REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Demandante: MARÍA GLADYS ESPAÑA MONCAYO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ. Síntesis del caso: la actora reclamó que se vulneró su derecho fundamental del debido proceso por motivo de la sentencia en la que se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dirigido a demostrar una relación laboral encubierta en las formas propias de los contratos de prestación de servicios profesionales.
La Sala encontró que el amparo no superó el requisito de inmediatez, pues se interpuso por fuera del término considerado como razonable, motivo por el cual se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por la señora María Gladys España Moncayo en contra del Tribunal Administrativo de Nariño para la protección de su derecho fundamental del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia de 8 de junio de 2022 proferida por dicha autoridad judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 52001-33-31-004-2017-00095-01.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito del 2 de agosto de 2023. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Actor: María Gladys España Moncayo Acción de tutela 1) Estuvo vinculada con el municipio de El Tambo mediante contratos de prestación de servicios suscritos desde el 19 de junio de 1999 hasta el 31 de mayo de 2007, y con el Centro Hospital San Luis ESE de ese mismo municipio desde 1 de junio de 2007 hasta diciembre de 2013, con el objeto de desarrollar funciones como promotora de salud. 2) Solicitó que se reconociera la existencia de una verdadera relación laboral y reglamentaria encubierta en las formas propias de la contratación de servicios profesionales, sin embargo, el ente territorial le negó dicha solicitud a través de un Oficio de 11 de noviembre de 2016. 3) Demandó en nulidad y restablecimiento del derecho dicho acto y mediante sentencia de 22 de mayo de 2019 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto accedió parcialmente a las pretensiones y declaró la nulidad del acto demandado, debido a que encontró probados los elementos de la relación laboral. 4) El municipio de El Tambo y el Centro Hospital San Luis ESE presentaron recurso de apelación y reclamaron que la actora no demostró la existencia de una verdadera relación laboral porque únicamente acreditó la existencia de unos contratos de prestación de servicios, pero no así los elementos que fundan el vínculo laboral, en especial la subordinación. 5) El 8 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia en la que revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda porque no se demostró la existencia de una real subordinación. 2.
Los fundamentos de la vulneración La demandante consideró que con la sentencia de 8 de junio de 2022 el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto fáctico. La actora alegó que el tribunal no analizó de manera diligente las declaraciones rendidas ante un notario por las señoras Virgelina Muñoz y María Criollo Córdoba con las que se demostró la subordinación y el desarrollo de las funciones encomendadas que guardaban relación con los fines esenciales del municipio de El Tambo y el Centro Hospital San Luis ESE. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Actor: María Gladys España Moncayo Acción de tutela La demandante reclamó que, si bien el tribunal otorgó valor probatorio a los testimonios, como documentos declarativos provenientes de terceros, omitió citar a las declarantes en la etapa probatoria del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para así escuchar de manera directa sus afirmaciones. 3.
Pretensiones. Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: 1. Tutelar a mi favor, los derechos fundamentales invocados 2. Decretar la nulidad de la sentencia de segunda instancia del 8 de junio de 2022 del Tribunal administrativo de Nariño dentro del proceso 2017-95 del medio de control de nulidad Y restablecimiento de derecho 3.
En consecuencia de lo anterior ordenar la incorporación integral de las dos declaraciones extraprocesales rendidas ante Notario por la señoras VIRGELINA MUÑOZ CANCIMANCE y MARÍA PERCIDES CRIOLLO CÓRDOBA dentro del proceso 2017-95 del medio de control de nulidad Y restablecimiento de derecho con el mismo valor probatorio otorgado por el Juez Cuarto Administrativo de Pasto N (sic) 4.
Los demás que su señoría tenga a bien impartir..”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 4. Actuación procesal. Mediante auto de 8 de agosto de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al presidente y los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Nariño entregándoles copia de la demanda y los anexos.
Por asistirles interés jurídico en el proceso se vinculó al alcalde del municipio de El Tambo, al director del Hospital San Luis ESE de El Tambo y al titular del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. 5. Actuación de las autoridades demandadas y vinculadas. El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Nariño solicitó que se niegue el amparo porque en ningún momento vulneró los derechos fundamentales de la demandante, en la medida que la decisión judicial cuestionada se profirió teniendo en cuenta la totalidad de pruebas aportadas en el expediente. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Actor: María Gladys España Moncayo Acción de tutela A las declaraciones extraprocesales aportados por la demandante les fue otorgado el valor probatorio pertinente según las reglas de la sana crítica y, a partir de ellas, se encontró que la demandante no acreditó la subordinación para efectos de declarar la relación laboral, cuestión diferente es que la actora no comparta las consideraciones efectuadas en la sentencia. El alcalde Municipal de El Tambo solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque este mecanismo de amparo no fue instituido como tercera instancia o una herramienta para modificar decisiones judiciales que hicieron tránsito a cosa juzgada.
El titular del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto afirmó que la tutela es improcedente porque no puede emplearse como un medio para revivir el litigio que surtió el juez natural de la causa. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Actor: María Gladys España Moncayo Acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Nariño con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de la sentencia de 8 de junio de 2022 mediante la cual se revocó la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y se negaron las pretensiones de la demanda con la que se pretendía que se declarara la existencia de una relación laboral entre la actora y el municipio de El Tambo.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por las razones que procederán a exponerse: 2.1 El presupuesto general de la inmediatez en las acciones de tutela El requisito de inmediatez constituye una exigencia que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de amparo y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales.
Dicho presupuesto propugna porque los afectados sean diligentes en sus reclamos con el fin de que acudan ante los jueces de manera inmediata a ventilar las situaciones que vulneran o amenazan sus garantías constitucionales en aras de que se puedan tomar medidas urgentes y pertinentes para el amparo de tales derechos. En otros términos, lo que se busca es que la acción de tutela se promueva en un término prudencial y razonable en la medida que, en tanto mecanismo de protección “inmediata2” de derechos fundamentales, este amparo constitucional pueda cumplir su cometido y el paso del tiempo no sea tan significativo, irrazonable ni desproporcionado que torne ineficaz o inane el control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela. 2 En efecto, el artículo 86 de la Constitución Política que consagró la acción de tutela establece: “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.”.
(negrillas adicionales). 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Actor: María Gladys España Moncayo Acción de tutela Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado para explicar el sentido y alcance de este requisito, así: “En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad.
Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3”.
En esos términos, es claro que resulta de la esencia de este medio de defensa judicial la “urgencia” en la protección de las garantías fundamentales, de ahí que se exija a los afectados el ejercicio de la acción tan pronto como tengan conocimiento de la vulneración o amenaza. Tal requisito cobra mayor relevancia tratándose de acciones de tutelas contra providencias judiciales, en tanto que en este caso lo que se pretende es dejar sin efectos una decisión judicial, de modo que el lapso que transcurra entre la notificación o ejecutoria de la providencia y la presentación de la acción debe ser razonable, so pena de que como una de las consecuencias lógicas del principio de seguridad jurídica el solo paso del tiempo conlleve a que la providencia se proyecte, consolide sus efectos y se legitime.
De lo contrario se generaría una total incertidumbre sobre la firmeza de las 6ecisiónes con la consecuente afectación al principio de la cosa juzgada y los derechos de los terceros, quienes se verían abocados a tener que esperar de manera indefinida a que su contraparte no haga uso de esta herramienta o someterse a procesos sempiternos, lo cual desde luego desdibuja la esencia de este mecanismo e implicaría sacrificar principios tan valiosos de cualquier ordenamiento jurídico como lo son la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en cuanto a que el presupuesto de la inmediatez no puede ser equiparado en toda su extensión al fenómeno extintivo de caducidad propio de las acciones ordinarias, pues, si consideramos que la finalidad del primero justamente es erigirse en la primera 3 Corte Constitucional, sentencia SU-184 de 2019. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Actor: María Gladys España Moncayo Acción de tutela herramienta de protección y defensa ante acciones u omisiones que pongan en riesgo o vulneren garantías iusfundamentales en ocasiones aplicar de manera estricta el término de 6 meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa.
Ello es así, en la medida que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se ha presentado de forma tardía ante la posibilidad de que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la demanda no se hubiere presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental son permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual.
Para ello, la jurisprudencia constitucional ha construido varias excepciones que deben analizarse en cada caso concreto en aras de racionalizar la exigencia de la inmediatez, a saber: “(i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y; (iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición4”.
En suma y con la claridad de que tales eventos “no son taxativos”, el juez debe valorar si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, hipótesis en las cuales el amparo constitucional siempre será procedente. 2.1 Verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto 1) En el asunto sub examine la parta actora alegó que la providencia del 8 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto fáctico. 2) Sin embargo, la Sala advierte que en este caso no se cumplió el requisito de inmediatez, en los términos analizados en precedencia, si se tiene en cuenta que la providencia cuestionada fue proferida el 8 de junio de 2022 y notificada al correo 4 Corte Constitucional, sentencia T-189 de 2009. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Actor: María Gladys España Moncayo Acción de tutela electrónico de la demandante el 16 de junio de 2022, como consta en el acta secretarial de esa fecha, lo cual fue corroborado por esta Sala de Decisión en el Sistema de Consulta de Procesos Unificada de la Rama Judicial y el Sistema de Gestión Judicial – SAMAI (índice 13): 3) Así entonces, en atención a que el 16 de junio de 2022 se envió a la demandante el mensaje de datos con la providencia cuestionada y a que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, la notificación de la providencia que se haga por medios electrónicos debe entenderse realizada a los dos días hábiles siguientes al envío de dicho mensaje, el término razonable en el que la actora pudo solicitar el amparo de sus derechos fundamentales inició el martes 22 de junio de 2022 y venció el 13 de enero de 2023 (segundo día hábil posterior al vencimiento del término de vacancia judicial). 4) Sin embargo, la acción de tutela se radicó por fuera del plazo de los 6 meses que se estableció como razonable para presentar el amparo, pues la demandante la presentó a través de correo electrónico ante esta Corporación el 2 de agosto de 2023, lo cual permite denotar que se ejerció extemporáneamente. 5) Ahora bien, la Sala advierte que en este caso tampoco se explicó ni justificó la presentación tardía de la acción, pues la actora no esgrimió ningún i) motivo válido o situación personal que justificara su inactividad; ii) no se aprecia que se esté ante una vulneración a amenaza permanente, iii) que el fundamento de la acción haya surgido después de acaecida la actuación violatoria de los derechos, o iv) ninguna otra circunstancia especial que permita flexibilizar el término de inmediatez. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-04175-00 Actor: María Gladys España Moncayo Acción de tutela 5) En consecuencia, como la acción de tutela no se presentó en un plazo razonable y tampoco se avizora la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional o justifique la interposición tardía del proceso de acción de tutela se deberá declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la señora María Gladys España Moncayo. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.