Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: MARIO BERNARDO OLEA VEGA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Temas: Contra providencia judicial.

Defectos fáctico, procedimental, desconocimiento del precedente y orgánico. Prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada DIAN. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado judicial, por el señor Mario Bernardo Olea Vega contra la providencia del 27 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Mario Bernardo Olea Vega solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, que estimó vulnerados por la sentencia del 27 de mayo de 2021, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: - Amparar los derechos fundamentales del actor al debido proceso y la igualdad, así como el principio constitucional de confianza legítima. - En virtud de lo anterior, dejar sin efectos la decisión judicial adoptada por el Consejo de Estado Sección Segunda, de 27 de mayo de 2021, que confirmó la sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el actor contra la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN. - Ordenar a la Sección Segunda del Consejo de Estado, dictar sentencia de remplazo, en la que se tenga en cuenta las certificaciones allegadas por el accionante dentro del proceso ordinario, para acreditar la alta experiencia calificada. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Por Resolución 05232 del 11 de diciembre de 1991, el señor Mario Bernardo Olea Vega fue nombrado en el cargo de profesional especializado 3010, grado 09, de la administración tributaria, al haber superado el concurso de méritos correspondiente. 2.2. Luego, mediante Resolución 00018 del 2 de enero de 1992, fue incorporado a la planta de la Dirección de Aduanas.

Posteriormente, por Resolución 3935 del 27 de noviembre de 1992, fue incorporado a la planta de personal de la DIAN, como profesional Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en ingresos públicos II, nivel 31, grado 23 y, actualmente, desempeña el cargo de inspector IV, código 408, grado 08. 2.3.

El 29 de mayo de 2015, el demandante solicitó ante la DIAN el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, en razón a que para el 4 de julio de 1997 contaba con más de tres años de experiencia en el sector hacendario y título de especialista. La DIAN, mediante Oficio 100000202-00504 del 30 de junio de 2015 y Resolución 007919 del 20 de agosto de 2015, denegó el reconocimiento solicitado. 2.4.

Inconforme con la decisión, el demandante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En sentencia del 28 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo del Bolívar denegó las pretensiones, porque el demandante no ostentaba derechos propios del sistema de carrera administrativa de la DIAN, en razón a que fue vinculado al cargo a través de incorporación automática y en el expediente no obraba registro de escalafón que diera cuenta de dicha circunstancia. Que, por lo tanto, al no cumplir con el primer requisito, esto es, ocupar un cargo en propiedad, no podía ser beneficiario de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. 2.5.

El señor Olea Vega interpuso recurso de apelación y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 27 de mayo de 2021, confirmó la decisión de primera instancia, pero por razones diferentes. Como primera medida, concluyó que el demandante si ostentaba derechos de carrera administrativa, pues quedó probado que ingresó a la entidad a través de concurso abierto de méritos. 2.6.

Sin embargo, al analizar los demás requisitos para tener derecho a la prima técnica, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, encontró que si bien el señor Olea Vega cumplió los requisitos de (i) haber desempeñado ininterrumpidamente cargos de nivel profesional, con anterioridad al 11 de julio de 1997 y (ii) contar con título de formación avanzada (especialista en administración), lo cierto era que no cumplió el requisito de demostrar la experiencia altamente calificada, pues “no aportó al plenario la constancia de calificación de que en el ejercicio de sus funciones adquirió destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables, requisito que prevé la normativa vigente para ser favorecido de la prestación deprecada”. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Mario Bernardo Olea Vega, de manera preliminar, explicó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, el señor Olea Vega alegó que la sentencia del 27 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, vulneró los derechos fundamentales invocados por las siguientes razones: 3.3.

Que la providencia acusada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, porque la autoridad judicial demandada aplicó de manera exegética el parágrafo segundo del artículo segundo del Decreto Ley 1661 de 27 de junio de 1991, que establece que la experiencia “será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite”.

Que, en efecto, a pesar de que en la providencia acusada se reconoció que el demandante aportó las certificaciones expedidas por la DIAN (suscritas por el funcionario delegado de la Subdirectora de Gestión de Personal) en las que se describe el tiempo de servicio, los cargos ocupados y las funciones desempeñadas, no las tuvo como válidas para acreditar la experiencia. 3.3.1.

Que, al margen de que las certificaciones aportadas no hubiesen sido firmadas por el jefe de la DIAN, no se puede desconocer que esos documentos cumplen la finalidad de la norma, esto es, demostrar que el empleado tuvo experiencia en el sector Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacendario que permitió incrementar los conocimientos, habilidades y destrezas a partir del ejercicio de la profesión, siempre y cuando tuviera que ver con el empleo sobre el que se solicita el beneficio. 3.3.2.

Que, para probar la alta experiencia calificada, la autoridad judicial demandada aplicó tarifa legal, cuando es un asunto que debió resolverse mediante la sana crítica. Que la posición asumida por la autoridad judicial demandada “desconoce que la certificación suscrita por el jefe de la entidad no es constitutiva del derecho al reconocimiento de la prima técnica, sino simplemente declarativa de el mismo y en virtud de ello, no puede ser entendida como un obstáculo para realización del derecho sustancial”. 3.4.

Que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico por falta de valoración probatoria, pues en la providencia cuestionada no se valoraron en debida forma las pruebas aportadas al proceso que daban cuenta de que el demandante había ejercido cargos que implicaban una experiencia calificada y, por tanto, que cumplía con dicho requisito para ser beneficiario de la prima técnica. 3.4.1.

Que también se presenta una incongruencia en la sentencia ya que, a pesar de que se concluyó que el demandante tenía derecho a la prima técnica, luego se denegó el reconocimiento con fundamento en un requisito de índole meramente formal y que, a su juicio, se podía acreditar con otros elementos probatorios, situación que desconoce la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral. 3.4.2.

Asimismo, señaló que la autoridad judicial le exige una prueba de imposible consecución, ya que pretende que “se aporte una prueba emitida por esta misma entidad donde reconozca que mi representado si tiene derecho a la prima técnica reclamada porque reúne los requisitos establecidos por la normativa vigente”. 3.5. Por otra parte, el demandante alegó que la decisión atacada desconoció el precedente fijado por la propia Sección Segunda del Consejo de Estado, que ha ordenado el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada a varios funcionarios de la DIAN, en situación fáctica similar a la demandante.

Citó las sentencias (i) del 14 de diciembre de 2015, radicado 73001-23-31- 000-2011-00546-01 y (ii) del 17 de noviembre de 2011, radicado 5000-23-25-000-2009- 00381-01, ambas dictadas por la sección segunda en el trámite de proceso ordinario. Además, también se refirió a la sentencia de tutela del 22 de marzo de 2013, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, radicado 11001-03-15-000-2012-01204-00. 3.5.1.

Conforme con lo anterior, explicó que, a pesar de existir una regla jurisprudencial clara frente a la forma de probar la experiencia altamente calificada, la sentencia cuestionada la omitió y sin justificación se apartó del precedente vigente y vinculante, circunstancia que desconoce los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 3.6.

Por último, advirtió que se presenta un defecto orgánico en razón a que el juez de segunda instancia carecía de competencia para pronunciarse sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación. Explicó que el demandante fue apelante único, y el recurso se concentró en desvirtuar lo concluido por el a quo respecto a que el señor Olea Vega no acreditó ocupar en propiedad un cargo de carrera en la Dian.

Es decir, que el tema de la acreditación de la experiencia altamente calificada no fue un asunto de la apelación. 3.6.1. Luego, a su juicio, el a quem desbordó el ámbito de su competencia, al pronunciarse sobre asuntos que no fueron objeto de apelación y, por tanto, vulneró los derechos fundamentales del demandante. 4. Trámite procesal 4.1.

Por auto del 13 de enero de 2022, el Despacho Sustanciador admitió la demanda Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y, como tercero con interés, al director de la DIAN. 4.2.

En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 19 de enero de 20221. 5. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 5.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, ponente de la decisión atacada, solicitó que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela, pues la sentencia se profirió con fundamento en las normas y jurisprudencia vigentes y aplicables al caso, razón por la cual no se incurrió en ninguno de los defectos alegados por el demandante. 5.1.1.

Explicó que no existió rigorismo excesivo, pues la calificación de la experiencia laboral por parte del empleador es uno de los requisitos que prevé la norma para que proceda el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, requisito que no cumplió el señor Mario Bernardo Olea Vega, conforme se analizó en la providencia del 27 de mayo de 2021. 5.1.2.

En cuanto al desconocimiento del precedente, adujo que, contrario a lo señalado por el demandante, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha mantenido una jurisprudencia pacífica y reiterada al momento de verificar el cumplimiento de dicha exigencia, en el sentido de considerar “imprescindible que se aporte la certificación de la experiencia laboral que dé cuenta de que se excedió la exigida para el desempeño del empleo y que fue adquirida por el empleado en la ejecución de tareas que requieren la aplicación de conocimientos altamente especializados, a su vez, niveles de capacitación y práctica distintos a los ordinarios o básicos”.

Entre otras, citó las sentencias del 14 de febrero de 2019, radicado 25000-23-42-000-2012-00910-01(3607-17); del 7 de febrero de 2019, radicado 25000-23-42-000-2013-01888-01(4094-15); del 28 de marzo de 2019, radicado 25000-23-42-000-2013-02349-01(1007-17) y del 19 de marzo de 2020, radicado 25000-23-42-000-2012-01471-01(1171-14). 5.1.3.

Finalmente, en cuanto al defecto orgánico, explicó que “se encontraba en la obligación de analizar el cumplimiento de todos los elementos legales con el fin de verificar si el señor Olea Vega los satisfacía, sin que ello implique la vulneración del principio non reformatio in pejus, pues el estudio no se podía ceñir solamente a si tenía o no derechos de carrera, siendo imprescindible examinar la observancia de la totalidad de los requisitos”. 5.2.

La Subdirectora de Gestión de Representación Externa de la Dian, expuso que en la sentencia cuestionada no se configuraron ninguno de los defectos aludidos por el demandante, ya que fue adoptada con fundamento en las normas aplicables y se encuentra amparada en el precedente judicial vigente. 5.2.1. De otra parte, manifestó que la acción de tutela es improcedente, pues no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que el demandante insiste en una nueva valoración probatoria, que ya fue planteada y resuelta por los jueces ordinarios. 1 Índice 7 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»4. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. La Sala estima que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En consecuencia, se resolverá el asunto de fondo. 2.2. Conforme con los antecedentes de esta providencia, corresponde a la Sala determinar si la sentencia del 27 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, incurrió (i) en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por la aplicación exegética del parágrafo segundo del artículo segundo del Decreto Ley 1661 de 1991, (ii) en defecto fáctico, por indebida valoración de las pruebas que, a juicio del actor, demostraban el cumplimiento del requisito de experiencia altamente calificada, (iii) en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, respecto de la forma de probar el requisito de experiencia altamente calificada y (iv) en defecto orgánico, por haberse pronunciado sobre el requisito de experiencia altamente calificada. 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 4 SU-573 de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Solución al problema jurídico 3.1. Para determinar si la sentencia del 27 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos, procedimental, fáctico y orgánico, así como en desconocimiento del precedente judicial, conviene traer, en lo pertinente, las consideraciones de esa decisión. 3.1.1.

La providencia cuestionada, como primera medida, analizó las normas aplicables para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada. Por un lado, trajo a estudio el artículo 2 del Decreto 1661 de 1991, que regulaba la formación avanzada y la experiencia altamente calificada como uno de los criterios para acceder al reconocimiento de la prima técnica, que en el parágrafo 2, señalaba que la experiencia debía ser calificada por el jefe de la entidad. 3.1.1.1.

Asimismo, explicó que el artículo 7 del Decreto 2164 de 1991 confirió facultades al jefe de la entidad para que regulara el reconocimiento de la prima técnica. Por tanto, por Resolución 3682 del 16 de agosto de 1994, el director de la Dian reguló el procedimiento para otorgar la prima técnica, norma que fue derogada por la Resolución 8011 del 23 de noviembre de 1995, que en el artículo 1° determinó que la prima técnica se otorgaría a los funcionarios altamente calificados, que, de acuerdo con las necesidades específicas de la DIAN, desempeñaran cargos cuyas funciones demandaran la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o que realizaran labores de dirección o de especial responsabilidad. 3.1.2.

Luego, analizó si el señor Mario Bernardo Olea Vega cumplía los requisitos exigidos para ser beneficiario de la prima técnica por formación avanzada y altamente calificada. De manera preliminar, en la sentencia objeto de tutela se precisó que el señor Olea Vega era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, por cuanto “se vinculó el 19 de diciembre de 1991, a la Dirección de Aduanas a través de concurso abierto de méritos y, en consecuencia, desempeñó en propiedad el cargo de profesional especializado, código 3010, grado 09 con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997”. 3.1.3.

Ahora, respecto a los demás requisitos, esto es, desempeñar un cargo en propiedad en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, tener título de formación avanzada que exceda los requisitos mínimos fijados para el cargo y 3 años de experiencia altamente calificada, la Corporación concluyó que: (…) En ese orden de ideas, la Sala evidencia que el demandante cumple las exigencias de estar nombrado en propiedad y contar con título de formación avanzada, reguladas por los Decretos 1661 y 2164 de 1991 para el reconocimiento de la prima técnica, dado que ostenta derechos de carrera con ocasión del concurso de méritos que aprobó en el año 1991 y cuenta con título de formación avanzada, sin embargo, no acredita el requisito de la experiencia altamente calificada.

(…) Conforme a este contexto, en el caso puntual del demandante, la Subsección estima que en el marco propio de la DIAN, la experiencia altamente calificada fue abordada en la Resolución 3682 de 1994, la cual previó que se tendría en cuenta la lograda en cargos del sector hacendario. Y, en los actos administrativos posteriores, aunque no lo señaló de manera expresa, sí advirtió que tenía relación con los conocimientos, habilidades y destrezas adquiridas a través del ejercicio profesional en el desempeño de cargos o en investigación técnica o científica, siempre que tuvieran que ver con las funciones del empleo sobre el cual se solicitaba el beneficio.

Se agregó, también, que sería acreditada mediante certificaciones o constancias escritas. Por tal motivo, podría considerarse que en la experiencia ejercida por el libelista desde el 19 de diciembre de 1991 (cuando fue vinculado por concurso de méritos) hasta el 11 de julio de 1997, aquél adquirió experiencia altamente calificada dado que como se probó, que desempeñó cargos en el sector hacendario, obtuvo título en formación avanzada y adelantó actividades y cursos que consolidaron su perfil como un servidor con conocimientos Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destacables.

Empero, se evidencia que en el expediente no obran constancias o certificaciones de la calificación de la experiencia del señor Olea Vega por parte del jefe de la entidad, elemento que era necesario para el reconocimiento de la prestación con anterioridad al 11 de julio de 1997, que permita demostrar que cumplió con los requerimientos para justificar el reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, es decir que acreditó el requisito antes de entrar en vigencia el Decreto 1724 de 1997, y porque en las certificaciones aportadas y analizadas en precedencia (folios 41 a 47 y 151 a 163, C.1) solo se relacionan los tiempos de servicios y cargos desempeñados por el demandante en la DIAN.

Ello en virtud de que la transición regulada en el artículo 4° del Decreto 1724 ibidem implica que los requisitos debían haberse cumplido antes del 11 de julio de 1997, motivo por el cual certificados que valoren la experiencia posterior a dicha fecha, no pueden ser tenidos en cuenta porque no evalúan la experiencia altamente calificada del libelista.

Bajo esta línea argumentativa, se observa que las constancias allegadas al plenario, no constituyen per se una calificación de su experiencia laboral, máxime si se tiene en cuenta que la única experiencia que debió ser valorada y calificada por el jefe del organismo fue la adquirida en el ejercicio de los cargos de profesional universitario 3020, profesional aduanero 2319, profesional en ingresos públicos II nivel 31 grado 22 y profesional en ingresos públicos III, 32-24 (empleos que desempeñó hasta que entró en vigencia el Decreto 1724 de 1997), pues se reitera, que la experiencia altamente calificada requiere de la valoración del jefe del organismo por cuanto alude a condiciones profesionales de excelencia que por razones de estudios, conocimientos, talentos, destrezas y habilidades, exceden los requisitos establecidos para ocupar un empleo.

En asuntos de similares contornos5, la Sección Segunda ha denegado las súplicas de la demanda de empleados de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que si bien acreditaron su designación en propiedad y el título de formación avanzada, no allegó «la constancia de calificación de la experiencia laboral», requisito que prevé la normativa vigente para ser beneficiario de la prestación solicitada.

Al respecto el Consejo de Estado señaló: (…) Corolario, es claro que para la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 el libelista no acreditó la totalidad de requisitos para ser beneficiario de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el nivel profesional de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, habida cuenta de que no aportó al plenario la constancia de calificación de que en el ejercicio de sus funciones adquirió destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables, requisito que prevé la normativa vigente para ser favorecido de la prestación deprecada.

En esa medida, habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia, pero por las razones aquí expuestas. (…). 3.2. De acuerdo con lo anterior, para la Sala, la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no incurrió en defecto procedimental ni en defecto fáctico, como pasa a explicarse: 3.2.1. En la decisión acusada se analizó el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada con fundamento en las normas aplicables, que específicamente en lo relacionado con la experiencia altamente calificada prevé que la calificación de la experiencia laboral por parte del empleador es uno de los requisitos para que proceda el otorgamiento de dicha prestación. En efecto, el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto Ley 1661 de 27 de junio de 1991 dice: “La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite”. 5 Cita original: Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de febrero de 2019, radicado: 25000-23-42-000- 2012-00910-01(3607-17).

En Igual sentido consultar las sentencias del 7 de febrero de 2019, radicado: Radicación número: 25000-23-42-000-2013-01888-01(4094-15), del 28 de marzo de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2013- 02349-01(1007-17) y del 19 de marzo de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2012-01471-01(1171-14). Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.1.1.

Siendo así, no se advierte que la providencia cuestionada haya incurrido en un rigorismo procedimental ni en un defecto fáctico en la apreciación de las certificaciones aportadas por el demandante, pues tal como lo concluyó la autoridad judicial demandada, si bien los documentos dan cuenta de los cargos desempeñados por el actor, las funciones y el tiempo de servicio (que son parte de los requisitos exigidos), lo cierto es que no prueban la experiencia altamente calificada. 3.2.1.2.

Como se vio, la sentencia concluyó que la certificación de la experiencia altamente calificada debe contener la calificación y valoración de las condiciones profesionales de excelencia que, por razones de estudios, conocimientos, talentos, destrezas y habilidades, exceden los requisitos exigidos para ocupar los cargos de profesional universitario 3020, profesional aduanero 2319, profesional en ingresos públicos II nivel 31 grado 22 y profesional en ingresos públicos III, 32-24, que corresponden a los que desempeñó el actor, entre 1991 y 1997. 3.2.1.3.

A juicio de la Sala, la sentencia cuestionada no impuso una tarifa legal al demandante respecto de la forma en que se debe demostrar el cumplimiento del requisito de experiencia altamente calificado ni estableció que la certificación per se fuera la que determine la procedencia del reconocimiento de la prima técnica. Según lo entendió la autoridad judicial demandada, se trata simplemente de un requisito exigido por el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto Ley 1661 de 27 de junio de 1991 y que atiende a la finalidad del reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada. 3.2.2.

En esas condiciones, se advierte que la valoración probatoria realizada por el juez ordinario resulta válida, estuvo acorde con las previsiones normativas y jurisprudenciales sobre la forma en que se debe probar el cumplimiento del requisito de experiencia altamente calificada y, por lo tanto, no es posible concluir que la autoridad judicial demandada hubiese incurrido en los defectos endilgados.

En este punto, conviene resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela contra decisiones judiciales se concibe como un juicio de validez, mas no de corrección6, y que, por lo tanto, solo será procedente cuando se advierta que la decisión cuestionada resulta incompatible con la Constitución. 3.3.

Acorde con lo anterior, la Sala tampoco encuentra que la decisión objeto de tutela hubiese desconocido el precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto al cumplimiento del requisito de experiencia altamente calificada. El actor citó como desconocidas las siguientes providencias: 3.3.1. Dictadas dentro de procesos ordinarios de nulidad y restablecimiento del derecho: ▪ Sentencia del 14 de diciembre de 2015, de la Sección Segunda, Subsección “B”, Exp. 73001-23-31-000-2011-00546-01.

En este caso se reconoció la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, teniendo como probada la experiencia altamente calificada con la certificación “suscrita por el Jefe de Grupo Coordinación Historias Laborales de la Subdirección de Gestión de Personal, de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en la cual se detalla su fecha de ingreso, cargos desempeñados.” ▪ Sentencia del 17 de noviembre de 2011, de la Sección Segunda, Subsección “B”, Exp. 25000-23-25-000-2009-00381-01.

Se reconoció la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada y se indicó que la experiencia altamente calificada se acreditaba mediante: “certificados o constancias escritas en las que consten i) el nombre o razón social de la entidad o empleador; ii) fechas de ingreso y retiro; iii) nombre del funcionario y cédula de ciudadanía y iv) cargos desempeñados”. 6 Ver, entre otras, las sentencias T.344 de 2015, SU-425 de 2016, y T-022 de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ▪ Sentencia del 28 de noviembre de 2018, de la Sección Segunda, Subsección “B”, Exp. 13001-23-33-000-2013-00114-01. En esta oportunidad se reconoce la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, pues “a la entrada en vigencia de Decreto 1724 de 1997, esto es, 11 de julio de 1997, contaba con la experiencia altamente calificada, pues acreditó más de los tres años requeridos desde la obtención del título universitario en especialización (obtenido en el año 1991) y porque dentro de la entidad desarrolló funciones relacionadas con su ejercicio profesional (desde el 1.° de febrero de 1994). ▪ Sentencia del 19 de marzo de 2020, de la Sección Segunda, Subsección “B”, Exp. 25000234200020120147101, dictada en cumplimiento de fallo de tutela del 5 de marzo de 2013, Expediente 11001-03-15-000-2029-02413-01.

Si bien, se insistió en la necesidad de una certificación que probara la experiencia altamente calificada, se confirmó la providencia que había reconocido la prestación, de acuerdo a la argumentación expuesta en el fallo de tutela. 3.3.2. Dictadas dentro de acciones de tutela: ▪ Fallo del 22 de marzo de 2013, de la Sección Cuarta, Exp. 11001-03-15-000- 2012-01204-00.

Se cuestionaba la providencia que negó el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, por no haberse demostrado el requisito de experiencia altamente calificada. El fallo consideró que se violaba el derecho a la igualdad pues en otras oportunidades se había dispuesto que dicho requisito se acredita mediante: “certificados o constancias escritas en las que consten i) el nombre o razón social de la entidad o empleador; ii) fechas de ingreso y retiro; iii) nombre del funcionario y cédula de ciudadanía y iv) cargos desempeñados”. ▪ Fallo del 5 de marzo de 2020, de la Sección Quinta, Exp. 11001-03-15-000- 2029-02413-01.

La providencia concedió el amparo al encontrar que revisada la providencia citada como desconocida, constató que en la misma no existe pronunciamiento alguno sobre la exigencia de un documento que acreditara la calificación de la experiencia laboral expedida por el jefe de la entidad - como sí ocurrió para el caso en analizado. 3.3.3.

Ahora bien, en la providencia cuestionada se citaron sentencias en las que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha determinado la forma como se debe probar el requisito de experiencia altamente calificada, así: ▪ Sentencia del 7 de febrero de 2019, de la Sección Segunda, Subsección “B”, Exp. 25000-23-42-000-2013-01888-01. En esta providencia se concluyó que no se había probado el requisito de la experiencia altamente calificada, por cuanto: “(…) si bien aportó certificación de experiencia suscrita por la Subdirectora de Gestión Personal de la DIAN7, de su contenido la Sala evidencia que dicho documento únicamente describe el tiempo de servicio de la actora, los cargos ocupados y las funciones desempeñadas.

En ella, no hay constancia de la calificación de la experiencia laboral de la actora que permita afirmar que alcanzó altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, específicamente en lo concerniente a su desempeño como «Profesional en Ingresos Públicos II Nivel 31 Grado 21» y «Profesional en Ingresos Públicos II Nivel 31 Grado 24» que ejerció entre las fechas de obtención del título de especialista en tributación (5 de noviembre de 1993) y de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio de 1997).

Lo cual resulta determinante a la luz de lo previsto por los Decretos 1661 y 2164 de 1991 para el otorgamiento de la prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada, máxime si se tiene en cuenta que pretende le sea reconocida a partir del 5 de 7 Visible a folios 10-20 del cuaderno principal Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 1996 y que dichas normas expresamente establecen que, la experiencia será calificada por el jefe de la entidad con base en la documentación que el funcionario acredite. ▪ Sentencia del 14 de febrero de 2019, de la Sección Segunda, Subsección “B”, Exp. 25000-23-42-000-2012-00910-01.

Igual que en la providencia anterior, la autoridad judicial explicó que no se aportó constancia de la calificación de la experiencia laboral del demandante que permitiera afirmar que alcanzó altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento y pago de la prestación reclamada. 3.3.3.1. La Sala encontró que esta última posición ha sido reiterada por las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado8.

En esos casos, se ha concluido que es imprescindible que se aporte la certificación de la experiencia laboral que dé cuenta de que se excedió la exigida para el desempeño del empleo y que fue adquirida por el empleado en la ejecución de tareas que requieren la aplicación de conocimientos altamente especializados. 3.3.3.2. En efecto, en todas las providencias encontradas, la Sección Segunda explicó que “( ) la experiencia altamente calificada requiere de la valoración del jefe del organismo por cuanto alude a condiciones profesionales de excelencia que por razones de estudios, conocimientos, talentos, destrezas y habilidades, que exceden los requisitos establecidos para ocupar un empleo” y que las aportadas en esos casos “únicamente describe el tiempo de servicio del actor, los cargos por él ocupados y las funciones desempeñadas, sin que conste la calificación de la experiencia laboral que permita afirmar que alcanzó altos índices de eficiencia que justifiquen el reconocimiento y pago de la prestación reclamada”. 3.3.4.

Conforme con lo anterior, la Sala encuentra que desde el año 2019, la Sección Segunda de esta Corporación ha sido consistente con la tesis respecto de la forma cómo se debe probar el requisito de experiencia altamente calificada, es decir, que contrario a lo afirmado por el demandante, no se trata de un cambio abrupto en la posición de la Sección y, por tanto, no se advierte un desconocimiento del precedente. 3.4.

Finalmente, respecto al defecto orgánico, esto es, que el juez de segunda instancia carecía de competencia para pronunciarse sobre el requisito de experiencia altamente calificada porque que ese aspecto no fue objeto del recuro de apelación, la Sala debe hacer las siguientes precisiones: 3.4.1. El artículo 320 del Código General del Proceso señala que «el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión».

Asimismo, el artículo 328 ibidem indica que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por 8 De la Subsección A: (i) Sentencia del 21 de octubre de 2021, M.P. William Hernández Gómez, Exp. 25000-23-42- 000-2015-00181-01; (ii) Sentencia del 22 de julio de 2021, M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Exp: 63001-23-33-000- 2015-00007-01; (iii) Sentencia del 21 de octubre de 2021, M.P. William Hernández Gómez. Exp: 25000-23-42-000- 2014-01174-02; (iv) Sentencia del 4 d febrero de 2021, M.P. William Hernández Gómez. Radicado: 76001-23-33-000- 2013-01070-01; (v) Sentencia del 2 de mayo de 2019, M.P. Rafael Francisco Suárez. Radicado: 76001-23-33-000- 2013-00425-01;

(vi) Sentencia del 25 de abril de 2019, M.P. Rafael Francisco Suárez. Radicado: 68001-23-33-000- 2013-00622-01; (vii) Sentencia del 25 de abril de 2019, M.P. Rafael Francisco Suárez. Radicado: 68001-23-33-000- 2013-00686-01; (viii) Sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Rafael Francisco Suárez. Radicado: 25000-23-42-000- 2012-00581-01; (ix) Sentencia del 4 de abril de 2019, M.P. Rafael Francisco Suárez.

Radicado: 68001-23-33-000- 2013-00630-01; y (x) Subsección A. Sentencia del 28 de marzo de 2019, M.P. Rafael Francisco Suárez. Radicado: 25000-23-42-000-2012-01471-01. De la Subsección B: (i) Sentencia del 14 de octubre de 2021, M.P. Sandra Lisseth Ibarra. Radicado: 25000-23-42-000- 2015-02204-02; (ii) Sentencia del 9 de septiembre de 2021, M.P. César Palomino Cortés. Radicado: 0800-12-33-000- 2013-300719-01;

(iii) Sentencia del 22 de julio de 2021, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 25000-23-42-000- 2012-01957-01; (iv) Sentencia del 16 de mayo de 2019, M.P. Sandra Lisseth Ibarra. Radicado: 15001-23-33-000-2016- 00361-01; (v) Subsección B. Sentencia del 14 de febrero de 2019, M.P. Sandra Lisseth Ibarra. Radicado: 25000-23- 42-000-2012-00910-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 3.4.2. Como se ve, la competencia del juez de segunda instancia está delimitada por las razones de inconformidad expresadas por la parte recurrente en el recurso de apelación. Siendo así, el juez de segundo grado no puede, en principio, revisar temas del fallo de primer grado en situaciones que no fueron discutidas por el recurrente (por omisión o por aceptación). 3.4.3.

Ahora, en este punto debe precisarse que cuando el apelante único impugna un aspecto global de la sentencia de primera instancia, el juez de segunda instancia queda habilitado para revisar todos aquellos aspectos que estén intrínsecamente relacionados con la materia objeto de apelación, así el recurrente no se haya referido de manera expresa, sin que eso implique el desconocimiento del artículo 320 del Código General del Proceso9. 3.4.4.

En el sub lite, la Sala advierte que en la sentencia de primera instancia el juez analizó únicamente uno de los requisitos para acceder a la prima técnica. De ahí que en la apelación se intentara demostrar que el señor Olea Vega sí acreditó ocupar en propiedad un cargo de carrera en la Dian, requisito que, en efecto, encontró acreditado la autoridad judicial demandada. 3.4.5.

Sin embargo, para tener derecho al reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada no basta con cumplir el requisito de desempeñar un cargo en propiedad en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, sino que también resultaba necesario que se demostrara el título de formación avanzada que exceda los requisitos mínimos fijados para el cargo y 3 años de experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional. 3.4.6.

Por lo tanto, al margen de que en la apelación solo se hubiese discutido sobre el cargo en propiedad, la autoridad judicial demandada estaba debidamente habilitada para analizar si se cumplían o no los demás requisitos para acceder a la prima técnica, pues no podría accederse al reconocimiento sin estar bien acreditados todos los requisitos previstos en la ley.

Esa actuación no significa que se hubiese incurrido en defecto orgánico ni mucho menos que se hubiese desconocido la condición de apelante único. De hecho, como se vio en los antecedentes, la decisión de primera instancia denegó las pretensiones del demandante y en segunda se confirmó esa decisión. De modo que, en estricto sentido, no se configuró ninguna desmejora de algún derecho del apelante. 3.5.

Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: la sentencia del 27 de mayo de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, no incurrió en ninguno de los defectos endilgados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 9 En el mismo sentido se pronunció la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de mayo de 2018, expediente 18001233100020110026401 (56371), que en lo que interesa, explicó: Una providencia reciente de la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que cuando el apelante único impugna un aspecto global de la sentencia el juez de segunda instancia está facultado para revisar todos los aspectos que estén intrínsecamente relacionados con su recurso de apelación, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante.

De manera que si la Sala inicialmente afirmó que el recurso de apelación se encuentra limitado a los aspectos indicados por el recurrente y que, por tanto, los demás temas del fallo que no fueron cuestionados por el apelante único no pueden ser revisados por el ad quem, lo hizo con el objeto de justificar en ese caso y en otros iguales su decisión de omitir las cuestiones que motivaron la declaratoria de responsabilidad, explica.

Sin embargo, tal premisa no se puede entender con el propósito de impedir al juez de segundo grado resolver, en eventos distintos, sobre aspectos que son desfavorables al apelante y que, aunque no se mencionen expresamente, están íntimamente relacionados con el objeto de su apelación. Así, este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales de la segunda instancia frente al recurso de apelación es el que la Sala acogió, de manera que si se apela un aspecto global se puede revisar todo lo que haga parte de él. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00021-00 Demandante: Mario Bernardo Olea Vega 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

Denegar las pretensiones de la acción de tutela promovida por Mario Bernardo Olea Vega, conforme con lo expuesto en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada