REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Consejero ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO DE SANTANDER Demandados: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN SENTENCIA – OMISIÓN EN EL EJERCICIO DE FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL – CADUCIDAD Síntesis del caso: la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander atribuyó a las demandadas el daño ocasionado por el impago de unas acreencias que presentó en el trámite de la liquidación de Solsalud EPS SA y fundamentó su imputación en una falla del servicio.

El tribunal declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, negó las pretensiones por considerar que el daño no es imputable a la Superintendencia Nacional de Salud y condenó en costas a la demandante. La parte actora apeló. La Sala confirma la sentencia recurrida por cuanto la parte actora no apeló la decisión de declarar la ausencia de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y no acreditó la falla del servicio imputada a la Superintendencia Nacional de Salud.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia dictada el 9 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander en la que declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, y negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 19 de julio de 2016 (índice 65 de SAMAI de primera instancia, 05Demanda.pdf), la Empresa Social del Estado Hospital 2 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia Universitario de Santander interpuso demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud con las siguientes pretensiones: “(…) PRIMERA: Declarar a la NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD administrativamente responsable de las fallas en la función de vigilancia, inspección y control que las mismas debían ejercer sobre la administración del régimen contributivo y subsidiado que le fue autorizado o habilitado para operar en Colombia a SOLSALUD E.P.S S.A. y que llevó a SOLSALUD E.P.S S.A. a la liquidación, dejando como deudas insolutas los servicios prestados a sus usuarios y cubiertos por diversas personas jurídicas y naturales.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a la NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD a pagar a favor de LA ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO DE SANTANDER: a. Daños materiales: - Como daños materiales solicito el pago a favor de mi poderdante por la suma de SEIS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS NUEVE MIL OCHOCIENTOS QUINCE PESOS ($6.856.309.815), correspondiente al capital adeudado a la fecha y reconocido por el liquidador. - Por concepto de intereses de mora a la fecha la suma de TRES MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS OCHO PESOS ($3.432.654.908), correspondiente a los intereses de mora que devengan las sumas contenidas en las facturas reconocidas por el Agente Liquidador en las resoluciones 1972, 3315 y 3771 de 2014. b. Por daños MORALES la suma que resulte de convertir a pesos colombianos CIEN SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES ocasionados a mi poderdante en su condición de directa afectada con el déficit dejado por la Liquidada SOLSALUD.

Los demás que resulten probados bajo el principio de reparación integral.

TERCERO: Las partes demandadas darán cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…)”. (fls. 386 a 387, índice 65 de SAMAI de primera instancia, 05Demanda.pdf – mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original) 3 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia 1.2 Hechos Las pretensiones se basaron, en síntesis, en los siguientes fundamentos fácticos: 1) A través de la Resolución no. 478 del 23 de abril de 1996, la Superintendencia Nacional de Salud autorizó a la empresa Solsalud EPS SA para prestar el servicio de salud para los afiliados en el régimen contributivo; por la Resolución no. 1155 del 17 de septiembre de 1997 se amplió la autorización a la prestación del servicio de salud para los afiliados en el régimen subsidiado. 2) En la Resolución no. 556 del 27 de marzo de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud revocó la autorización otorgada a Solsalud EPS SA para administrar y operar el régimen subsidiado de salud; sin embargo, posteriormente, ordenó la revocación de ese acto administrativo, lo que permitió que Solsalud EPS SA continuara operando en el régimen subsidiado. 3) Mediante Resolución no. 230 del 6 de febrero de 2006, la Superintendencia Nacional de Salud condicionó la autorización otorgada a Solsalud EPS SA para operar en el régimen subsidiado al cumplimiento de un plan de mejoramiento. 4) A través de la Resolución no. 1668 del 10 de octubre de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión y la intervención forzosa administrativa del programa de entidad promotora de salud del régimen subsidiado de Solsalud EPS SA, por no haber cumplido el plan de mejoramiento; no obstante, este acto administrativo también fue posteriormente revocado con la Resolución no. 1919 del 30 de noviembre de 2007. 5) En el auto no. 366 de 28 de julio de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó realizar una visita integral a los programas de entidad promotora de salud del régimen subsidiado y del régimen contributivo de Solsalud EPS SA, la cual se llevó a cabo entre el 1º y el 6 de agosto de 2011. 4 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia 6) En el informe definitivo de la visita, la Superintendencia Nacional de Salud formuló varios hallazgos en los cuales se advirtió “riesgo inminente, no solo en el aseguramiento en salud, y en la prestación de los servicios de salud ofertados a su población usuaria, sino también en su estabilidad financiera, y la del propio sistema de salud, concluyendo además la existencia de suspensión en el pago de sus obligaciones, incumplimiento reiterado en las órdenes e instrucciones de la Superintendencia, violación a la Ley, y graves inconsistencias en la información suministrada a la Supersalud, que a juicio de la misma no permitían conocer el estado real de la institución” (fl. 400, índice 65 de SAMAI de primera instancia, 05Demanda.pdf). 7) Por la Resolución no. 671 del 27 de marzo de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud adoptó la medida cautelar preventiva de toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de Solsalud EPS SA y dispuso su intervención forzosa administrativa. 8) Mediante la Resolución no. 735 de 14 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la intervención forzosa para liquidación de Solsalud EPS SA. 9) Durante el trámite de la liquidación, la demandante presentó varias reclamaciones para obtener el pago de acreencias adeudadas por Solsalud EPS SA en liquidación, las cuales fueron aceptadas como créditos de quinta clase a través de los siguientes actos: i) en la Resolución no. 1972 del 7 de mayo de 2014, confirmada con la Resolución no. 5383 del 25 de agosto de 2024, el agente liquidador reconoció en favor de la demandante una acreencia por valor de siete millones ciento treinta y cinco mil trescientos diecinueve pesos ($7.135.319); ii) en la Resolución no. 3315 del 30 de mayo de 2014, confirmada con la Resolución no. 5746 del 13 de agosto de 2024, el agente liquidador reconoció en favor de la demandante una acreencia por valor cinco mil doscientos cuarenta millones doscientos noventa y ocho mil cuatrocientos quince pesos ($5.240.298.415); y iii) por Resolución no. 3771 del 4 de junio de 2014, confirmada con la Resolución no. 6409 del 13 de agosto de 2024, el agente liquidador reconoció en favor de la demandante una acreencia por valor de mil seiscientos diecisiete millones ochocientos setenta y seis mil ochenta y un pesos ($1.617.876.081). 5 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia 10) Los anteriores créditos fueron declarados insolutos por agotamiento de los activos de la masa de la liquidación. 11) El agente liquidador declaró terminada la existencia legal de Solsalud EPS SA en liquidación a través de la Resolución no. 004964 del 6 de junio de 2014. 12) El daño es imputable a las demandadas a título de falla del servicio en el ejercicio de las funciones inspección, vigilancia y control sobre Solsalud EPS SA; de manera específica, en los hechos vigésimo noveno a trigésimo segundo de la demanda se identifican las siguientes fallas: “VIGESIMO NOVENO: Que revisadas las actividades de vigilancia y control que venía adelantando la Superintendencia Nacional de Salud se puede observar que la misma se limita a la revisión de la información suministrada o reportada de manera periódica a la Supersalud por la misma vigilada SOLSALUD EPSS y EPS S.A., sin que se llevara un efectivo control y vigilancia, sobre el manejo de los recursos; muestra de esto es que las irregularidades que llevaron a la intervención para administrar y posteriormente para liquidar, se venían dando desde el año 2008, y sólo en visita de campo realizada por la Supersalud en agosto de 2011 se pudo corroborar que la información reportada NO coincidía con la realidad de la empresa, prorrogando la liquidación de la misma hasta el mes de octubre de 2013, lo que generó un ambiente de confianza para sus colaboradores (contratistas), que con su propio patrimonio garantizaron la prestación del servicio de salud que por ley le corresponde al Estado, y por el que el mismo estado pago a la EPSS y EPS, pero ésta, no canceló a quienes efectivamente asumieron y prestaron el servicio.

TRIGÉSIMO: Que la Superintendencia Nacional de Salud falló en su función de vigilancia y control, sobre la administración y destinación de los recursos de la salud, al no realizar una auditoría de campo de manera permanente y paralela al desarrollo de las actividades (desde 2008 y hasta agosto de 2011 no se realizó), además prolongó la liquidación de la EPSS y EPS, cuando existían argumentes y pruebas contundentes para su oportuna liquidación.

TRIGÉSIMO PRIMERO: Que si la Superintendencia Nacional de Salud hubiese realizado un verdadero control y vigilancia sobre SOLSALUD, se hubiesen podido tomar los correctivos del caso de manera oportuna y no se hubiese perjudicado a sus proveedores, como el presente caso, incrementando sus deudas durante el periodo de intervención administrativa, asumiendo obligaciones sin el respaldo presupuestal.

TRIGÉSIMO SEGUNDO: Que revisados los activos de la liquidada SOLSALUD, referidos por el liquidador no aparecen las deudas reconocidas, que se tenían a la misma por parte del FOSSYGA, Departamentos, Municipios entre otros, pero sí se registra un pasivo exagerado en las deudas dejadas por prestación de servicios de salud a sus usuarios, cuando los dos asuntos tienen la misma connotación 6 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia ‘prestación del servicio de salud’.” (fls. 405 a 406, índice 65 de SAMAI de primera instancia, 05Demanda.pdf – mayúsculas sostenidas del texto original). 2.

Posición de las entidades demandadas 1) El Ministerio de Salud y Protección Social (índice 65 de SAMAI de primera instancia, 14ContestacionDemanda.pdf) alegó las excepciones de ausencia de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia del nexo causal porque los hechos imputados son ajenos a las funciones y competencias de esa entidad; en todo caso, el daño fue causado por Solsalud EPS SA en liquidación y la parte actora debió haber demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho los actos expedidos por el agente liquidador en los cuales se aceptaron las reclamaciones presentadas por la parte actora y se graduaron los créditos; con base en esos mismos argumentos, propuso las excepciones de “ineptitud de la demanda por inexistencia de control judicial”, “caducidad e indebida escogencia de la acción”, “inexistencia de daño antijurídico por parte del Ministerio de Salud y Protección Social”, “inexistencia de la obligación” e “inexistencia del derecho”; finalmente, solicitó declarar la prescripción de los derechos económicos reclamados por la demandante. 2) Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud (índice 65 de SAMAI de primera instancia, 15ContestacionDemandaSupersalud.pdf) se opuso a las pretensiones de la demanda por estimar que el daño reclamado por la actora no fue ocasionado por acción u omisión de sus agentes dado que i) la Superintendencia ejerció oportunamente sus funciones de control, inspección y vigilancia, de seguimiento y monitoreo al agente liquidador; sin embargo, esa entidad no ejerce funciones de coadministración; ii) el agente liquidador ejerce de forma autónoma sus funciones y no puede considerarse como un empleado o trabajador de la Superintendencia, y iii) ella no tiene el deber legal de asumir las obligaciones generadas por el liquidador ni por la empresa en liquidación, quienes son los causantes del daño. Con base en estos mismos argumentos, formuló las excepciones de fondo relativas a i) cumplimiento del ordenamiento legal y de las funciones asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; iii) autonomía e independencia de los actos 7 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia u omisiones del agente liquidador; iv) inexistencia del nexo causal, y v) la inexistencia de la obligación a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. 3.

Sentencia recurrida En providencia del 9 de febrero de 2022 (índice 65 de SAMAI de primera instancia, 76SentenciaPrimeraInstancia.pdf), el Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte actora, con base en el siguiente razonamiento: 1) El Ministerio de Salud y Protección Social no está legitimado en la causa por pasiva porque sus funciones se refieren a la dirección, orientación, coordinación y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, motivo por el cual no es posible atribuirle responsabilidad a título de omisión en las acciones requeridas para mitigar las consecuencias del estado de insolvencia de Solsalud EPS SA, pues, a dicho Ministerio le corresponde, únicamente, formular y definir los lineamientos en materia de salud. 2) El daño ocasionado por el impago de las acreencias presentadas por la demandante en el trámite de la liquidación de Solsalud EPS SA no es imputable a la Superintendencia Nacional de Salud porque: a) El demandante no precisó las circunstancias de tiempo, modo y lugar en virtud de las cuales se puede concluir que esa entidad incumplió sus funciones; por el contrario, se limitó a afirmar de manera amplia que la entidad incurrió en omisiones genéricas en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control. b) Por el contrario, con las pruebas allegadas al proceso se demostró que la Superintendencia Nacional de Salud, antes de ordenar la liquidación de Solsalud EPS SA ejerció de forma oportuna sus funciones legales, desde el momento en que tuvo conocimiento de las irregularidades presentadas al interior de la vigilada; en ese sentido, la entidad cumplió con las funciones generales que le impone la ley frente a las entidades prestadoras del servicio de salud objeto de intervención 8 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia en lo relacionado con el seguimiento y monitoreo de la entidad, agotando las etapas respectivas tendientes a i) evitar o prevenir las causales de toma de posesión, ii) subsanar las causales de toma de posesión, iii) salvar a la entidad vigilada para que siga operando normalmente, iv) proteger los intereses de los terceros, y v) asegurar la confianza pública en el sistema financiero y de salud, todo lo cual no pudo llevarse a buen fin por las especiales condiciones de Solsalud EPS SA. c) Aunque le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud liderar y coordinar la estructuración y puesta en marcha de soluciones que garanticen la prestación del servicio a cargo de las empresas intervenidas, esta función no implica que pueda dar instrucciones de carácter particular ni ejercer ninguna otra actividad que implique coadministración con el agente especial liquidador, pues, este es el único responsable de la dirección y administración de los negocios de la intervenida; en ese sentido, el agente especial liquidador es autónomo y es el encargado de tomar las decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, así como también las que dispongan su pago, y en general, todas las actuaciones especiales que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa, bajo su propia cuenta y responsabilidad, respondiendo por los perjuicios que por dolo o culpa grave causen a la entidad en liquidación o a los acreedores por razón de actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa. d) En todo caso, si bien se acreditó el impago de las acreencias, no por ello se debe considerar que tal situación es atribuible a la Superintendencia Nacional de Salud, pues, su causa tiene origen en la prelación de pagos que es natural en los procesos liquidatarios en los cuales el legislador le da preferencia a cierto tipo de acreencias; además, tampoco se vislumbra que dicha situación haya sido provocada por el agente liquidador. 4.

Recurso de apelación La parte actora (índice 65 de SAMAI de primera instancia, 83RecursoApelacion.pdf) solicitó que se revoque la sentencia recurrida y, en su 9 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia lugar, se concedan las pretensiones de la demanda; en el recurso precisó que en ella no se imputó el daño a las actuaciones realizadas por el agente liquidador e insistió en que aquel es atribuible a una falla del servicio en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud sobre Solsalud SA ESP, dado que le permitió continuar operando a pesar de que existían desde el año 2007 graves indicios de irregularidades en su manejo administrativo y financiero que imponían el deber de ordenar su intervención forzosa administrativa desde antes; en ese sentido, luego de hacer un recuento de las distintas actuaciones administrativas realizadas por la Superintendencia Nacional de Salud en relación con el funcionamiento de esa EPS, así como también del trámite de las quejas presentadas por las irregularidades en su funcionamiento, la parte actora sostuvo que “de haberse realizado un control efectivo y oportuno, la Superintendencia Nacional de Salud habría intervenido de manera contundente y así el daño no se habría generado” (fl. 10, índice 65 de SAMAI de primera instancia, 83RecursoApelacion.pdf); finalmente, el recurrente puntualizó que las fallas en el servicio por las cuales debe ser condenada la Superintendencia Nacional de Salud son las siguientes: “(…) como he expuesto a lo largo del presente recurso, existió grave omisión de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, podemos resumir tales omisiones de la siguiente manera: 1.

Hacer caso omiso a las múltiples quejas de instituciones prestadoras de servicios de salud, entidades territoriales y usuarios contra SOLSALUD EPS S.A. por irregularidades en el manejo de los recursos del régimen subsidiado desde el año 2003. 2. No realizar una efectiva labor de inspección y vigilancia, revisando los estados financieros de SOLSALUD EPS S.A. por presentar múltiples inconsistencias que no permitían conocer la verdadera situación financiera como Empresa Promotora de Salud o en todo caso ordenar una auditoría que permitiera preservar la confianza pública en el sistema. 3.

No ordenar visitas de inspección OPORTUNAS, esto es, cuando se realizó la primera apertura de investigación administrativa por irregularidades en el manejo de los recursos del régimen subsidiado. 4. No desplegar acciones efectivas contra SOLSALUD EPS S.A, aún cuando tenía conocimiento de la demora en el pago de cuentas a las diferentes I.P.S. por facturación radicada desde el año 2005, aún cuando la ley dispone de 30 días para realizar estos pagos. 5.

No adoptar medidas, acciones u órdenes como autoridad jurisdiccional con facultades para sancionar a SOLSALUD EPS S.A. 10 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia por incumplir las obligaciones como administradora de los recursos del régimen subsidiado. 6.

La terrible negligencia al realizar apertura de CINCO investigaciones administrativas contra SOLSALUD EPS S.A, sin adoptar medidas REALES Y EFECTIVAS que permitieran resguardar los recursos del sistema en el régimen subsidiado y el sistema mismo, aun cuando la Constitución y la ley le otorgan amplias facultades como ente de control, inspección y vigilancia. 7.

Ordenar intervención forzosa administrativa a SOLSALUD EPS S.A de manera tardía, pese a tener conocimiento de las distintas irregularidades administrativas y financieras, esta intervención fue ordenada en el año 2012, cuando desde el 2007 la Superintendencia Nacional de Salud conocía la situación tan precaria en la que se encontraba SOLSALUD EPS.

(…)”. (fl. 25 y 26, índice 65 de SAMAI de primera instancia, 83RecursoApelacion.pdf – mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original). 5. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público (índice 26 SAMAI de segunda instancia) solicitó confirmar la sentencia recurrida porque no se acreditó la existencia de una falla del servicio en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud.

II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del recurso de apelación, 3) conclusión y 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) En la demanda se atribuyó a las entidades demandadas el daño ocasionado por el impago de unas acreencias que la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander presentó en el trámite de la liquidación de la sociedad Solsalud EPS SA, y fundamentó su imputación en una falla del servicio en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre esa EPS. 11 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia 2) En la sentencia de primera instancia el tribunal declaró la ausencia de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social, negó las pretensiones porque no encontró probado que el daño haya sido causado la Superintendencia Nacional de Salud y condenó en costas a la parte actora. 3) En el recurso de apelación la parte demandante se limitó a insistir que el daño fue ocasionado por una falla del servicio de la Superintendencia Nacional de Salud por haber ejercido tardíamente sus funciones inspección, vigilancia y control real sobre Solsalud EPS SA. 4) Debido a que la demanda se presentó oportunamente1, de conformidad con el primer inciso del artículo 328 del CGP2, la Sala limitará su competencia al estudio de los reparos formulados en el recurso de apelación; en esa medida, confirmará la decisión de declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social porque no fue apelada por la parte actora; en relación con la imputación realizada contra la Superintendencia Nacional de Salud se confirmará la decisión de negar las pretensiones por cuanto no se acreditó la falla del servicio imputada a esa entidad. 2.

Análisis del recurso de apelación 2.1 Hechos probados Con las pruebas documentales allegadas al proceso se acreditaron los siguientes hechos relevantes relacionados con la falla del servicio imputada a la Superintendencia Nacional de Salud por omisión o retardo en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de Solsalud EPS SA: 1 La demanda fue presentada dentro del término previsto en el artículo 164 del CPACA porque: i) en la sentencia del 30 de mayo de 2025, expediente 68.751, con ponencia de este despacho, se rectificó el criterio para computar el término de caducidad en los asuntos en que se discute la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por el impago de acreencias en procesos de liquidación y señaló que debe iniciar a partir del día siguiente a la finalización la liquidación, dado que es en ese momento que el daño adquiere el carácter de cierto; ii) en este caso la liquidación finalizó con la expedición de la Resolución no. 004964 del 6 de junio de 2014; iii) la parte demandante presentó la solicitud de conciliación prejudicial el 3 de junio de 2016, que se declaró fallida el jueves 14 de julio de ese año, y iv) la demanda se presentó el martes 19 de julio siguiente. 2 “Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (…)”. 12 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia 1) Entre los años 2007 y 2009, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la apertura de varias investigaciones contra Solsalud EPS SA por quejas de usuarios presentadas ante la entidad demandada3; asimismo, en el 2007 dicha entidad ordenó realizarle diversas “visitas inspectivas” (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia). 2) En el auto no. 000366 de 28 de julio de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó realizar una visita integral a la sede principal de la sociedad Solsalud EPS SA (auto 000366 DE 2011.pdf, carpeta 69PruebasTas, expediente digital primera instancia). 3) La visita se llevó a cabo entre el 1º y el 6 de agosto de 2011, en la cual se formularon numerosos hallazgos que quedaron consignados en la respectiva acta (02AnexosDemanda.pdf, expediente digital primera instancia). 4) Por auto no. 000782 del 25 de noviembre de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó realizar otra visita integral a la sede principal de Solsalud EPS SA (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia). 5) Con el auto no. 00146 del 14 de febrero de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó realizar una visita integral a la sede de Villa del Rosario (Norte de Santander) de Solsalud SA EPS (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia). 6) En virtud de los hallazgos de las visitas, con la Resolución no. 000671 del 27 de marzo de 2012 el Superintendente Nacional de Salud ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para administrar el programa de entidad promotora de salud del régimen contributivo y del régimen subsidiado de la sociedad Solsalud EPS SA 3 A través de los autos no. 416 de 6 de julio de 2007 (AUTO 0416 de 2007.pdf, carpeta 69PruebasTas, expediente digital primera instancia), 1088 de 11 de diciembre de 2007 (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia), 1334 de 14 de mayo de 2008 (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia), 2636 de 20 de enero de 2009 (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia), 2694 de 29 de enero de 2009 (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia) y 7324 de 14 de mayo de 2009 (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia). 13 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia por un período de dos (2) meses (fls. 175 a 314, 02AnexosDemanda.pdf, expediente digital primera instancia). 7) La anterior medida fue prorrogada a través de las Resoluciones nos. 001391 de 25 de mayo de 2012, 002321 de 26 de julio de 2012 y 00106 de 25 de enero de 2013 (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia). 8) A partir de los seguimientos realizados por la Superintendencia Nacional de Salud, se advirtió la existencia de un riesgo inminente en la prestación de los servicios de salud ofertados a la población afiliada y en la estabilidad financiera de la EPS, lo que llevó a que esa entidad, mediante Resolución no. 000735 de 6 de mayo de 2013, ordenara la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar el programa de entidad promotora de salud del régimen contributivo y del régimen subsidiado de la sociedad Solsalud EPS SA (fls. 315 a 333, 02AnexosDemanda.pdf, expediente digital primera instancia); esta decisión fue confirmada a través de la Resoluciones no. 001428 del 31 de julio de 2013 y 001474 del 12 de agosto de 2013 (17CDPruebasSuperSalud.pdf, expediente digital primera instancia). 2.2 No se acreditó que el daño fue ocasionado por la falla del servicio imputada a la Superintendencia Nacional de Salud 1) La parte actora no demostró que el impago de acreencias haya sido causado por una omisión o retardo en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. 2) En el acervo probatorio constan una serie de actuaciones realizadas por parte de esa entidad en el marco de la intervención forzosa para primero administrar y luego liquidar los programas de entidad promotora de salud administrados por Solsalud; no obstante, a partir de tales actuaciones no se logró establecer alguna irregularidad o retardo de la Superintendencia, sino que, simplemente daban cuenta de algunas fases surtidas dentro de aquel procedimiento liquidatorio. 3) Sobre esto último, se tiene que la entidad demandada debe ejercer la función de policía administrativa respecto de las EPS en pro de garantizar la adecuada 14 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia prestación del servicio y el correcto manejo de los recursos de la salud y, para ese fin, la ley le asignó la facultad de intervenir las EPS de manera inicial con fines de salvamento o de corrección de irregularidades y, ante la imposibilidad del salvamento, riesgo para el sistema, incluidos su estabilidad financiera y los derechos de los usuarios, la habilitó para que la intervención tenga fines de liquidación4. 4) En este caso concreto, en la demanda se plantea que dicha intervención fue tardía, pero, de ello no hay prueba; contrariamente a los reparos formulados por la parte actora, con la evidencia documental aportada al proceso está acreditado que la Superintendencia Nacional de Salud dio trámite a las quejas recibidas por los usuarios de Solsalud EPS ordenando la apertura de las respectivas investigaciones; asimismo, luego de realizar varias visitas a la referida EPS, que le permitieron advertir la existencia de situaciones que ponían en riesgo el aseguramiento en salud y la prestación de ese servicio a la población afiliada, de forma inmediata ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para administrar y luego para liquidar los programas de salud administrados por Solsalud EPS; en ese sentido, se destaca que transcurrieron alrededor de seis (6) meses entre la primera visita integral realizada por la entidad demandada y la adopción de la primera medida de intervención, lo cual se considera que es un término razonable. 5) Tampoco hay prueba que evidencie que la duración del proceso de liquidación obedeció a una mora por parte de la Superintendencia Nacional de Salud o que esta incumplió sus deberes de inspección, vigilancia y control; sobre esto último, es pertinente precisar que la carga de la prueba en casos como estos consiste en acreditar que se incumplieron las obligaciones, pero, no de manera genérica, sino específica; los planteamientos de la demanda al respecto son genéricos y abstractos y el juez no puede entrar a suplir esa falencia; además, es importante tener en cuenta que el Estado no es garante universal de las obligaciones de las EPS y, en todo caso, lo cierto es que las pruebas allegadas al expediente de la referencia demuestran que, luego de la toma de posesión y la designación del 4 Así lo explicó esta misma Subsección en: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia proferida el 19 de octubre de 2023, proceso no. 09001-23-33-000-2016-00920-01 (66.537), MP Alberto Montaña Plata; también se puede revisar Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia proferida el 6 de septiembre de 2024, expediente no. 67.396 MP Fredy Ibarra Martínez. 15 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia agente liquidador, el proceso de liquidación forzosa administrativa se desarrolló de conformidad con el marco normativo contenido en la Ley 510 de 1999, 676 de 2001 y sus decretos reglamentarios. 6) En síntesis, debe advertirse que, si bien de los elementos probatorios citados puede inferirse como acreditado el daño sufrido por la entidad demandante, lo cierto es que no es posible concluir, fundada y válidamente, que la Superintendencia Nacional de Salud hubiese incurrido en omisión, dilación o irregularidades en el desarrollo de las funciones de inspección, control y vigilancia a su cargo, como tampoco en lo que respecta a la liquidación de Solsalud EPS SA, ni mucho menos que esas supuestas irregularidades hubiesen causado o determinado el daño por cuya indemnización se demandó. 7) Con base en lo expuesto, la Sala concluye que no se demostró que el daño alegado haya sido causado por la falla del servicio imputada en la demanda a la Superintendencia Nacional de Salud, esto es, a una omisión, retardo o irregularidad en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, razón por la cual la parte demandante inobservó el contenido del artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. 3.

Conclusión La Sala confirmará la sentencia recurrida porque la parte actora no apeló la decisión de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y debido a que no acreditó que el daño se originó en una omisión, retardo o irregularidad en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. 4.

Condena en costas La condena en costas es procedente de acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, porque la parte demandante fue vencida en el proceso, para lo cual el tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, 16 Expediente 68001-23-33-000-2016-00961-00 (68.492) Demandante: ESE Hospital Universitario de Santander Reparación directa Apelación sentencia según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia dictada el 9 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander. 2º) Condénase a la parte demandante a pagar a la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud las costas que se hubieren causado en esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen; inclúyanse igualmente las agencias en derecho en segunda instancia en favor de la entidad demandada, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 3º) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.