CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas (E) Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2023-00784-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Pasto Dos (Regional Nariño) y Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto Asunto: autoridad competente para resolver presuntas nulidades advertidas en un proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) iniciado en favor de una menor de edad y resolver de fondo su situación jurídica, Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de términos. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. Por medio de providencia del 9 de septiembre de 20221, la Defensoría de Familia Zona Central Pasto Dos, Regional Nariño del ICBF, ordenó la verificación y garantía de derechos a favor de la niña M.A.C.J.2, como consecuencia de la solicitud de intervención de un funcionario de la institución educativa a la que asistía la menor de edad. 1 Documento «4_110010306000202300784004REPARTOYRADIC20231122195220» Expediente Samai. 2 La Sala se reserva el nombre de la menor, por su protección y seguridad.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 2. El 19 de septiembre de 20223, la Defensoría de Familia Zona Central Pasto Dos, Regional Nariño del ICBF, a través de auto, ordenó la apertura de Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de la niña M.A.C.J, así mismo, ordenó como medida provisional, la ubicación de la menor de edad en hogar sustituto y amonestación de la madre. 3.
Según obra en el expediente4, se realizaron evaluaciones psicológicas, las cuales determinaron que la menor de edad se encontraba en un contexto de violencia intrafamiliar y posible violencia sexual por parte de su padrino y padrastro. En consecuencia, se instauró denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y el proceso fue remitido, el 28 de diciembre de 2022, a la Comisaría Tercera de Familia de Pasto, por competencia funcional. 4.
Mediante Auto del 10 de enero de 20235, la Comisaria Tercera de Familia de Pasto avocó conocimiento dentro del proceso. En dicho proveído ordenó mantener las medidas de restablecimiento de derechos establecidas en el auto de apertura a favor de la menor de edad, adicionalmente, decretó como medida la prohibición de acercamiento del padrino y el padrastro y dispuso dar traslado a las partes, al Ministerio Público y a la Fiscalía General de la Nación. 5.
El 9 de febrero de 2023, la Comisaría Tercera de Familia de Pasto dictó fallo dentro del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de la menor de edad M.A.C.J. En el fallo dispuso mantener las medidas de restablecimiento y hacer seguimiento al proceso a través del equipo psicosocial6. Según obra en el expediente, con posterioridad se adicionó un numeral al fallo a través de un auto sin fecha, en el cual declaró la situación de vulnerabilidad de la menor de edad. 6.
A través de providencia sin fecha7, la Comisaría Tercera de Familia de Pasto ordenó prórroga del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos y dispuso continuar con el proceso. Por medio de Auto del 10 de julio de 2023, la Comisaría ordenó nuevamente prórroga dentro del proceso. 7. La Comisaría Tercera de Familia de Pasto8, mediante Auto del 18 de septiembre de 2023, ordenó iniciar trámite de declaración de adoptabilidad a favor de la niña M.A.C.J. y en consecuencia, el traslado del Proceso Administrativo de 3 Documento «4_110010306000202300784004REPARTOYRADIC20231122195220» Expediente Digital Samai. 4 Ibidem 5 Ibidem 6 Ibidem 7 Ibidem 8 Ibidem Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 Restablecimiento de Derechos, a la Defensoría de Familia Zona Central Pasto Dos, Regional Nariño para la ejecución de la misma. 8.
Según obra en el expediente9, la Defensoría de Familia Zona Central Pasto Dos, Regional Nariño, advirtió la existencia de posibles nulidades procesales dentro del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos. Por lo anterior, mediante Auto del 30 de octubre de 2023, decidió no avocar conocimiento y remitir el proceso al Juez de familia, para que resolviera sobre las posibles nulidades. 9.
A través de Auto de 7 de noviembre de 202310, el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto decidió no avocar conocimiento y remitió, nuevamente, el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, a la Defensoría de Familia Zona Central Pasto Dos, Regional Nariño, pues argumentó, que esa autoridad estaba dentro del término para seguir siendo competente para subsanar las posibles nulidades y decidir de fondo. 10.
