Las citadas exigencias están destinadas a asegurar la identificación de las personas que cumplirán la función disciplinaria dentro de la entidad, así como los requisitos de idoneidad que requieren para el efecto, no solo en lo que respecta a su jerarquía institucional, sino, además en cuanto a su formación y conocimientos necesarios para llevar a cabo debidamente su propósito.
Desde el punto de vista sustancial, además, tales especificaciones y requerimientos, tienen tres implicaciones relevantes: Primero, aseguran una instrucción y juzgamiento idóneo que propugnen, realmente, por el buen funcionamiento de la administración pública y el respeto por las obligaciones y deberes de los responsables, en aras de corregir conductas que puedan afectar la integridad, eficiencia y moralidad de la función pública.
En segundo lugar, garantizan que se logre un fortalecimiento de la función disciplinaria, como lo quiere el legislador, pues se trata de unidades que cumplen una función especializada dentro de la institución, orientada a asegurar que exista un organismo responsable y debidamente determinado, que cumpla con dicha función disciplinaria.
Y tercero, garantizan el debido proceso, pues la claridad en la estructura competencial asegura contar con un «juez natural» establecido frente a tales procesos disciplinarios, a quien, además, se le puede exigir por parte de los investigados e interesados la protección y garantía de los derechos que les corresponden, porque tienen la idoneidad y competencia para el efecto. 5.
Sobre esa base, la Universidad del Pacífico argumenta que no es la entidad competente para iniciar y desarrollar en general el proceso disciplinario Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 correspondiente, porque al interior de dicho ente, actualmente, no funciona una oficina o unidad de control disciplinario interno, ya que, aunque inicialmente tuvo una que fue creada mediante Acuerdo Superior 001 de 2009, se trató de una dependencia que no satisfizo los requerimientos constitucionales y legales actuales relacionados con la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento previstas en las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021 y, aunado a lo anterior, precisó que mediante Acuerdo Superior 215 del 5 de junio de 2025 se derogó el título que contemplaba la creación del grupo para ejercer las funciones disciplinarias, contenido en el Acuerdo Superior 001 del 29 de junio de 2009, por estar en fase de reestructuración. Indicó, igualmente, que mediante el Acuerdo Superior núm. 216 del 5 de junio de 2025 se creó la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción, pero que actualmente se encuentra en etapa de implementación y organización, pues en la Universidad del Pacífico se está adelantando la modificación del manual específico de funciones y de competencias laborales para alinear el marco funcional de los empleos que intervengan en el proceso de control disciplinario.
Ello, hace que actualmente esté pendiente la puesta en funcionamiento de dicha oficina, pues también se requiere la inclusión de los cargos creados en la planta global de la institución. En efecto, el ente universitario alega que atraviesa por un proceso de restructuración administrativa, desde el 29 de junio de 2023, cuando se expidió el Acuerdo 16244, como razón para no tener en la actualidad una Oficina de Control Disciplinario Interno implementada y operando conforme a los requerimientos legales. 6.
Al respecto, se precisa que, de conformidad con el artículo 77 del Acuerdo Superior 001 de 2009, con el cual se creó el Grupo de Control Disciplinario Interno de la Universidad, se estableció que en los procesos de única y primera instancia este estaría conformado, entre otros, por el vicerrector administrativo, quien lo presidiría, y por el jefe de recursos humanos, quien lo coordinaría, estableciéndose como una de las funciones específicas del director, la de proferir y suscribir los autos y fallos que debían producirse en los procesos disciplinarios seguidos contra los servidores universitarios.
