Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: ARMANDO LUIS GONZÁLEZ CALAO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Temas: Contra sentencia dictada en proceso de acción popular y que suspendió efectos de acto administrativo que reconoció relación laboral y ordenó el pago de prestaciones sociales.
Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Armando Luis González Calao contra el Tribunal Administrativo de Córdoba.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 11 de mayo de 2022, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, el señor Armando Luis González Calao pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 26 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: PRIMERA.- Solicito al Honorable Juez Constitucional de Tutela amparar los derechos fundamentales constitucionales a la defensa, a la contradicción, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que han sido vulnerados a ARMANDO LUIS GONZÁLEZ CALAO con la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Montería dentro del proceso de acción popular en el que fue accionado, ordenando la revocatoria de dicha providencia judicial para que se produzca con la plena garantía de los derechos y libertades vulnerados.
SEGUNDA: Decretar la medida provisional de suspensión de la sentencia de 26 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba con el objetivo de hacer cesar la vulneración actual, inminente e irremediable de los derechos fundamentales constitucionales de ARMANDO LUIS GONZALEZ CALAO. TERCERA: Ordenar al Tribunal Administrativo de Montería una vez revocada la sentencia de 26 de noviembre de 2021 proferir una nueva decisión en la que se respeten los derechos y libertades fundamentales vulneradas a ARMANDO LUIS GONZÁLEZ CALAO. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Bayron Hernández Arteaga interpuso demanda de acción popular contra la E.S.E. Camu Santa Teresita del municipio de Santa Cruz de Lorica, por Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estimar vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público.
En concreto, el señor Hernández Arteaga sustentó la vulneración en la Resolución 001 de 02 de enero de 2012, dictada por la E.S.E. Camu Santa Teresita de Lorica, que declara la existencia de una relación administrativa laboral entre el señor Armando Luis González Calao y reconoce prestaciones causadas por 2010 y 2011. 2.1.1. Para efecto de la protección de los derechos colectivos, el señor Hernández Arteaga pidió que se ordenara al Juzgado Civil del Circuito de Lorica dar por terminado el proceso ejecutivo sustentado en la Resolución 001 de 2012 y disponer el levantamiento de las medidas cautelares, el cese de cualquier orden de pago, y la devolución de depósitos judiciales y de los pagos efectuados al señor González Calao.
La suma objeto de embargo ascendió a $260.590.493. 2.2. Mediante autos de 26 de noviembre y de 18 de diciembre de 2014, el Juzgado Sexto Administrativo de Montería suspendió los efectos de la Resolución 001 de 2012 y de las medidas ordenadas en el proceso ejecutivo. 2.3. Por sentencia del 30 de agosto de 2019, el Juzgado Sexto Administrativo de Montería declaró vulnerados los derechos colectivos invocados, por cuanto la Resolución 001 de 02 de enero de 2012 fue dictada de manera injustificada.
Textualmente, el juzgado dispuso lo siguiente:
PRIMERO: Declarar impróspera la excepción propuesta por el señor ARMANDO LUIS GONZALEZ CALAO, la cual denominó "IMPROCEDENCIA DE LA ACCION POPULAR- INEXISTENCIA DE VULNERACION, DAÑO O AMENAZA ACTUAL CONTRA LOS DERECHOS COLECTIVOS- MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y DEFENSA AL PATRIMONIO PUBLICO" por lo considerado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Declarar que el Gerente de la E.S.E. Camu Santa Teresita del Municipio de Santa Cruz de Lorica, Dr. John Haider Mangones Rodríguez, vulneró los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa al expedir la Resolución No. 001 de fecha 02 de enero de 2012, (mediante el cual declaró la existencia de una relación laboral entre la E.S.E. Camu Santa Teresita del Municipio de Santa Cruz de Lorica y el señor Armando Luis González Calao, y ordenar el pago de la suma de $18.651.500), por prestaciones sociales, por las razones expuestas en el considerativo de esta providencia.
