Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado 68001-23-33-000-2023-00058-01 Demandantes: LEYDI VIVIANA DUARTE HERREÑO Y OTRO Demandados: CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DE SANTANDER Y JUEZ COORDINADOR DEL CENTRO DE SERVICIOS JUDICIALES DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO DE BUCARAMANGA TEMAS: Tutela contra acto administrativo de traslado – improcedencia por no superar el requisito de subsidiariedad – ausencia de presupuestos para que la acción de tutela proceda de manera excepcional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala la impugnación presentada por la señora Leydi Viviana Duarte Herreño1 contra el fallo de 28 de febrero de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander negó el amparo pretendido. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Leydi Viviana Duarte Herreño y el señor José Saúl Valdivieso Valenzuela actuando en nombre propio radicaron, el 15 de febrero de 20232, la presente acción de tutela en la que solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la libertad sindical. Las mencionadas garantías constitucionales las consideraron transgredidas a raíz de lo decidido en el Acuerdo n.° CSJSAA23-6 de 26 de enero de 2023, mediante el cual el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander ordenó el traslado3 transitorio de dos cargos de oficial mayor o sustanciador desde el Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga a los Juzgados 1.° y 7.° Penales del Circuito Judicial del mismo municipio. 1 Aunque inicialmente la tutela fue presentada por la señora Leidy Viviana Duarte Herreño y el señor José Saúl Valdivieso Valenzuela, el escrito de impugnación fue radicado solamente a nombre de la primera, por lo que se entiende que el señor Valdivieso Valenzuela no tuvo la intención de agotar esta segunda instancia. 2 Según consta en el registro de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander. 3 La Sala utilizará el término traslado en este proyecto, en tanto que fue el que se incluyó en los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander relevantes para este caso, por lo que se trata de la denominación oficial.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 A su vez, consideraron que sus derechos fueron conculcados por el acto administrativo de 13 de febrero de 2023, con el cual el juez coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga dio cumplimiento a la orden contenida en el mencionado acuerdo. 1.2.
Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: 1. Que con el ánimo de salvaguardar los derechos fundamentales vulnerados se ordene la medida provisional propuesta. 2. Que se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la libertad sindical vulnerados con el Acuerdo No. CSJSAA23-6 del 26 de enero de 2023 y el acto administrativo que lo desarrolla. 3.
Que se deje sin efectos por ser inconstitucionales e ilegal el Acuerdo No. CSJSAA23-6 del 26 de enero de 2023. 4. Que en cumplimiento de su facultad oficiosa como juez de tutela, estudie y ampare otros derechos diferentes a los expresamente pedidos. 5. Que se ordenar al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander que a futuro se abstenga de tomar medidas desiguales, que afecten los derechos de carrera judicial de los accionantes.4. 1.3.
Hechos De la narración realizada en el escrito inicial y lo evidenciado en el expediente, se resaltan las siguientes premisas fácticas: Los actores laboran como oficiales mayores o sustanciadores de circuito del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga5 en propiedad. El Consejo Superior de la Judicatura por medio del Acuerdo n.° PSAA16-10561 de agosto 17 de 2016 [artículo 7] delegó, en los Consejos Seccionales, la facultad de hacer traslados transitorios de empleados «con la finalidad de racionalizar el talento humano o por las necesidades del servicio»6.
En ejercicio de esta facultad, el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander a través del Acuerdo n.° CSJSAA23-6 de 26 de enero de 2023 dispuso que se trasladaran, transitoriamente, dos cargos de oficial mayor o sustanciador desde el Centro de Servicios Judiciales a los Juzgados 1.° y 7.° Penales del Circuito Judicial del mismo municipio, argumentando «Que, con la finalidad de racionalizar el talento humano, se hace necesario efectuar un traslado transitorio de dos (02) cargos de Oficial Mayor o Sustanciador de Circuito, del Centro de Servicios Judiciales del 4 Texto transcrito del original con posibles errores 5 En adelante, el Centro de Servicios Judiciales de Bucaramanga. 6 «ARTÍCULO 7°.
Traslado transitorio de empleados. Los Consejos Seccionales, con la finalidad de racionalizar el talento humano o por las necesidades del servicio, podrán mediante acto motivado realizar traslados transitorios de empleados entre juzgados del mismo Circuito que tengan igual especialidad y categoría, hasta por el término máximo de un año, previo estudio de las cargas laborales y respetando siempre la naturaleza del cargo, la carrera judicial y las situaciones jurídicas concretas de cada servidor judicial.» Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga [a] un despacho con más necesidades en materia de sustanciación, en la que puedan ser aprovechados sus servicios.».