No obstante, se observa que desde la estructura organizacional prevista en el Acuerdo Superior 003 del 17 de mayo de 201345 no existía el cargo de vicerrector administrativo, al cual le estaba asignada la competencia de proferir y suscribir los autos y fallos que debían producirse en los procesos disciplinarios. Luego, desde dicha fecha hasta su derogatoria, a través del Acuerdo Superior 215 del 5 de junio de 2025, no existió al interior de la universidad un funcionario competente para suscribir las decisiones encomendadas al Grupo de Control Disciplinario Interno, al que se le asignó la función 44 Por medio del cual se procede a: «conceder facultades al rector para que pueda adelantar todas las gestiones administrativas y contractuales necesarias para la creación de la oficina de control interno disciplinario, de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva del presente acto administrativo». 45 «Por medio del cual se adopta el organigrama funcional y se consolida la planta global de cargos de la Universidad del Pacífico» Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 de conocer, tramitar y fallar, en única y en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelantaran contra los servidores públicos universitarios.
Las notorias incongruencias organizacionales advertidas por la Sala se evidencian en la falta de coherencia en la estructura de la entidad, entre el Acuerdo Superior 001 de 200946, el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales y el Acuerdo Superior 003 del 17 de mayo de 201347. Situación que se mantiene en vigencia de las Leyes 1952 de 2019 y 2094 de 2021.
De hecho, ese desajuste se hace patente, además, de forma abierta y clara el 5 de junio de 2025, cuando la institución expide el Acuerdo Superior 21548 «por medio del cual se deroga el Título V “Régimen Disciplinario de los Empleados Universitarios” y se modifica el Acuerdo Superior N. 001 del 29 de julio de 2009, de la Universidad del Pacífico», y posteriormente, en esa misma fecha se expide el Acuerdo Superior 216 «por medio del cual se crea la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción de la Universidad del Pacífico y se establecen los cargos de Jefe de Control Disciplinario Interno de Instrucción, Profesional Universitario y Profesional Especializado».
Así las cosas, resulta evidente que la Universidad del Pacífico sí cuenta con una dependencia competente para ejercer la función disciplinaria, no obstante, se advierte que, pese a su creación formal, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción es inoperante, en la medida en que su puesta en funcionamiento depende de la aprobación e incorporación efectiva de los cargos creados en la planta de personal de la Universidad, trámite que actualmente se encuentra en curso dentro del proceso de reestructuración administrativa. 7.
En ese orden, y de conformidad con lo estudiado en las consideraciones, la Sala evidencia, prima facie, el incumplimiento de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, que obliga a toda entidad estatal a conformar una Oficina o dependencia de Control Disciplinario Interno operativa; responsabilidad que además no es reciente, en la medida en que tanto el artículo 76 de la derogada Ley 734 de 2002 como el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, han consagrado el deber de que las oficinas de control disciplinario interno sean dependencias «del más alto nivel» y cumplan con la función mencionada.
Además, está claro que esta institución pudo constituir una oficina de carácter transitorio, para no abstraerse de sus obligaciones legales, y así asegurar la efectividad de los trámites que se venían adelantando, en garantía del derecho al debido proceso de los involucrados. 8. De lo anteriormente expuesto se colige que, si bien la intención de la universidad es consolidar que la nueva oficina de control disciplinario interno se acomode a lo previsto en la ley, lo cierto es que en estos momentos, ante su inoperancia material 46 «por el cual se adoptó el reglamento del personal administrativo» 47 «Por medio del cual se adopta el organigrama funcional y se consolida la planta global de cargos de la Universidad del Pacífico» Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 hasta tanto no se incorporen a la planta global los cargos que la integran, así como, la modificación y actualización del manual de funciones, no le es viable a la universidad adelantar los procesos disciplinarios contra sus servidores públicos, y, menos garantizar los derechos fundamentales del debido proceso y defensa del sujeto disciplinable, a través de la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento y la garantía de la doble instancia. Por tal razón, se hace necesario acudir a las diferentes alternativas que contiene la ley para llevar a cabo la acción disciplinaria.
Así las cosas, el legislador autorizó que en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable49. Igualmente, determinó que, de no ser posible organizar la segunda instancia, la competencia sería asumida, de forma excepcional, por dicha entidad50.