TERCERO: Dejar sin efectos jurídicos la Resolución No. 001 de fecha 02 de enero de 2012, mediante la cual se declaró la existencia de una relación laboral entre la E.S.E. Camu Santa Teresita del Municipio de Santa Cruz de Lorica y el señor Armando Luis González Calao, y ordenó el pago de la suma de $18.651.500, por prestaciones sociales, por las razones expuestas en el considerativo de esta providencia.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, Para efectos de restablecer los derechos colectivos vulnerados, el Despacho ordenará a la E.S.E. Camu Santa Teresita del Municipio de Santa Cruz de Lorica por conducto de Representante Legal inicie si aún no lo hubiere hecho, dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, las acciones legales y judiciales necesarias encaminadas a la protección, defensa y recuperación del erario público que fueron afectado por los hechos expuestos en el presente medio de control producto de las conductas desplegadas por parte de los Sres.
John Haider Mangones Rodríguez y Armando Luis González Cálao.
QUINTO: Levantar la medida cautelar ordenada por este Despacho en el auto de 26 de noviembre de 2014, modificado mediante el auto de 18 de diciembre de 2014, y en su lugar se ordena comunicar la presente decisión al Juzgado Civil del Circuito de Lorica, con la prevención de que se abstenga de seguir entregando títulos judiciales a favor del ejecutante Armando Luis González Calao identificado con la C.C. No. 78.076.120 expedida en Lorica dentro del proceso ejecutivo con radicado 2014-00118, dado a que la Resolución No. 001 de fecha 02 de enero de 2012, mediante la cual se declaró la existencia de una relación laboral entre la E.S.E. Camu Santa Teresita del Municipio de Santa Cruz de Lorica y el señor Armando Luis González Calao, y que sirvió de título ejecutivo, queda sin efectos jurídicos en esta providencia, de acuerdo con lo motivado.
SEXTO: Conformar comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por: i) Procuraduría 189 Delegada ante este Despacho, ii) Represente Legal de la E.S.E. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Camu Santa Teresita o la persona que él Delegue para tales fines, iii) Defensor Delegado ante Este Despacho Judicial, quienes tienen el deber de informar a este Despacho de los avances y gestiones realizadas para su cumplimiento definitivo, cada 6 meses hasta que se verifique el resarcimiento total. 2.4.
El señor González Calao apeló la sentencia del 30 de agosto de 2019, por lo siguiente: (i) que fue desconocido el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 y los lineamientos fijados en la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado; (ii) que el medio procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho;
(iii) que no se evidenció el perjuicio económico derivado de la Resolución 001 de 2012; (iv) que no existe impedimento legal para que las entidades de derecho público reconozcan la existencia de relaciones laborales, y (v) que el juez de acción popular no podía interferir en el proceso ejecutivo promovido para reclamar el cumplimiento de la Resolución 001 de 2012. 2.5.
Por sentencia del 26 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la sentencia apelada, pues encontró que la Resolución 001 de 2012 careció de motivación y sustento probatorio y fue dictada sin contar con certificados de disponibilidad presupuestal. El tribunal también encontró demostrada la vulneración del patrimonio público, habida cuenta de que el actor retiró títulos judiciales por $260.590.493. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte actora adujo que la sentencia del 26 de noviembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, incurrió en defecto procedimental absoluto, por cuanto desconoció el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. Que la acción popular resultaba improcedente, habida cuenta de que no se evidenció la vulneración de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa.
Que la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, que señala que los jueces de acción popular carecen de competencia para declarar la nulidad de actos administrativos. 3.2. Dijo que la acción procedente no era la popular, sino la de lesividad, que debió promoverla la E.S.E. Camu Santa Teresita. 3.3.