La Defensoría de Familia Zona Central Pasto Dos, Regional Nariño, a través de escrito del 8 de noviembre de 202311, propuso conflicto negativo de competencias administrativas, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó edicto No. 759 de 20 de noviembre de 202312 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.
Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Pasto Dos (Regional Nariño), al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, a la Comisaria Tercera de Familia de Pasto, a la señora N.J.U., al señor J.J.C.U. padres de la niña M.A.C.J. y a la señora S.P.D.L.C madrina de la menor de edad13. 9 Documento «4_110010306000202300784004REPARTOYRADIC20231122195220» Expediente Digital Samai. 10 ibidem 11 Documento «3_110010306000202300784003REPARTOYRADIC20231122195219» Expediente Digital Samai. 12Fijación por edicto núm. 759, documento «13_110010306000202300784002POREDICTO20231122195331», expediente digital. 13Documento «11_1100103060002023007840013REPARTOYRADIC20231122195220» Expediente Samai.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 Obra también informe secretarial del 23 de noviembre de 2023, en el sentido que se comunicó a las autoridades involucradas y particulares interesados para que presentaran sus alegatos y consideraciones, a través de correo electrónico. Dentro del término de la fijación del edicto, la Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño) y el Juzgado Tercero del Circuito de Familia Pasto – Nariño presentaron alegatos a través de la ventanilla virtual de Samai14.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño)15 La Defensoría de Familia del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño) expresó, en los alegatos presentados ante esta Sala, que luego del traslado del proceso por parte de la Comisaría Tercera de Familia de Pasto, para surtir el trámite de la declaratoria de adoptabilidad, avizoró yerros procesales tales como: carencia del auto que corre traslado de pruebas y su notificación por estado, del auto que fija y convoca a la audiencia de pruebas y fallo y su notificación por estado, constancia de la ejecutoria del fallo, también evidenció que no se allegó constancia de que se hubiese dejado el expediente a disposición de las partes para solicitar homologación del fallo.
Argumentó la Defensoría que, al existir yerros en la etapa de seguimiento, ya no cuenta con la competencia para subsanarlos, y por lo tanto, debe ser el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, la autoridad llamada a revisar el PARD y subsanar las nulidades en caso de que existieren. Al respecto, manifestó: De lo anterior se concluye que, el factor determinante para establecer la competencia para la declaratoria de la nulidad y corrección del yerro, es el momento procesal en el que éste se evidencie, correspondiendo tal actuación a la autoridad administrativa, si se detecta antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica del menor de edad, y al juez, cuando el yerro se evidencie con posterioridad a dicho vencimiento, es decir en la etapa de seguimiento.
Al respecto, se anota que la norma no se refiere si dentro del PARD se decidió o no la situación jurídica de los menores, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla. 14 Documento « 11001030600020230078400170000050002_133456363466395882 » Expediente Samai. 15 Ibidem Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 2.
Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto16 A través de escrito del 30 de noviembre de 2023, el juzgado expresó que carece de competencia para revisar y subsanar los yerros procesales que podrían configurar nulidades en el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de la menor de edad M.A.C.J. Como fundamento de su posición indicó que si bien la Comisaría Tercera de Pasto declaró la vulneración de derechos de la niña M.A.C.J. dentro del término legalmente establecido para ello (6 meses), durante la etapa de seguimiento de las medidas de restablecimiento efectuó dos prórrogas.
Estas prórrogas, ampliaron el término hasta el 9 de febrero de 2024 para que la Defensoría decidiera de fondo, por lo tanto, indicó que, al estar ésta última autoridad dentro del término para resolver la situación, no se ha generado su pérdida de competencia para revisar los yerros, subsanar las nulidades y tomar una decisión de fondo.
Así lo manifestó: Por lo que, esta Judicatura considera que siendo que aún no se define la situación jurídica de fondo de la niña, entonces la autoridad administrativa en funciones, Defensoría de Familia del C.Z.P.2 del I.C.B.F., está facultada para resolver sobre las posibles nulidades y adoptar las medidas de subsanación de los eventuales yerros que se puedan advertir en el trámite del trámite administrativo y, por ende, por no haberse aún producido legalmente las causales o motivos para la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, entonces, por mandato del parágrafo 2 del artículo 100 de la ley 1098 de 2006, los yerros en los que se hubiese podido incurrir en el trámite del PARD deben ser subsanados por dicha autoridad administrativa competente.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e 16 Documento «11001030600020230078400170000050002_133456363466395882 » Expediente Samai.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 integral y el ejercicio pleno de sus derechos17. La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia18.. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.
Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).
En el libro primero del citado código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».
Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 201819 introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, 17 Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. 18 La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). 19 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos. La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente.
El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia. El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 201920 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.
De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.
El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, así como, la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad (mayores y menores de edad).
La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la 20 Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice dicho servicio.
El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa.
Este se desarrolla en tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1º de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3º y 4º de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 1.2.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.2.1 Competencia de la Sala La Ley 1878 de 201821 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional22. El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se 21 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 22 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).
Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.
En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en las cuales determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, y d) La competencia de la Sala en el caso concreto. a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su capítulo I, de las «reglas generales»23 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 23 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. (Resalta la Sala) En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. b. La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.
Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.
Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha ejercido de manera continua. c. El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta, se analizará: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), y ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y más adelante, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.
Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 El artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: […].
Parágrafo 3°. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.
En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesto en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (concordante con el artículo 21, numeral 16, del CGP, ya analizado).
Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes, cuando sus derechos han sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial24 del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de un juez que ejerce su jurisdicción en el territorio de las autoridades administrativas), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto, y una pronta solución del mismo. 24 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y se continúa desarrollando en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3º de la Ley 1878 cobija a ambos artículos.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran la intervención del juez de familia en los conflictos de competencias que surjan en el PARD, cuando el conflicto se suscita entre las autoridades administrativas previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia25.
Por consiguiente, como respecto de los conflictos que se presenten entre tales autoridades en la etapa inicial del PARD, hay norma especial26, los jueces de familia que tengan jurisdicción, desde el punto de vista territorial27, son los competentes para resolverlos, en el entendido de que dichos funcionarios judiciales operarán con celeridad, dentro del referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.
Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia28 dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en remplazo de la autoridad administrativa29, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial30, y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098 de 2006, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que, con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4º, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima31.
Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de 25 Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. 26 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial - Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006 - y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.
Confrontar con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011. 27 Regla de competencia territorial. Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. 28 Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 29 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.
Reiterada en la radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. 31 L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 policía), ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido, por vencimiento de los términos con los que contaba para tramitar y concluir el PARD, dicho juez puede entrar en conflicto de competencias administrativas con la correspondiente autoridad administrativa. Esta precisa hipótesis no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación queda comprendida por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque dicho código es el que contiene las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39) que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos32.
Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia, o los que cumplan sus funciones, en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces, y las autoridades administrativas, dentro del marco de los procedimientos administrativos reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.
Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y por la Ley 1955 de 2019, artículo 208. Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.
La resolución que así lo disponga se proferirá 32 Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.
Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.
En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).
El proceso administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.
En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayas añadidas). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.
Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala33, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.
Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.
Reiterada en estas decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución núm. 11199 del 2 de diciembre de 201934, que reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.
El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […]. 1.2.
El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […]. 4.
Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5. El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […] 35. 34 «Por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)». 35 «Artículo 1º.
Reglamentación del mecanismo. Reglaméntese el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de decidir sobre el otorgamiento o no del respectivo aval, de acuerdo con las condiciones y requisitos establecidos para ello en la presente resolución. Artículo 2°.
Objetivo del mecanismo. Analizar los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que sean puestos a consideración del Director Regional o de la Dirección de Protección, según sea el caso, para determinar la pertinencia de otorgar a la autoridad administrativa, el aval para la ampliación del término de seguimiento, cuando se advierta que de acuerdo con las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, no es posible definir de fondo el proceso en el término máximo establecido en la Ley 1098 de 2006, a pesar de haber cumplido con cada una de las etapas procesales.
Parágrafo primero. Este mecanismo no constituye una instancia del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, y no es una etapa procesal para subsanar yerros o actuaciones que no se realizaron durante los 18 meses de duración del proceso, por lo cual no podrán presentarse ante el Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 3.
Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, al defensor de familia, al comisario de familia o al inspector de policía, según el caso, o bien al juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) Evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.
Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6º de la Ley 489 de 199836 y 3º del CPACA (Ley 1437 de 2011). En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 200737, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 201538, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.
Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, Director Regional, procesos en los que se configure pérdida de competencia o cualquier causal de nulidad».
(Subrayas añadidas). 36 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 37 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». 38 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. d. La competencia de la Sala en el caso concreto Con base en la regla especial de tránsito del artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, modificatoria de la Ley 1098 de 2006, y que fue analizada anteriormente, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujetará a las reglas introducidas por el artículo 6° de la citada ley.
Así las cosas, como la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Por consiguiente, sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se advierte: Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño), y el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada39 e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
Las dos autoridades en conflicto negaron tener la competencia para continuar con el asunto de la referencia. Por otro lado, el asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa, porque se trata de las presuntas nulidades originadas dentro del PARD de la niña M.A.C.J. y definición de fondo de su situación jurídica.
Además, la Sala tiene la competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP. En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque están reunidos los requisitos que configuran la 39 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencia. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»40.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 40 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Síntesis del conflicto y problema jurídico 4.1. Síntesis del conflicto La Defensoría de Familia del Centro Zonal Pasto Dos (Regional Nariño) remitió el PARD adelantado en favor de la niña M.A.C.J al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, con el fin de que se pronunciara sobre las presuntas nulidades que se evidenciaron dentro del trámite de dicho PARD.
Por su parte, el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto negó su competencia y devolvió el expediente a la Defensoría de Familia para que continuara con el trámite correspondiente. Lo anterior, pues argumentó, que teniendo en cuenta las dos prórrogas realizadas por la Comisaría Tercera de Familia de Pasto, dentro del PARD, la Defensoría de Familia, seguiría dentro del término otorgado por la ley para ser competente para subsanar las presuntas nulidades y fallar de fondo.
Por lo anterior, la Defensoría de Familia interpuso ante esta Sala conflicto negativo de competencias administrativas entre esta autoridad y el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, por considerar que quien debe pronunciarse sobre las presuntas nulidades dentro del PARD adelantado en favor de la menor M.A.C.J., es el Juzgado en mención. De conformidad con los antecedentes que reposan en el expediente, la Sala debe determinar cuál de las autoridades en conflicto, esto es la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño) o el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, tiene la competencia para pronunciarse sobre las posibles nulidades advertidas dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, tramitado en favor de la niña M.A.C.J. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) La subsanación de yerros procesales en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y las competencias del juez de familia por pérdida de competencia de las autoridades administrativas;
Reiteración. ii) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 5.1. Subsanación de yerros procesales que se presenten en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y sus efectos. Reiteración41 Como se ha reiterado en la Sala, los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018 (que modificaron el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), establecen los términos y las autoridades que deben conocer de las eventuales nulidades que se puedan presentar en el trámite de un PARD, así: Artículo 4o.
El artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: Artículo 100. Trámite. […]. En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial. […].
Parágrafo 2. La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrán hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación. […] Parágrafo 5.
Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente. En caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia. (Subraya y resalta la Sala).
De la anterior norma se concluye que, el factor determinante para establecer la competencia para la declaratoria de la nulidad es el momento procesal en el que se evidencie el yerro (es decir, se observe o se detecte), así: 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020210017000 del 23 de febrero de 2022, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020210016100 del 13 de diciembre de 2021, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019, reiterada en decisión de fecha 12 de noviembre de 2019, con número de radicación 11001030600020190010100.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 Autoridad administrativa Juez Es competente si se evidencia antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes (6 meses)42 Es competente si se evidencia con posterioridad al vencimiento del término para definir la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes (6 meses).