La posibilidad de que la Procuraduría General de la Nación asuma el conocimiento de los procesos disciplinarios de aquellos servidores públicos de entidades en las que no opere una Oficina de Control Disciplinario Interno surge del reconocimiento por parte del legislador de que algunas estructuras organizacionales de organismos y entidades públicas pueden, eventualmente, verse limitadas o ser insuficientes para asegurar las adecuadas garantías procesales para los involucrados, tales como la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, y la doble instancia dentro de la misma entidad.51 En vista de lo anterior, recuerda la Sala que, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 1952 de 2019, los objetivos de la actividad disciplinaria son los de salvaguardar, entre otros aspectos, la moralidad pública, la transparencia, la legalidad, la eficacia y eficiencia de la función pública, por lo que la adecuada investigación y sanción de las infracciones disciplinarias contribuye a esos propósitos.
Paralelamente, el artículo 11 ibidem indica que son finalidades del proceso disciplinario «la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen». De modo que, la garantía del debido proceso, en los términos del artículo 12 de la ley en comento, exige la independencia, imparcialidad y autonomía de los investigadores y juzgadores en los procesos disciplinarios, así como la observancia formal y material de las normas que determinan su ritualidad.
Así, la garantía de los derechos de los servidores y ex servidores públicos, cuando son sujetos de procesos disciplinarios, exige que se tenga perfectamente identificado el escenario en donde se adelantará la instrucción y el juzgamiento, así como las 49 Ley 1952 de 2019, artículo 92. 50 Ley 1952 de 2019, artículo 93. 51 Gaceta No 276 del 2015.
Informe de ponencia para primer debate Cámara, Proyecto de Ley No 195 de 2014 Cámara y 55 de 2014 Senado. Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 dependencias en donde se realizarán estas etapas, de manera tal que la incertidumbre sobre su lugar en la organización, su integración, composición y funcionamiento, sí afecta los derechos procesales de quienes serán sujetos de investigación. 9.
Por lo anterior, estima la Sala que es a la Procuraduría General de la Nación a la que, en virtud de las circunstancias particulares que aquí se presentan, le corresponde conocer del traslado del hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria núm. 18 levantado por la Contraloría General de la República en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021.
En ese sentido, y en atención al artículo 22 de la Ley 1952 de 2019, que recuerda que en la interpretación y aplicación del régimen disciplinario deben prevalecer los principios rectores contenidos en la Constitución Política, entre ellos el reconocimiento de las garantías procesales de los investigados y disciplinados, es necesario que, con el fin de asegurar dichos principios, se interprete el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, en consonancia con el artículo 22 del Decreto Ley 1851 de 2021, a la luz de asegurar las adecuadas garantías procesales para garantías procesales de las personas indeterminadas, y dar una solución oportuna y pertinente a su situación particular.
A ese respecto, debe considerarse que el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, autoriza expresamente que, «en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable».
Determinación normativa que habilita el apoyo y la actividad disciplinaria de la Procuraduría, no solo en la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario, sino también en la de instrucción si ello eventualmente llega a ser necesario. En ese orden, y teniendo en cuenta que la Universidad del Pacífico es un ente universitario autónomo, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa, financiera y patrimonio independiente, de acuerdo con el artículo 19 del Decreto Ley 1851 de 202152, es competencia de las «procuradurías regionales de instrucción», dentro de su circunscripción territorial, «conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, en contra de los siguientes sujetos disciplinables»: a) Los servidores públicos que tengan rango inferior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa, de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Auditoría General de la 52 Por el cual se modifican los Decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 República, la Organización Electoral, del Banco de la República, las comisiones de regulación y de otros organismos autónomos del orden nacional. En virtud de lo expuesto, estas disposiciones autorizan que, en circunstancias muy concretas, como las descritas, a pesar de tratarse de un asunto originalmente de competencia de las Oficinas de Control Disciplinario Interno, los procuradores Regionales de Instrucción puedan, eventualmente, conocer de procesos disciplinarios en etapa de instrucción, en contra de servidores públicos de organismos autónomos del orden nacional, como lo es la Universidad del Pacífico.
En consecuencia, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, en virtud de los factores subjetivo y territorial previstos en los artículos 92 y 97 de la Ley 1952 de 2019, la primera disposición modificada por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, es la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario que corresponda, en contra de los sujetos indeterminados, relacionados con los hechos del traslado del hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria núm. 18 levantado por la Contraloría General de la República en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021. 7.
Compulsa de copias Llama la atención de la Sala la presunta omisión de la Universidad del Pacífico de sus deberes y obligaciones institucionales en materia disciplinaria, relacionados con la adecuación de su estructura organizacional que permita adelantar los procesos disciplinarios de sus servidores, en los términos que señala la ley.
Claramente persiste su deber de consolidar una planta de personal y un manual de funciones que asegure la existencia de una Oficina de Control Interno Disciplinario operativa, en los términos que fueron exigidos, en su momento, por la Ley 734 de 2002, y actualmente por el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021.
La Ley 1952 de 2019, expresamente estableció, en su artículo 38, numeral 33, el deber de todo servidor público de «[i]mplementar el Control Disciplinario Interno al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública».
El incumplimiento injustificado a ese deber legal es constitutivo de falta disciplinaria para los servidores públicos que tienen a cargo dicha función. En ese orden, esta Sala compulsará copias a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias disciplinarias, investigue la conducta de los funcionarios encargados de la creación y conformación de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico, pues más de veinte años después de que fuera emitida la Ley 734 de 2002 y transcurridos más de tres años de la entrada Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 en vigencia la Ley 1952 de 2019, la Universidad del Pacífico no ha ajustado su estructura organizacional en debida forma para garantizar las exigencias legislativas en el marco del derecho disciplinario. 8.
Exhorto A su vez, exhortará a la Universidad del Pacífico y a su Consejo Superior para que adelante, en el menor tiempo posible, la reestructuración administrativa anunciada por su rectora y las modificaciones que se requieran en la planta de personal y en la estructura de la organización, para la puesta en funcionamiento de la oficina de control disciplinario interno operativa que cumpla con la normativa vigente.
Asimismo, la Sala exhortará a la Procuraduría General de la Nación para que acompañe a la Universidad del Pacífico en el proceso de reestructuración, en aras de consolidar la operatividad de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa entidad. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, para conocer del proceso disciplinario en contra sujetos indeterminados, relacionados con los hechos del traslado del hallazgo administrativo con incidencia disciplinaria núm. 18 levantado por la Contraloría General de la República en la auditoría financiera realizada a la Universidad del Pacífico para la vigencia 2021.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la Universidad del Pacífico, para que, en el menor tiempo posible, ajuste su estructura organizacional, de tal suerte que ponga en funcionamiento la Oficina de Control Disciplinario Interno, de conformidad con los requisitos establecidos en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021.
CUARTO. EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación para que acompañe a la Universidad del Pacífico en el proceso de reestructuración, en aras de consolidar la operatividad de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno de esa entidad.
QUINTO. COMPULSAR COPIAS a la Procuraduría General de la Nación para que, en el marco de sus competencias, investigue las posibles faltas disciplinarias en las que hayan podido incurrir los funcionarios encargados de la creación y conformación de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Pacífico, por incumplir las obligaciones legales enunciadas.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000437-00 SEXTO. COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Buenaventura y a la Universidad del Pacífico.
SÉPTIMO. ORDENAR a la Procuraduría Regional de Instrucción del Valle del Cauca comunicar el presente asunto a los sujetos indeterminados, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
OCTAVO. REMITIR copia de la presente decisión al Despacho del procurador general de la Nación.
NOVENO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
DÉCIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala (Con aclaración de voto) ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.