Alegó que fue desconocida la garantía de defensa, puesto que la orden impartida en el proceso de acción popular impidió el agotamiento del proceso ejecutivo y el pago de los emolumentos reconocidos en la Resolución 001 de 2012. Que, en últimas, la sentencia cuestionada desconoció los efectos de las decisiones adoptadas en el proceso ejecutivo adelantado a instancias del Juzgado Civil del Circuito de Lorica. 3.4.
Manifestó que también hubo defecto fáctico, toda vez que el tribunal demandado «no valora del acervo probatorio toda la documentación de los procesos ejecutivo laboral y la aportada en el proceso de la acción popular, porque de haberlo hecho habría encontrado que la discusión acerca de la legalidad de la Resolución No.001 de 2 de enero de 2012 fue el centro gravitatorio de la discusión de la litis y las pruebas aportadas se encaminaron a esta cuestión y no a demostrar la vulneración de los derechos o intereses colectivos que presuntamente se estaba provocando para la moralidad administrativa y para el patrimonio, de ahí lo escaso, escueto y falto de motivación que resulta la simple enunciación en abstracto de lo que representan estos derechos colectivos, pero sin precisarse para el caso en concreto como se produjo su vulneración, o si ameritaba haber admitido, ordenado las medidas cautelares y decidido por esta cuerda procesal una cuestión que en últimas solo se procuraba beneficiar a la Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ESE CAMU SANTA TERESITA DE LORICA como persona jurídica de derecho público, pero no así a la comunidad de sus usuarios, quienes están ausentes en la acreditación de sus derechos afectados, por lo que el debate judicial se redujo a defender la posición jurídica de la ESE en el proceso judicial, cuestión para la que no estaba facultado el Juez Popular y que debió haber reparado y revocado en su sentencia el Tribunal, dado que al no ocurrir podría ser una fuente legitima de un daño antijurídico que ante lo contencioso administrativo podrá reclamar ARMANDO LUIS GONZÁLEZ CALAO». 4.
Trámite 4.1. Por auto del 16 de mayo de 2022, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Córdoba. Asimismo, en calidad de terceros con interés, fue ordenada la notificación al gerente de la E.S.E Camu Santa Teresita del municipio de Santa Cruz de Lorica y al señor Bayron Hernández Arteaga, que oficiaron como demandado y demandante, respectivamente, en el proceso de acción popular con radicado 23001-33-33-006-2014-00397-03. 4.2.
La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, según consta en los índices 7, 8 y 12 de Samai. 5. Intervenciones 5.1. El Tribunal Administrativo de Córdoba, la E.S.E. Camu Santa Teresita del municipio de Santa Cruz de Lorica y el señor Bayron Hernández Arteaga no intervinieron, pese a que, como se vio, fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»3. 2.
Planteamiento y respuesta al problema jurídico 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala verificará si, en términos generales, el a quo acertó al concluir que la tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse cumplido el requisito de relevancia, será estudiado el fondo del asunto, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 2.2.
El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1. En ese sentido, la Corte Constitucional 4 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra 3 SU-573 de 2017. 4 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales»6.
Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.
De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.2.3. La Sala considera que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora se limita a reiterar los argumentos que expuso en el proceso de acción popular y que fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
Si bien la parte actora adujo la existencia de defectos procedimental y fáctico, lo cierto es que, en últimas, pretende que se reabra sobre la competencia del juez de la acción popular, la prueba de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público y la implicación que tiene la existencia del proceso ejecutivo para reclamar el cumplimiento de la Resolución 001 de 2012. 2.2.4.
En efecto, en el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia del 30 de agosto de 2019, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Montería, se lee lo siguiente: Objetivamente consideramos que la providencia proferida en primera instancia dentro de la presente acción se aparta de la aplicación en concreto del artículo 144 de CPACA y de los lineamientos jurisprudenciales del Honorable Consejo de Estado, máxima autoridad de la Justicia Contencioso Administrativa. […] Realizado el análisis del expediente en ningún aparte evidenciamos que el actor popular logra demostrar o probar que el acto administrativo objeto de estudio ocasionara o quedara plenamente demostrado que la expedición de dicho acto evidenciara un daño o perjuicio económico.