En relación con este punto, la Sala ha señalado: El parágrafo 2º es imperativo en remitir la competencia al juez de familia para subsanar los yerros procesales, cuando se han vencido los seis meses para definir la situación jurídica de los menores de edad, lo que limita en el tiempo la facultad de la autoridad administrativa para decidir sobre las nulidades que se presenten dentro de la respectiva actuación. En otros términos, la consecuencia jurídica de detectar una eventual nulidad después de los 6 meses del plazo para resolver la situación jurídica de los menores dentro de un procedimiento de restablecimiento de derechos, es por un lado la pérdida de la competencia de la autoridad administrativa y, por otro, la activación de la competencia del juez para: (i) revisar la nulidad y determinar si hay lugar a decretarla y (ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente.
En el mismo sentido, el parágrafo 5º de la citada ley reafirma que si la nulidad se evidencia después del término de los 6 meses, la autoridad administrativa deberá remitir al juez el expediente para que este la decida. Al respecto, la Sala resalta que la norma no se refiere a si dentro del PARD se decidió o no la situación jurídica de los menores, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla.
En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, cuando se vence el término de los 6 meses previstos en la norma analizada, la facultad para subsanar los yerros en que pudieron incurrir las autoridades administrativas durante el respectivo procedimiento administrativo.
Esta atribución, como se ha dicho, es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la Ley, toda vez que, se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, con el fin de culminar el procedimiento y adoptar 42 Artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por la Ley 1878 de 2018): «[…]En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar (Resalta la Sala)43. Según lo dicho por la Sala, es importante poner de presente que el término para definir la situación jurídica de fondo de la niña dentro de un PARD es independiente del término para subsanar una posible nulidad presentada dentro del trámite.
En este sentido, la norma es clara en establecer que, siempre que se evidencie la nulidad dentro del término que tiene la autoridad administrativa para definir la situación jurídica, esta deberá ser resuelta por dicha autoridad y, por el contrario, cuando se evidencie después de transcurridos los 6 meses otorgados por el artículo 100 de la Ley 1096 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018), la autoridad administrativa ya no tendrá competencia para estudiarla y le corresponderá al juez resolverla, «quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley».
Al respecto, la Sala ha reiterado: Como se explicó antes, los parágrafos comentados parten de dos hipótesis claramente diferenciadas: i) que la nulidad se evidencie dentro del término que tiene la autoridad administrativa para dictar el fallo de que trata el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia (definición de la situación jurídica), ya sea que haya dictado el fallo o no, y ii) que la nulidad se haga patente después de vencido dicho plazo.
En el primer caso, la competencia para declarar la nulidad, corregir los errores detectados y decidir de fondo la situación jurídica del menor de edad es de la autoridad administrativa. En el segundo caso, la competencia para adoptar y realizar estas mismas decisiones y actuaciones es del juez de familia. No es posible, entonces, que el juez sea competente para declarar la nulidad, pero no para corregir el procedimiento, ni para dictar el fallo, pues esa especie de «competencia compartida» no está prevista en la ley, en relación con los procesos administrativos de restablecimientos de derechos44.
Por todo lo expuesto, mal podría entenderse que la intención de la norma es que las autoridades administrativas mantengan su competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, aún después de vencido el plazo para fallar establecido en la ley, pues, de lo dispuesto en los parágrafos 2º y 5º, se 43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020170016600 de 6 de marzo de 2018. 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020200017800, reiterada en decisión de fecha 9 de marzo de 2021, con número de radicación 11001030600020210000300.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 advierte que el expediente debe remitirse al juez de familia, para que este decida si los yerros procesales detectados después del vencimiento del término señalado generan la nulidad del proceso administrativo y, de ser así, el mismo juez defina la situación jurídica del menor de edad. La Sala lo ha explicado de la siguiente manera45: De acuerdo con lo expuesto, si bien el problema jurídico solo versó sobre la nulidad por falta de notificación, de las normas analizadas46 se desprende que la competencia del juez también abarca resolver la situación jurídica de los niños, siempre que se declare la nulidad.
La anterior interpretación se ajusta a la finalidad de la Ley 1878 de 201847, que introdujo modificaciones para disminuir los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y fijó límites temporales al mismo, con el fin de restaurar oportunamente los derechos vulnerados de los niños, niñas y adolescentes. No puede perderse de vista que los cambios legales procuran mayor celeridad y oportunidad en las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas, atendiendo los mandatos constitucionales de interés superior de los menores de edad y la prevalencia de sus derechos48, limitando el tiempo de permanencia del niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, y garantizándole el derecho a tener una familia49.
Así, la intención del legislador fue realizar un cambio estructural en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, para beneficiar a muchos menores de edad cuyos derechos se encuentran vulnerados o amenazados, con el fin de que 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019.
La Sala advierte que, si bien en el conflicto citado se trata de un problema jurídico distinto al que se debate en el presente asunto, considera importante destacar lo mencionado en esa decisión, toda vez que se refiere a la interpretación de los parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006, en cuanto a la competencia del juez. 46 Artículo 100, parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018). 47 En la presentación y radicación del Proyecto de Ley 225 – Senado, que culminó con la Ley 1878 de 2018, se dijo que el propósito de ese proyecto era superar vacíos jurídicos y definir legalmente medidas que permitieran lograr, de manera efectiva, el restablecimiento material de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (Gaceta del Congreso 211 del 4 de abril de 2017). 48 Cfr. Informe de ponencia segundo debate Proyecto de Ley 225 de 2017- Senado.
Gaceta del Congreso n.° 453 del 8 de junio de 2017. 49 Tal como se expresó en las ponencias del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1878 de 2018, «se busca agilizar y descongestionar el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, para que de manera más eficiente, se logre definir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes que ingresan al ICBF por vulneraciones o amenazas de derechos, lo que conllevaría, a que la autoridad administrativa determine en un tiempo máximo de 18 meses, incluyendo la medida de protección, si el niño finalmente será reintegrado a su familia o si por el contrario es declarado en estado de adoptabilidad, para así restablecer y garantizar el derecho a tener una familia49».
(Se subraya). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 obtengan una definición de fondo de su situación jurídica en un tiempo máximo de 18 meses50. Es decir, en el evento que el juez declare la nulidad, la ley le impone el deber de definir de fondo la situación jurídica del menor de edad, atendiendo el propósito del Legislador de lograr la efectiva y oportuna protección de los niños, niñas y adolescentes y el restablecimiento efectivo de sus derechos.
Por tal motivo, el juez no podría contar nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018, y el procedimiento se entenderá estar en el estado que precede en forma inmediata a la toma de decisión de fondo, sin perjuicio que para efectos de tal decisión haya de adelantarse, la o las actuaciones administrativas necesarias correspondientes. 6.
Caso concreto Estudiados los documentos que obran en el caso objeto de análisis, la Sala resalta los siguientes hechos: Actuación Fecha Conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos de la niña. 9 de septiembre de 2022 Auto de Apertura del PARD por parte de la Defensoría del Centro Zonal Pasto Dos. 19 de septiembre de 2022 Notificación personal y traslado pruebas, madre y cuidadora 20 de septiembre de 2022 Amonestación a la madre 20 de septiembre de 2022 Ubicación de la niña en hogar sustituto 21 de septiembre de 2022 Decreto de pruebas 7 de octubre de 2022 Denuncia ante la Fiscalia General de la Nación por maltrato infanti- violencia intrafamiliar 13 de octubre de 2022 Denuncia ante la Fiscalia General de la Nación por violencia sexual 15 de noviembre de 2022 Remisión del PARD a la Comisaria Tercera de Familia de Pasto 28 de diciembre de 2022 La Comisaría Tercera de Familia de Pasto avoca conocimiento del PARD 10 de enero de 2023 Fallo de declaración en vulneración de derechos 9 de febrero 2023 Vencimiento del término para que la comisaría de familia subsanara yerros 9 de marzo de 2023 Segunda prórroga 10 de julio de 2023 Remisión del PARD a la Defensoría del Centro Zonal Pasto Dos para declaratoria de adoptabilidad 18 de septiembre de 2023 Auto que avizora nulidades procesales, no avoca conocimiento y remite por competencia al Juez de Familia 30 de octubre de 2023 50 Ibídem.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 Auto mediante el cual el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto no avocó el conocimeinto del PARD y devolvió el expediente a la Defensoría de Familia. 7 de noviembre de 2023 La Defensoría de Familia del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño) propone conflicto negativo de competencia administrativa y remite a la Sala de Consulta para dirirmir conflicto. 8 de noviembre de 2023 La Sala encuentra que, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño) advirtió de las presuntas nulidades que se presentaron dentro del trámite del PARD, el 30 de octubre de 2023, esto es, con posterioridad al vencimiento del plazo de los 6 meses iniciales del PARD de la niña M.A.C.J., el cual, se advierte que se cumplió el 9 de marzo de 2023, toda vez que, el conocimiento de los hechos fue el 9 de septiembre de 2022.
Tal como se analizó anteriormente, los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018 le otorgan competencia, en primera instancia, a las autoridades administrativas para subsanar los yerros que se presenten en el trámite de un PARD, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de 6 meses que les otorga la ley para definir la situación jurídica de los menores de edad (artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018).
Una vez vencido este plazo, dispone la norma, la autoridad administrativa no podrá subsanar las irregularidades, y deberá remitir el expediente al juez de familia, para su revisión, quien determinará si debe decretar o no la nulidad. En caso de decretarla, la ley es clara al señalar que, el juez, deberá resolver de fondo la situación jurídica, para lo cual debe sanear o corregir previamente los errores que hayan generado la nulidad.
Se trata, por lo tanto, de dos deberes impuestos por la ley a los jueces de familia (o a los jueces civil municipal o promiscuo municipal en los lugares donde no haya jueces de familia51), cuando la autoridad administrativa pierde la competencia, que pueden interpretarse de forma excluyente. El presente caso se enmarca en el primer supuesto analizado, esto es, que la autoridad administrativa no podrá subsanar las irregularidades presentadas dentro del PARD, por lo cual deberá remitir el expediente al juez de familia para que, a partir de su revisión, determine si decreta o no la nulidad, puesto que, para el 30 de octubre de 2023 (fecha en la que la Defensoría advirtió las presuntas nulidades), ya habían transcurrido los seis (6) meses iniciales del PARD.
Por tal motivo, le corresponde al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, pronunciarse sobre los presuntos yerros procesales del PARD y, en caso de considerar que existen nulidades, definir de fondo la situación jurídica de la niña M.A.C.J. 51 Artículo 120 de la Ley 1098 de 2006. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 En todo caso, si el juez considera que no existen nulidades, lo que procede es que la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño) continúe con el trámite pertinente, toda vez que la situación jurídica de la niña M.A.C.J. fue resuelta de forma definitiva, con el Auto del 18 de septiembre de 2023, mediante el cual se declaró en adoptabilidad a la menor de edad. 7.
Exhortos En todo tipo de situaciones administrativas y judiciales debe privilegiarse el interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes, de conformidad con las disposiciones previstas en la Constitución Política y en la Ley 1098 de 2006. Por consiguiente, la Sala procederá a exhortar al Juez Tercero de Familia del Circuito de Pasto, para que, en cumplimiento de la competencia asignada en esta decisión y de sus deberes legales, actúe de manera urgente y diligente con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la niña M.A.C.J., y para que observe, en el desarrollo de sus funciones, la obligación de actuar de manera célere y prioritaria garantizando los derechos superiores de la infancia, sin dilaciones ni obstaculizaciones.
Por las mismas razones, se exhorta a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, para que se pronuncie sobre las presuntas nulidades advertidas por la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño), y en caso de decretar las nulidades, definir de fondo la situación jurídica de la niña M.A.C.J., dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos que se adelanta en su favor.
En caso contrario, remitir a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño) para que continúe con el trámite pertinente.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, para los fines indicados en el numeral anterior. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00784-00 TERCERO: EXHORTAR al Juez Tercero de Familia del Circuito de Pasto, para que dé celeridad al proceso y decida en el menor tiempo posible la situación jurídica de la niña M.A.C.J.
CUARTO: EXHORTAR a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2022, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto.
QUINTO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Pasto Dos (Regional Nariño), al Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Pasto, a la Comisaría Tercera de Familia de Pasto, a los señores N.J.U y J.R.C.C. en calidad de padres de la niña M.A.C.J., a la señora S.P.D.L.C, a la Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría de Familia-Caivas SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
SÉPTIMO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.