Con el objetivo de dar cumplimiento a lo ordenado, el juez coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga7, profirió el acto administrativo de 13 de febrero de 2023, en cual resolvió que serían trasladados la señora Leydi Viviana Duarte Herreño y el señor José Saúl Valdivieso Valenzuela. El 14 de febrero de 2023, presentaron recurso de reposición contra la decisión del juez coordinador argumentando que la decisión del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander se encontraba viciada de ilegalidad, en el entendido que el traslado solo puede efectuarse entre empleados que laboren en juzgados, no en centros de servicios, como fundamento, invocaron el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 4.° de la Constitución Política.
En dicho escrito, se puso de presente que la señora Leidy Viviana Duarte Herreño, se encontraba amparada por el fuero sindical, en virtud de su calidad de negociadora como miembro de la junta directiva del Sindicato Nacional de Industria – Rama Judicial – Fiscalía General de la Nación – Organismos de Control y Afines del Sector Justicia (Comuneros – Sintranivelar).
El juez coordinador, respondió el escrito informando a los solicitantes que contra la decisión de 13 de febrero de 2023 no procedían recursos, toda vez que se trataba de un acto de ejecución de lo dispuesto por el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander. 1.4. Fundamentos de la solicitud En el escrito inicial, los actores consideraron que el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander desbordó las funciones delegadas, en tanto que el Acuerdo n.° PSAA16- 10561 de agosto 17 de 2016 solo le permitía hacer traslados entre empleados que laboraran en juzgados, no con quienes ejercieran funciones en los Centros de Servicios Judiciales.
Por otra parte, afirmaron que la Rama Judicial no cuenta con una planta de personal global y flexible como otras entidades del orden nacional, en ese sentido, explicaron que el ius variandi se encuentra limitado y condicionado a un estudio previo de las cargas laborales, la naturaleza del cargo, la carrera judicial y las situaciones jurídicas concretas.
En ese sentido, explicaron que debe motivarse la decisión en causales objetivas que no afecten de forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del empleado y su núcleo familiar. Para el efecto, invocaron la sentencia T – 528 de 2017 que, frente a la procedencia de la tutela en casos de traslado, estableció su viabilidad cuando se advierta que «[…] la acción de tutela será procedente para revocar una orden de traslado siempre y cuando se satisfaga lo siguiente: (i) que el traslado sea arbitrario, en tanto: (i.i) no obedece a 7 En adelante, el juez coordinador.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 criterios objetivos de necesidad del servicio, o (i.ii) no consulte situaciones subjetivas del trabajador que resultaban absolutamente relevantes para la decisión, o (i.iii) implique una clara desmejora en las condiciones de trabajo,y (ii) que el traslado afecte de forma clara, grave y directa los derechos fundamentales del accionante y su núcleo familiar.»8.
Partiendo de lo expuesto, afirmaron que en su caso no se tuvieron en cuenta situaciones particulares como la afectación a sus grupos familiares o de salud ni el cambio de condiciones laborales, sustentado en que los juzgados a los que fueron trasladados tienen una excesiva carga laboral y manejan unos horarios de trabajo diferentes. 1.5.
Trámite de la acción Mediante proveído de 16 de febrero de 2023, el magistrado ponente de la decisión del Tribunal Administrativo de Santander admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y al juez coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juez coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio El funcionario explicó que, en virtud de lo ordenado en el Acuerdo n.° CSJSAA23-6 de 26 de enero de 2023, su antecesora informó a las personas que ocupaban el cargo de oficial mayor a fin de que se postularan para el traslado allí dispuesto.
Al ver que ninguna de ellas se ofreció, se procedió a seleccionar a los actores, decisión que por tratarse de la ejecución de otro acto administrativo, no era pasible de recursos. En ese sentido, estimó que no existió vulneración alguna a los derechos fundamentales mencionados, en consecuencia, solicitó la desvinculación del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio y declarar improcedente la tutela. 1.6.2.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Santander permaneció en silencio. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia de 28 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander negó el amparo solicitado. Para el efecto manifestó: Pues bien, en el sub examine no se advierte que se configuren las hipótesis planteadas por el Máximo Tribunal para acceder a las pretensiones de la demanda, en la medida que la decisión adoptada por el Consejo Seccional de la 8 Transcripción textual Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Judicatura de Santander se sustentó el traslado en razones debidamente justificadas y objetivas -es decir, no arbitrarias- como la alta congestión judicial que presentan dos despachos judiciales de la especialidad de penal aun cuando presentan altos índices de evacuación, medida que debe resaltarse no es permanente sino transitoria para ser realizada en la misma ciudad donde fungen los accionantes como Oficiales Mayores.
También no se pierde de vista que la medida pretende racionalizar el talento humano con el que cuenta la Rama Judicial para atender situaciones que están impidiendo el buen desarrollo del servicio de la administración de justicia en unos despachos judiciales con personal, cuyas habilidades y capacidades no se están siendo valoradas atendiendo a la mayor demanda de actividades operativas que adelanta el centro de servicios judiciales.9 A su vez, resaltó que en la decisión del traslado sí se tuvieron en cuenta las circunstancias particulares de los accionantes, descartando a aquellos que, por ejemplo, por la condición de pre-pensionado o enfermedad, no sería pertinente el cambio en el lugar de trabajo.
Para el a quo no se generó vulneración alguna teniendo en cuenta que se trata de una medida transitoria para ejercer el cargo en el mismo municipio sin que se configuren hechos que ameritaran un trato especial y, puntualmente, frente a la condición de miembro de un sindicato de la señora Leydi Viviana Duarte Herreño, no encontró acreditado de qué manera el traslado puede afectar aquella actividad. 1.8.
Impugnación10 Mediante escrito presentado únicamente por la señora Leidy Viviana Duarte Herreño, la actora manifestó que el fallo de primera instancia se profirió con base en la sentencia T – 909 de 2004, la cual es anterior al Decreto 160 de 2014, con el cual se permitió a los dirigentes sindicales presentar pliego de solicitudes ante el empleador sin intervención del Estado.
Extrañó que el a quo se abstuvo de pronunciarse sobre los derechos a constituir organizaciones sindicales contemplados en distintos mecanismos internacionales11 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia C – 617 de 2008. Aseguró que, el traslado ordenado es, sin duda, un intento de intervenir en la negociación que se aproxima para el periodo 2023-2024, con la intención de alejarla de prestar sus servicios dentro del cargo que escogió luego de superar un concurso de méritos.
Manifestó que la decisión se adoptó sin ningún estudio objetivo, tornándose en un acto arbitrario contrario a las garantías que deben darse al ejercicio de la actividad sindical, en especial, teniendo en cuenta que la actora fue designada como delegada principal en las negociaciones y vocera autorizada ante el Consejo Superior de la Judicatura y el impacto que tendría el traslado sobre esta actividad. 9 Transcripción del original incluyendo posibles errores. 10 La sentencia fue notificada por medio de correo electrónico el 1.º de marzo de 2023 y la impugnación fue recibida el 6 de marzo siguiente, como consta en el aplicativo SAMAI. 11 Para el efecto citó el artículo 2.º del Convenio 87 de la OIT, el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 8.º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Resaltó que el Consejo Superior de la Judicatura12 no dio respuesta dentro de la acción de tutela, motivo por el cual debió darse aplicación a la presunción de veracidad de los hechos expuestos en la demanda.
Finalmente, resaltó que se omitió el estudio de legalidad del Acuerdo n.° CSJSAA23- 6 de 26 de enero de 2023, en tanto que la facultad conferida se limitó al traslado de empleados entre juzgados, pero no, de aquellos que laboran en centros de servicios. 1.9. Trámite de la segunda instancia Mediante autos de 22 y 30 de marzo de 2023 el despacho ponente advirtió la existencia de una posible nulidad por cuanto en el auto admisorio no se había vinculado a los juzgados 1.° y 7.° Penales del Circuito Judicial de Bucaramanga, puesto que, al ser los despachos donde se dispuso el traslado de los actores, de accederse a las pretensiones se podría ver afectada su actividad, por lo tanto, les asiste un interés directo en el resultado del proceso.
Igualmente, se apreció la necesidad de llamar al proceso al sindicato Comuneros – Sintranivelar. En consecuencia, se dispuso la vinculación y notificación de los Juzgados 1.° y 7.° Penales del Circuito Judicial de Bucaramanga, o a donde se hubiera concretado el traslado y del sindicato Comuneros – Sintranivelar, para que, dentro del término de 2 días, tuvieran la oportunidad de alegar la nulidad, con la advertencia de que en caso de permanecer en silencio se tendría saneada.
Vencido el plazo concedido solo se recibió respuesta del Juzgado 1.º Penal del Circuito Judicial de Bucaramanga; sin intervenciones por parte del Juzgado 7.º homólogo ni del sindicato. 1.9.1 Juzgado 1.º Penal del Circuito Judicial de Bucaramanga La titular del despacho inició aceptando que a dicho juzgado fue trasladada la señora Leydi Viviana Duarte Herreño y, de paso, informó que se ha desempeñado con «dedicación, esmero y de manera muy satisfactoria», en especial, en las labores de sustanciación. Manifestó que desconoce los hechos narrados en la tutela; no obstante, resaltó que sí existe una incorrecta distribución de empleados en aquella especialidad, en particular, consideró que se estaba subutilizando personal con capacidad para realizar labores de proyección de providencias incluso con estudios de posgrado y que se encuentran en cargos de escribiente o citador.
Señaló que su despacho cuenta con solo 2 empleados atendiendo toda la carga de un Juzgado de Circuito con funciones de primera y segunda instancia, por lo que la necesidad del servicio en el traslado es más que evidente. 12 Resalta la Sala que esta autoridad no fue accionada, de hecho, el Juzgado 1º Penal del Circuito Judicial de Bucaramanga solicitó su vinculación en el trámite de segunda instancia, como se expondrá posteriormente.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 A su vez, informó que, de accederse a las pretensiones, se generaría un impacto negativo en la labor de descongestión, por lo que consideró necesario que se vincule al Consejo Superior de la Judicatura pues es la autoridad que debe encargarse de resolver sobre la congestión judicial y la distribución de las plantas de personal. 1.9.2.
Comuneros - Sintranivelar El presidente del sindicato vinculado manifestó que no era su deseo proponer la nulidad por la falta de vinculación al proceso en la primera instancia. En ese sentido, intervino para respaldar las pretensiones de la actora, puesto que consideró que las labores asignadas en el juzgado a donde se hizo el traslado sí afectan la labor de la actora como miembro de la asociación. Para el efecto, insistió en la carga laboral excesiva que se maneja en el Juzgado 1.º Penal del Circuito Judicial de Bucaramanga.
Exaltó el trabajo de la accionante como negociadora en múltiples oportunidades anteriores y puso en duda que la labor de la actora sea necesaria en el mencionado despacho. Resaltó que las negociaciones de los sindicatos iniciaron el 11 de abril de 2023, esto es, unos meses después que se ordenó el cambio en el puesto de trabajo de la actora lo que, a su juicio, demuestra que la finalidad de esta decisión era afectar su labor como vicepresidente de Comuneros – Sintranivelar y no, como se ha asegurado, razones relativas al buen servicio.
Arguyó que, a raíz de su labor como sindicalista, la actora ha sido sometida a «una serie de actuaciones temerarias […] causando desde constantes ataques tanto por sus opiniones personales [sic], como por el mismo ejercicio sindical, que produjo incluso increpadas reclamaciones» en el Centro de Servicios Judiciales de Bucaramanga. Finalmente, solicitó que se decretara como prueba de sus afirmaciones, las siguientes: 1.
Que se oficie al Juzgado 1° Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la ciudad de Bucaramanga, con el fin de que informe cuál ha sido el reparto de labores que se ha encomendado a la empleada Leydi Viviana Duarte Herreño, como Oficial Mayor del Circuito. 2. Que se oficie al Juzgado 1° Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la ciudad de Bucaramanga, con el fin de que informe cuál es el número de audiencias diarias fijadas, y se pronuncie sobre la necesidad de contar con la planta de personal completa. 3.
Que se oficie al Juzgado 1° Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de la ciudad de Bucaramanga, con el fin de que informe si el Consejo Seccional de la Judicatura tuvo en cuenta previo a la realización del traslado, consultar las necesidades de personal directamente con el despacho.13 13 Transcripción fiel al original incluidos los posibles errores.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 28 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestiones previas El Juzgado 1.° Penal del Circuito Judicial de Bucaramanga, solicitó que se vinculara al Consejo Superior de la Judicatura, en atención a los efectos que podría tener para el despacho que se accediera a las pretensiones de la actora. Esta solicitud será negada, en tanto que desborda la finalidad del caso traído a debate.
Esto teniendo en cuenta que, la acción que motivó las pretensiones del amparo fue el traslado, presuntamente arbitrario, de los actores, mientras que la vinculación que se solicitó por parte del interviniente tiene que ver con una problemática relativa a la carga laboral de los Juzgados Penales del Circuito Judicial de Bucaramanga, sobre lo cual no puede ahondar esta Sala.
A su vez, aunque en el escrito inicial sí se mencionó al Consejo Superior de la Judicatura, esto solo fue para indicar que esa autoridad expidió una directriz general sobre delegación de funciones en sus Seccionales, pero sin atribuirle algún hecho u omisión que vulnerara los derechos fundamentales de la actora. Por otra parte, ya que el señor José Saúl Valdivieso Valenzuela, quien figura como accionante, no allegó algún escrito donde exprese su deseo de impugnar el fallo de primera instancia o algún sustento que habilite a la señora Leydi Viviana Duarte Herreño para actuar en su nombre, la Sala se centrará únicamente en la situación particular de la segunda, en tanto que se presume que el ciudadano Valdivieso Valenzuela se encuentra conforme con lo resuelto.
No obstante, a pesar de existir apelante única, se abordarán los argumentos expuestos tanto en el escrito inicial como en el presentado por la señora Duarte Herreño y que suscitó esta segunda instancia. Finalmente, frente a la solicitud probatoria del sindicato Comuneros – Sintranivelar, la Sala la resolverá negativamente, lo anterior, por cuanto los artículos 78 [numeral 10] y 173 del C.G.P., prohíben que se soliciten o decreten pruebas documentales de oficio cuando las partes pudieron obtenerlas por sus propios medios o a través del ejercicio del derecho de petición, a menos de que se acredite que aquellas fueron negadas previamente por la autoridad ante la cual se pidieron.
En ese orden de ideas, ya que los elementos probatorios pretendidos corresponden a información que pudo requerirse al Juzgado 1º Penal del Circuito Judicial de Bucaramanga y no se acreditó que el interviniente las hubiera deprecado a esa autoridad, no hay lugar a decretarlas. Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 28 de febrero de 2023, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó el amparo a los derechos fundamentales invocados. Para el efecto, se abordará el estudio del caso así: (i) la naturaleza de la acción de tutela;
(ii) la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos; (iii) estudio de procedibilidad frente a los actos administrativos cuestionados, y, de superarse, (iv) caso en concreto. 2.4. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable14. 2.5.
La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia15. 14 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 15 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. 2.6.
Estudio de procedibilidad frente a los actos administrativos cuestionados En esta oportunidad, la impugnante atacó los actos administrativos a través de los cuales el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander ordenó el traslado transitorio de dos empleados desde el Centro de Servicios Judiciales hacia los Juzgados 1.° y 7.° Penal del Circuito Judicial de ese municipio, y aquel por el cual se designó a los actores para dar cumplimiento a dicha orden.
En este punto, la Sala adelanta que la presente acción de tutela no supera el requisito de la subsidiariedad, como lo evidenció el juez de la primera instancia, en atención a que no se cumplen los supuestos para que proceda, de forma subsidiaria, el mecanismo de amparo para casos en que se realiza el traslado de un empleado, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.
Lo anterior, se sustenta en que existe una línea jurisprudencial consistente de parte del órgano de cierre en materia constitucional16 según la cual, el mecanismo idóneo para discutir la controversia es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción Contencioso – Administrativa. Como excepción a la regla general, la Corte ha explicado que el medio constitucional es viable cuando se configura alguno de los siguientes eventos: (i) cuando la decisión sea ostensiblemente arbitraria, esto es, que se adopte sin tener en cuenta las circunstancias particulares del caso y, además, implique una desmejora en las condiciones laborales; y (ii) afecte de forma clara, directa y grave, los derechos fundamentales del empleado o su núcleo familiar.
Sobre este segundo evento, en la sentencia T – 468 de 2020 se especificó que consiste en que: a) la decisión sobre [el] traslado laboral genera serios problemas de salud, especialmente porque en la localidad de destino no existan las condiciones para brindar el cuidado médico requerido; b) la decisión sobre [el] traslado pone en peligro la vida o la integridad del servidor o de su familia; c) las condiciones de salud de los familiares del trabajador pueden incidir, dada su gravedad e implicaciones, en la decisión acerca de la procedencia del traslado; [y] d) la ruptura del núcleo familiar va más allá de la mera separación transitoria y de la razonabilidad de la carga que se impone con el traslado».
Sin embargo, precisó que esta evaluación inicial no constituye un pronunciamiento de fondo, sino que se trata de una fase analítica para «determinar si se cumplen los requisitos de cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones». 16 Ver, entre otras, T – 338 de 2013, T-682 de 2014, T-528 de 2017, T-468 de 2020, T-252 de 2021 y T – 363 de 2022.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 procedencia para que la tutela sea analizada de fondo.17 Es importante explicar que, si bien la actora mencionó en múltiples ocasiones que debieron consultarse las circunstancias particulares y el impacto en los familiares de los empleados trasladados, lo cierto es que, al puntualizar sobre a qué se refería con esas «circunstancias particulares», solo expuso el hecho de ser miembro de un sindicato, aspecto sobre el cual centró su impugnación. Por lo tanto, se tiene que, para la actora, los puntos que hacen procedente el mecanismo de amparo son cuatro: (i) que la decisión se adoptó sin tener un criterio objetivo, por lo que debe calificarse como arbitraria;
(ii) su condición de miembro del sindicato Comuneros – Sintranivelar y los efectos del traslado en la actividad que allí realiza; (iii) que el Acuerdo n.° PSAA16-10561 de agosto 17 de 2016 solo autorizó el traslado de empleados entre juzgados, mientras que el Acuerdo n.° CSJSAA23-6 de 26 de enero de 2023 ordenó dicha medida entre servidores de un centro de servicios y unos juzgados, y (iv) que el fallo de primera instancia basó su decisión en una sentencia anterior al Decreto 160 de 2014.
Al respecto, la Sala evidencia que en el Acuerdo n.° CSJSAA23-6 de 26 de enero de 2023, el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander justificó la orden de realizar los traslados discutidos, entre otros, en los siguientes motivos: ➢ Que, en actos administrativos anteriores, había dispuesto el traslado de escribientes desde «los Juzgados Promiscuos Municipales de Cáchira y La Esperanza» hacia el Centro de Servicios Judiciales de Bucaramanga, es decir, que esta última dependencia tuvo un aumento de personal. ➢ Que, ante la congestión en el Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga, advertía que se estaba subutilizando el personal que ocupaba el cargo de oficial mayor. ➢ Que, en consecuencia, era necesario trasladar dos oficiales mayores desde el Centro de Servicios Judiciales de Bucaramanga hacia los juzgados con mayor cantidad de procesos.
Para acatar esta instrucción, desde el Centro de Servicios Judiciales de Bucaramanga se informó a sus empleados que podían postularse para cubrir los traslados respectivos. Frente a lo solicitado, el presidente de Comuneros – Sintranivelar, mediante documento de 8 de febrero de 2023, informó que la actora es la encargada de la negociación sindical y advirtió sobre el traslado en los siguientes términos: […] de ser trasladada nuestra negociadora, nos encontraríamos ante la imposibilidad de que esta pueda representarnos como ya en cuatro anteriores oportunidades lo ha hecho.
La imposibilidad a la que me refiero, se deriva de la necesidad de atender laboralmente responsabilidades en uno cualquiera de los dos despachos penales del Circuito de Conocimiento con mayor grado de congestión de la ciudad de Bucaramanga y con ello, la imposibilidad de desarrollar cualquier 17 Cita tomada de la sentencia T – 363 de 2022.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 actividad diferente a la estrictamente laboral.
Adicionalmente, es conocido por esta organización sindical la dinámica de estos despachos, los cuales han llevado a difíciles condiciones laborales de sus empleados, así como a las afectaciones de salud y emocionales que tal como el mismo acuerdo expone, les impone unos niveles inhumanos con una exigencia de productividad de más del 100%.
Toda vez que nadie se ofreció para el traslado, el juez coordinador del Centro de Servicios Judiciales de Bucaramanga, luego de estudiar el caso de cada empleado18 con el que podía darse cumplimiento a la orden, escogió a los actores y, puntualmente sobre la señora Duarte Herreño expresó, en el documento de 13 de febrero de 2013, que si bien «actualmente goza [de] la garantía del [f]uero [c]ircunstancial de la [o]rganización sindical de la Rama Judicial y a los trabajadores asociados y no asociados (Sindicato de Comuneros Sintranivelar), cabe indicar que su garantía no ha sido levantada por este traslado transitorio, y para nada impide el desarrollo de las actividades propias del fuero que ostenta» Nótese, que el funcionario sí tuvo en cuenta la condición de miembro del sindicato de la señora Leydi Viviana Duarte Herreño, cosa distinta, es que estimó que dicha actividad no se vería afectada por el hecho de ejercer su cargo de oficial mayor en un juzgado.
Hasta este punto, no se observa que la decisión haya sido ostensiblemente arbitraria, esto en los precisos términos que la definió la Corte Constitucional para flexibilizar la improcedencia por subsidiariedad; se enfatiza, en el entendido de que el juez coordinador sí consideró la situación particular que fue puesta en su conocimiento por la actora y su sindicato.
Por otra parte, sobre los efectos que puede tener el traslado respecto de la actividad sindical, señalados por la accionante y su sindicato, la Sala no evidencia que se configure una afectación clara, directa y grave a sus derechos fundamentales. Lo anterior, teniendo en cuenta que la actora seguirá ejerciendo el mismo cargo, oficial mayor; en el mismo municipio, Bucaramanga, y sin que se evidencie variación alguna de su salario.
A su vez, respecto a que se genere una diferencia en la carga laboral por que el traslado se efectuará para realizar labores de descongestión; debe decirse que no implica, per se, que se conculquen sus derechos fundamentales, en tanto que corresponde a una función de sustanciación que es natural al cargo de oficial mayor a nivel de juzgados, de hecho, el nombre completo de esta figura es «oficial mayor o sustanciador», como puede verse en los acuerdos que fijan los requisitos para la vinculación en aquel19.
Nótese que, existiendo la necesidad del servicio de reducir la acumulación de expedientes en los Juzgados Penales de Bucaramanga, el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander resolvió que dicha carga fuera abordada con la labor de los oficiales mayores y, en la tutela, no se ha explicado por qué, por el hecho de ser parte 18 Para lo cual tuvo en cuenta las labores que realizaban y eventos especiales como condiciones de prepensionado o la pertenencia al sindicato. 19 Ver Acuerdo N.° PSAA06-3560 de 2006 y sus modificaciones.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 del sindicato, la actora debe ser eximida de hacer una tarea que es concordante con la plaza que ocupa ni tampoco expone por qué, de no accederse a dicha prerrogativa, se configura una vulneración grave a sus derechos fundamentales.
Ahora bien, las afirmaciones que se realizaron por parte del presidente de Comuneros – Sintranivelar, relativas a que los despachos a donde se dispuso el traslado se caracterizan por sus difíciles condiciones laborales; que imponen «niveles inhumanos de productividad», y que harán imposible la actividad sindical, debe resaltarse que al no estar probadas o corresponder a eventos futuros e inciertos, se convierten en conjeturas que justamente riñen con el elemento de claridad que debe tener la supuesta amenaza.
Con todo, de ser cierto, entonces la vulneración de los derechos fundamentales de la actora no surgiría por el traslado en sí, sino por un presunto actuar reprochable de quien ostente la titularidad del despacho receptor, en cuyo caso, la actora contaría con las medidas administrativas, disciplinarias y judiciales pertinentes para alegar tal circunstancia ante las autoridades correspondientes.
A su vez, sobre las manifestaciones del presidente de Comuneros – Sintranivelar, relativas a un presunto maltrato contra la actora en el Centro de Servicios Judiciales de Bucaramanga, la Sala se abstendrá de pronunciarse, en primer lugar porque desbordan el objeto de esta tutela y, en segundo lugar, porque se trata de eventos que no fueron puestos en conocimiento en la primera instancia, por lo que adoptar decisiones al respecto en este estado de la acción implicaría una vulneración al debido proceso de la parte accionada que no pudo defenderse contra aquellos de manera oportuna.
En ese orden de ideas, la Sala no evidencia que, con el cambio en el puesto de trabajo de la actora, se hayan menoscabado de manera clara, directa y grave sus derechos fundamentales, por el hecho de que ella sea miembro de un sindicato, ni tampoco que la decisión fuera arbitraria, se insiste, de conformidad con lo aportado al proceso y dentro de los límites propios dentro de los que puede orbitar esta acción constitucional.
Frente al argumento relativo a que el Acuerdo n.° PSAA16-10561 de agosto 17 de 2016 solo autorizaba traslados entre empleados de juzgados y no abarcaba aquellos que se encuentren en los centros de servicios, la Sala evidencia que dicho análisis corresponde a un estudio de legalidad de los actos administrativos atacados, lo que resulta propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Nótese que, el juez constitucional, en lo que al ejercicio del ius variandi se refiere, debe limitarse a verificar si se configuró una ostensible arbitrariedad o una afectación directa, clara y grave a los derechos fundamentales; no obstante, controversias sobre la validez de los actos administrativos son aspectos que desbordan el alcance del mecanismo constitucional, en tanto que para ello existen las vías idóneas de defensa ante la jurisdicción Contencioso – Administrativa.
En ese orden de ideas, argumentos dirigidos a discutir la incongruencia con las normas que fundamentan o debieron regir el acto administrativo; la falta de competencia del funcionario que lo expidió; las falencias o ausencias en el sustento de la decisión (falsa o falta de motivación); los motivos ocultos o distintos a lo que se expuso en el Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 documento (desviación de poder), y las irregularidades en el procedimiento para su formación, corresponden a vicios que deben ser abordados por el juez natural.
Lo expuesto, aplica incluso si existe alguna afectación actual o inminente que, sin llegar a configurar una ostensible arbitrariedad o una afectación clara, grave y directa a las garantías superiores, sí requiere alguna decisión transitoria, pues para ello el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuenta con las medidas cautelares reguladas en el capítulo XI de la Ley 1437 de 2011, donde la actora podrá presentar al juicio del fallador la infracción a los límites para el traslado de empleados que, presuntamente, contiene el Acuerdo n.° CSJSAA23-6 de 26 de enero de 2023.
En concordancia con lo expuesto, la Sala resalta que, las consideraciones y conclusiones de esta sentencia deben entenderse exclusivamente para el estudio puntual de los requisitos contemplados en materia constitucional para el evento del traslado cuando este pretende discutirse por vía de tutela, sin que de alguna manera impliquen un criterio obligatorio para el juez que, eventualmente, pueda conocer el caso en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, donde el análisis de validez del acto administrativo puede arrojar un resultado distinto, en atención a que abarca temas que, como ya se indicó, no pueden ser abordados en la acción de amparo.
Finalmente, se tiene el argumento relativo a que el a quo utilizó, para sustentar su decisión, una sentencia anterior al Decreto 160 de 2014, norma en la que, a su juicio, quedó expreso que las organizaciones sindicales pueden presentar sus solicitudes al Estado sin injerencia de aquel. Sobre lo dicho, se resalta que, en primer lugar, aquella norma no tiene alguna regulación específica que conlleve a una decisión distinta de la que adoptó el Tribunal Administrativo de Santander.
En todo caso, debe tenerse en cuenta que la protección de la actividad sindical frente a intromisiones de los empleadores está reconocida de manera general como uno de los elementos del derecho a la libre asociación de los trabajadores desde que se profirió la Constitución Política. Es más, el Decreto 160 de 2014 fue expedido en desarrollo de la Ley 411 de 1997, aprobatoria del Convenio 151 de la OIT20, por lo que los postulados de que trata son, en realidad, muy anteriores a la sentencia T – 909 de 2004 que invocó el Tribunal.
En segundo lugar, el a quo abordó el caso desde la metodología constitucional establecida para eventos de traslados que se pretenden discutir por la vía de tutela, la cual, como se señaló previamente, tiene una línea de decisión pacífica desde hace, por lo menos, una década, por lo que el argumento carece de sustento para desvirtuar el razonamiento de la sentencia impugnada.
Así las cosas, esta Sección encuentra que el caso no supera las exigencias jurisprudenciales para atacar las decisiones adoptadas por el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y el juez coordinador del Centro de Servicios Judiciales de Cundinamarca a través de la acción de tutela. 20 Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978.
Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En este punto, debe recordarse que la regla general para los casos en que se pretende controvertir un acto administrativo por la vía de la tutela es que es improcedente toda vez que existen los medios idóneos de defensa que ofrece la justicia ordinaria, por lo tanto, si no se supera el estudio de las excepciones, como ocurrió en esta oportunidad, la consecuencia es que prevalece la generalidad.
En ese sentido, se modificará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó el amparo, puesto que, si bien la Sala concuerda con la motivación de la decisión, lo adecuado es declarar la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, en tanto que no se satisfacen las exigencias que permiten el estudio pretendido por esta vía constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de vinculación del Consejo Superior de la Judicatura, realizada por la titular del Juzgado 1.° Penal del Circuito Judicial de Bucaramanga.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud probatoria presentada por el Sindicato Nacional de Industria – Rama Judicial – Fiscalía General de la Nación – Organismos de Control y Afines del Sector Justicia.
TERCERO: MODIFICAR la sentencia de 28 de febrero de 2023 que negó el amparo y, en su lugar, DECLARAR improcedente la presente acción de tutela.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandantes: Leydi Viviana Duarte Herreño y otro Demandados: Consejo Seccional de la Judicatura de Santander y Juez Coordinador del Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bucaramanga Radicado: 68001-23-33-000-2023-00058-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”