Además que no se demostró, dentro del fallo de primera instancia se menciona situación o prueba alguna que demuestre que se vulneró algún derecho colectivo o que el actor popular lo demostró en determinado momento procesal, así como tampoco obra prueba sumaria que demuestre o pruebe dicha situación. […] 6 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas y teniendo en cuenta la anterior cita, actuamos en toda la legalidad del caso al solicitar por vía ejecutiva el pago de las prestaciones reconocidas dentro del acto administrativo, así como también la llamada “sanción moratoria”. […] Así las cosas y teniendo en cuenta los criterios de esta sentencia de unificación no era posible dejar sin efectos jurídicos la Resolución 001 de enero de 2012 y objeto de revisión de esta acción popular, en el entendido que “dejar sin efectos jurídicos un acto administrativo” es igual a anular el mismo. […] Además de lo anterior, considero también que en las distintas actuaciones judiciales existen toda clase de recursos, ordinarios y extraordinarios, para controvertir y controlar la actividad judicial, siendo por ello improcedente la intervención del Juez de la acción popular al interior de un debate judicial. 2.2.5.
En el mismo sentido, la demanda de tutela indica lo siguiente: 146.- El Tribunal Administrativo de Córdoba en la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2021 consideró: “en principio se podría indicar que el Juez Popular no puede declarar la nulidad de un Acto o Contrato cuando este sea lesivo de un derecho colectivo, pues dicha competencia le escapa en tanto corresponde al Juez Contencioso Administrativo a través de los controles de legalidad de Nulidad y Nulidad y Restablecimiento del Derecho y a través del contencioso contractual, respectivamente”. 147.- Con esta afirmación el Tribunal reconoce que desde la presentación de la demanda en ejercicio de la acción popular prevista como medio de control en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), esto es, el 31 de octubre de 2014, mi representado como accionado ha sido vulnerado de manera continuada, grave e irreversiblemente al dar trámite a una demanda cuyas pretensiones no podían ser objeto de tramitación dado que la norma era precisa en disponer las exigencias para su procedencia: (i) que exista un daño contingente sobre el que no se demostró y no se tuvo en cuenta por el Tribunal lo invocado por mi representado en la apelación que oportunamente presentó dentro del proceso;
(ii) que exista un peligro que deba hacerse cesar, que tampoco se demostró dado que como se señaló en la contestación a la demanda, en las alegaciones y en el recurso de apelación, se obligó al juez de conocimiento a interferir e invadir las competencias de un juez ordinario que era imposible dado que el juez popular no ha sido facultado para validar o condicionar las decisiones adoptadas en un proceso como el ejecutivo laboral identificado con el radicado No.201400118 que adelante con base en un título ejecutivo que le fue expedido a mi representado y sobre el que se ejerció el medio de control adecuado;
(iii) que haya una vulneración o agravio a derechos colectivos, para lo cual no puede hacer ningún pronunciamiento o sustentarse en un control de legalidad de la Resolución No. 001 de 2 de enero de 2012 o de los contratos de prestación de servicios suscritos por mi representado con la ESE CAMU SANTA TERESITA DE LORICA, por lo que desconocer esto y lo afirmado como premisa por el Tribunal en su sentencia y confirmar la decisión judicial de primera instancia es abiertamente contradictorio con el derecho a la defensa. 148.- Debe ser claro para el Honorable Juez Constitucional de Tutela que desde el 26 de noviembre de 2014 ARMANDO LUIS GONZÁLEZ CALAO no ha tenido garantizado el ejercicio de su derecho fundamental constitucional y convencional a la defensa, porque se admitió una demanda en ejercicio de la acción popular presentada por Byron Hernández Arteaga que era ABSOLUTAMENTE IMPROCEDENTE dado que en los hechos y pretensiones de la demanda no existe ninguna relación directa o indirecta con el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado, especialmente con el patrimonio público o la moralidad administrativa, como se puede ver en el hecho 15, en cuyo sustento se invocó y promovió un control de legalidad sobre la Resolución No. 001 de 2 de enero de 2012 por ser contraria al numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que como causa petendí llevaba sin duda alguna a que se declarara por el Juez Sexto Administrativo Oral del Circuito de Montería la ilegalidad del acto administrativo y su remoción del ordenamiento jurídico, sin explicar razonadamente, ni justificar probatoriamente la existencia de una vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, puesto que se limita a afirmar que derivado de ese acto administrativo mi representado adelantó un proceso ejecutivo laboral en el que se libró mandamiento de pago y se dio curso dentro de lo que se establece en el Código Procesal Laboral y en el Código General del Proceso. 149.- Vulneración del derecho de defensa que se concretó con la admisión de la demanda en ejercicio de la acción popular proferida por el Juzgado Sexto Oral Administrativo del Circuito de Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Montería de 26 de noviembre de 2014 en donde aplica la excepción a lo previsto en el artículo 144 del CPACA para ejercer este medio de control, afirmando que existían argumentos suficientes para tener por cierto el riesgo o daño inminente, porque la causa petendi no estaba orientada a la tutela directa o indirecta de la moralidad administrativa y del patrimonio público, sino a suspender los efectos que estaba produciendo la Resolución No. 001 de 2 de enero de 2012, en un claro ejercicio de legalidad y de controversia de los contratos de prestación de servicios Nos. 002 y 009 celebrados en 2010 y 2011 por mi representado, sin que esto pudiese servir de sustento para haber admitido en los términos de lo consagrado en los artículos 88 de la Constitución Política, 20 de la Ley 472 de 1998 y 144 del CPACA, así como en la jurisprudencia vigente de unificación de 13 de febrero de 2018 (rad.SU-SIJ-25-000-23-15-2002-02704-01) en la que la Sala Plena del Consejo de Estado se fijó como línea que debe ser obedecida por todo juez y que no examinó juiciosamente la sentencia de 26 de noviembre de 2021 del Tribunal Administrativo de Córdoba, ni por la admisión de la demanda ordenada (de 26 de noviembre de 2014), ni por la sentencia de 30 de agosto de 2019 proferida por el Juzgado Sexto Oral Administrativo del Circuito de Montería, según la cual en “las acciones populares el juez no tiene la facultad de anular los actos administrativos, pero sí podrá adoptar las medidas materiales que garanticen el derecho colectivo afectado con el acto administrativo que sea la causa de la amenaza, vulneración o el agravio de derechos e intereses colectivos”. 2.2.6.
Como se ve, la parte actora se limita a reiterar los argumentos referidos a la competencia del juez de la acción popular y a la prueba de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. Por consiguiente, queda en evidencia que la parte demandante simplemente pretende obtener un pronunciamiento diferente al adoptado en la sentencia objeto de tutela. 2.2.7.
De hecho, conviene señalar que la providencia del 18 de noviembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Córdoba, resolvió los cuestionamientos planteados por la parte actora, así: En primer lugar, debe indicarse que al expedir el Legislador la Ley 1437 de 2011, se elevó al rango de Medio de Control la Acción Popular quedando la misma tipificada en el artículo 144 bajo el siguiente tenor literal […] Ahora bien, superada la disparidad de criterios la Sala Plena Contenciosa del H. Consejo de Estado Unificó su Jurisprudencia sobre este particular a través de la Sentencia SU-CESIJ 25000231500020020270401 del 13 de febrero de 2018 con ponencia del H. Consejero Dr. William Hernández Gómez y en la cual se indicó […] En ese orden de ideas es nuestro corolario el decantar que si bien al Juez Popular no le es dable declarar la nulidad de un Acto Administrativo que ha lesionado un derecho colectivo, no es menos cierto que le asiste como Juez Constitucional la obligación de adoptar las medidas que estime necesarias y procedentes para hacer cesar la vulneración que causa dicho Acto Administrativo. […] Ahora bien, revisado el contenido de la Resolución en comento se percata esta Magistratura que la misma es carente de fundamentación jurídica para el reconocimiento de la relación laboral, pues la misma en ninguno de sus considerandos expone la consumación de los 3 elementos ínsitos a la relación laboral a saber: la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. En ese orden de ideas, debe precisarse que por regla general le está prohibido a una autoridad administrativa el reconocer vía acto administrativo la existencia de una relación laboral, empero, dicho reconocimiento debe contar con todo el respaldo probatorio y el análisis factico y jurídico que permita demostrar con alto grado de certeza que aquella persona que ha sido vinculado mediante contrato y que en verdad sostuvo una relación laboral, haciendo especial énfasis en la consumación del elemento de la subordinación que de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional, Laboral y Contenciosa Administrativa deviene en ser el elemento que permite demostrar que en verdad se encubrió una relación laboral entre las partes.
Volviendo al caso que nos ocupa, la Resolución N°001 del 2 de enero de 2012 emanada del Gerente de la E.S.E Camu Santa Teresita y en la cual se reconoce la existencia de una relación laboral entre dicha empresa y el abogado Armando Luis González Cálao por el tiempo en que este prestó sus servicios profesionales a la E.S.E como abogado, desconoce el estudio al que aludió la Sala anteriormente, ausentes son de ellas las consideraciones relativas a la forma en que la coordinación contractual se convirtió o siempre fue subordinación laboral, como ausentes son de la misma las razones que Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aludirían a que el señor González Cálao cumplía las mismas funciones de un funcionario de planta de la E.S.E. Lo anterior, sumado al hecho que los mismos contratos de prestación de servicios suscritos entre la E.S.E y el particular vinculado excluían la existencia de cualquier relación laboral, vienen en significar para este Tribunal que el señor Gerente encargado al momento de expedir dicho Acto Administrativo trasgredió el derecho a la moralidad administrativa pues no obró con observancia al principio de legalidad y con la diligencia y cuidado que se espera de un buen funcionario, en otras palabras, al momento de expedir la Resolución en comento el Gerente encargado de la E.S.E no solo desconoció las normas relativas a la contratación estatal, sino que también desconoció la amplia jurisprudencia existente sobre el reconocimiento del contrato realidad, lo que significa un abierto desconocimiento al ordenamiento jurídico nacional. […] Ahora, en lo que comporta a la trasgresión al derecho colectivo al patrimonio público, encuentra esta Sala que de acuerdo a lo probado en el expediente el mismo fue trasgredido tanto por la E.S.E Camu Santa Teresita al comprometer recursos sin contar con los debidos registros y certificados presupuestales, como por el señor González Cálao, quien presentó a cobro judicial dicha Resolución. Sobre este asunto particular la Sala estima necesario hacer una apreciación, pues no hay yerro en presentar al cobro judicial un título debidamente constituido y tal situación en este caso en principio no generaría per se una trasgresión al patrimonio público por parte del particular demandado.
Ahora, lo que se le reprocha al señor González Cálao y lo que, si constituye una trasgresión al patrimonio público, es el hecho, que dentro de las pretensiones ejecutivas elevadas ante el Juez Civil del Circuito de Lorica dentro del juicio de ejecución que inició teniendo como título de recaudo la Resolución N° 001 del 2 de enero de 2012, solicitara el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías sin haber agotado el trámite administrativo correspondiente y más grave aún sin que existiera acto expreso o ficto que las reconociera y es que es probado al expediente que no obstante existir la medida cautelar decretada en el año 2014 por el Juez Popular y en la cual se ordenó al Juez Civil del Circuito de Lorica abstenerse de entregar título alguno en favor del ejecutante Armando Luis González Cálao, este a través de su apoderado en aquel juicio de ejecución retiró títulos por valor de $249.276.234 y $11.314.259, para un total de $260.590.493, lo que constituye una grave erogación al patrimonio público, pues el reconocimiento de tales cantidades no estaba soportado por título alguno y la mera Resolución N° 001 del 2 de enero de 2012 no podía tenerse como título de recaudo frente a esa presunta obligación. Debe indicarse que, aunque el Juzgado Civil del Circuito de Lorica fue destinatario de la orden adoptada en la medida cautelar, tal situación obedeció al hecho de que ante dicha célula judicial se adelantaba el proceso ejecutivo cuyo título de recaudo era la Resolución N°001 de 2012 que se estima lesiva de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, empero, tal situación no hacia accionado al dicho Juzgado ni habían razones jurídicas para su vinculación, en tanto, y se reitera la conducta lesiva vendría en ser el Acto expedido por la E.S.E en comento y el actuar del particular accionado de llevar dicho Acto Administrativo al cobro judicial elevando pretensiones que no se encontraban respaldadas por dicho título de ejecución y que no tenían fundamentación jurídica para ser reclamadas […]. […] Finalmente, confunde el recurrente que al haberse proferido una medida de resarcimiento que involucra los efectos del Acto Administrativo presentado en el proceso de ejecución como título ejecutivo se está adoptando una decisión sobre algo ya resuelto por un Juez distinto al popular, situación que carece de fundamento pues la medida adoptada por la primera instancia tan solo materializa el mandato dado al Juez Popular por el artículo 140 del CPACA cuando indica que podrá el Juez adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos, como en efecto lo hace la Juez a quo.
Finalmente, en lo que concierne al argumento sostenido sobre la falta de competencia del Juez Administrativo para emitir ordenes en acciones populares frente a actuaciones de carácter judicial, en el entendido que, cualquier resolución o decisión propia de la función jurisdiccional o judicial escapa al objeto de la Acción Popular porque dentro de dicha función estatal están establecidos o incorporados toda una serie de recursos ordinarios y extraordinarios para controlar la legalidad de la autoridad judicial, careciendo en consecuencia la jurisdicción contenciosa administrativa de competencia para controlar cualquier decisión judicial.
Debe indicar este Tribunal que, en efecto, no puede el Juez Popular invadir las competencias de sus pares, no obstante, y descendiendo al caso concreto debe precisarse que en ningún momento se ha invadido por el Juez Popular la egida del Juez Civil, pues todo lo actuado en el referido juicio ejecutivo conserva a día de hoy su validez, no obstante, y ante las medidas adoptadas frente al Acto Lesivo a los derechos colectivos Radicado: 11001-03-15-000-2022-02597-00 Demandante: Armando Luis González Calao Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co involucrados en esta acción correspondía al Juez Popular prevenir al Juez Civil sobre la perdida de efectos del referido Acto Administrativo lo que es lo mismo que decir que el título de recaudo presentado para su ejecución ya no podía surtir tales efectos vinculantes y coercitivos, sin que esto constituya y aquí reitera la Sala su postura de no existir una invasión a las competencias del Juez Civil. 2.2.8.
Así, queda en evidencia que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora se limitó a reiterar los argumentos que expuso en el proceso de acción popular y no formuló alegatos sólidos para efecto de dudar de la razonabilidad de los argumentos expuestos por el tribunal demandado. Lo cierto es que el juez de la acción popular está habilitado para adoptar medidas efectivas para la protección de los derechos colectivos que encuentra vulnerados y eso incluye la suspensión de la ejecución de actos administrativos. 2.2.9.
Aunque la parte demandante alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. De hecho, lo que se advierte es un interés eminentemente económico, pues, a toda costa, el demandante pretende el reconocimiento de los emolumentos derivados de una supuesta relación laboral. 2.3.
En esas condiciones, queda resuelto el problema jurídico: la tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional. Por consiguiente, será declarada la improcedencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Armando Luis González Calao, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Ausente con permiso (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO