CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2018-03964-00 Demandante: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional Temas: Solicitud de nulidad de sentencia ___________________________________________________________________ Se procede a resolver la solicitud elevada por el señor Rafael Enrique Suárez Sarmiento con el fin de que se anule la sentencia del 31 de enero de 2024, proferida por la Sala Veintiuno Especial de Decisión dentro del sub lite. 1.
Antecedentes 1.1. El señor Rafael Enrique Suárez Sarmiento en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA,1 solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos suscritos por la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional: i) decisión de primera instancia del 6 de octubre de 2003, que lo sancionó con destitución e inhabilidad por el término de cinco años para ejercer cargos públicos; y ii) decisión de segunda instancia del 9 de marzo de 2005, que confirmó el mencionado correctivo disciplinario. 1.2.
Por sentencia del 5 de octubre de 2017, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda. 1.3. El interesado interpuso recurso extraordinario de revisión contra la anterior providencia, por considerar que estaba incursa en las causales previstas en el 1 Código Contencioso Administrativo – Decreto 1 de 1984. 2 Radicado: 11001-0315-000-2018-03964-00 (REV) Actor: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» y del numeral 8 ibidem «ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 1.4. Por sentencia del 31 de enero de 2024, la Sala Veintiuno Especial de Decisión declaró infundado el recurso extraordinario, con fundamento en las consideraciones que se resumen, a continuación: i) El fallador del proceso ordinario encontró probado que el demandante se apropió de unas pistolas incautadas a unos transeúntes y omitió el procedimiento de entrega previsto en los artículos 83 y 84 del Decreto 2535 de 1993. ii) De manera que el señor Suárez Sarmiento incurrió en la conducta penal descrita en el artículo 414 del CP,2 aplicable por remisión del numeral 3 del artículo 37 del Decreto 1798 de 2000, y no en los tipos disciplinarios de los numerales 4 y 20 del artículo 38 ibidem, que fueron imputados en sede administrativa; sin embargo, debía mantenerse la sanción de destitución, ya que estaba demostrada la comisión de una falta gravísima. iii) La variación de la conducta efectuada en la sentencia reprochada no vulneró el principio de congruencia y la prohibición de la non reformatio in pejus, ni empeoró la situación del interesado, toda vez que «el ente disciplinario competente para conocer el asunto le impuso la sanción de destitución, y en un examen probatorio que no es del ámbito de competencia del recurso extraordinario de revisión, consideró que dado que con su actuar omitió funciones propias de su cargo y vulneró la misión constitucional e institucional encomendada a la Policía Nacional, subsumió su actuar en la conducta disciplinaria prevista en el artículo 414 del CP». 2 Prevaricato por omisión. El servidor público que omita, retarde, rehúse o deniegue un acto propio de sus funciones, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5) años, multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilidad para el ejercicio de derechos y funciones públicas por cinco (5) años (subrayas fuera del texto). 3 Radicado: 11001-0315-000-2018-03964-00 (REV) Actor: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Tampoco se quebrantó el principio de la doble instancia, ya que, al amparo de la normativa y la jurisprudencia vigentes en ese entonces, el Consejo de Estado era competente en única instancia para controlar la legalidad de las decisiones sancionatorias proferidas por una autoridad del orden nacional que impusieran el correctivo de destitución. v) No puede predicarse la vulneración a la institución de la cosa juzgada por el solo hecho de que el actor hubiera sido absuelto en el proceso penal que se adelantaba en su contra por los mismos hechos que dieron lugar a la sanción de destitución. En efecto, esta causal de revisión solo procede cuando existen dos sentencias contradictorias, pero este presupuesto no se cumple ante el enfrentamiento de decisiones de naturaleza, objeto y fines distintos como lo son la penal y la disciplinaria. 2.
Solicitud de nulidad El señor Rafael Enrique Suárez Sarmiento solicitó que se anule la sentencia del 31 de enero de 2024, proferida por la Sala Veintiuno Especial de Decisión dentro del sub lite, por cuanto quebrantó el derecho al debido proceso. En tal sentido expuso:3 i) Se vulneró el principio de imparcialidad, toda vez que el magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas resolvió el recurso extraordinario presentado contra la sentencia que él también suscribió, pese a que debió apartarse del conocimiento del asunto por estar incurso en una causal de impedimento. ii) Las pruebas allegadas al plenario demuestran que se precluyó la investigación penal que se adelantaba en contra del ciudadano, por ende, no es razonable mantener la sanción disciplinaria que le impuso la Policía Nacional, máxime cuando este órgano no es judicial.
Esta situación quebrantó sus derechos al debido proceso, defensa y contradicción. iii) Debió declararse fundado el recurso extraordinario de revisión, pues se demostró la vulneración a la institución de la cosa juzgada, teniendo en cuenta que la conducta 3 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 4 Radicado: 11001-0315-000-2018-03964-00 (REV) Actor: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudiada en el proceso penal estaba íntimamente relacionada con la falta cuestionada el proceso disciplinario.
Además, «en materia sancionatoria, prevalece la investigación penal, sobre la disciplinaria» y también debe primar la verdad sobre las formas. 3. Consideraciones El artículo 133 del Código General del Proceso - CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 208 del CPACA, estableció las siguientes causales de nulidad que pueden afectar las actuaciones procesales: Artículo 133.
Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.
Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.
Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7. Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.
Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código.
Parágrafo. Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. 5 Radicado: 11001-0315-000-2018-03964-00 (REV) Actor: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al estudiar las solicitudes de nulidad interpuestas contra sentencias judiciales, el Consejo de Estado ha explicado que el artículo 133 del CGP debe analizarse bajo el marco constitucional que rige la actividad judicial y el cual establece los derechos al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia como herramientas indispensables para materializar los fines esenciales del Estado, es decir, la convivencia pacífica, el respeto a la legalidad y a la dignidad humana, la protección de la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas.4 A su turno, la Corte Constitucional ha precisado que el proceso judicial es un instrumento de capital importancia para lograr el acceso y la realización de la justicia, en razón a que la «armónica convivencia en una sociedad solo es posible cuando esta es capaz de resolver los conflictos entre sus integrantes por cauces institucionales, que en los estados modernos se encomienda de ordinario a la rama judicial del poder público5.
Por eso el acceso a la administración de justicia –derecho fundamental a la tutela judicial efectiva- ha sido catalogado como una necesidad inherente a la condición humana6. No en vano representa uno de los estandartes en un Estado constitucional que, como el colombiano, además de consagrar un generoso catálogo de derechos pregona su auténtica vigencia».7 Por su parte, la Constitución Política, el CGP y el CPACA pusieron especial énfasis en la orientación de la actividad judicial hacia la garantía del orden jurídico y la prevalencia del derecho sustancial. 4 Ver las siguientes providencias: i) del 12 de agosto de 2021, radicado 66001-23-33-000-2015-00136-01 (3037-2017); y ii) del 25 de marzo de 2010, radicado: 11001-03-27-000-2007-0003-00 (16336). 5 “En el devenir de las sociedades, particularmente con la aparición de los Estados modernos, la rama judicial del poder público denota especial trascendencia ante el inevitable surgimiento de conflictos, producto del choque de intereses particulares, del ejercicio de la autoridad estatal o de la simple aplicación de las normas a un caso concreto.
El aparato de justicia implica entonces todo un andamiaje para el reconocimiento y satisfacción de un derecho, para la solución de disputas en torno a estos y finalmente para el mantenimiento de la armonía social”. Sentencia SU-768 de 2014. Cfr., Sentencias C-548 de 1997, C-790 de 2006 y T-600 de 2009. 6 “El acceso a la administración de justicia se constituye para el individuo en una necesidad inherente a su condición y naturaleza, sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991”.
Sentencia T-476 de 1998. Cfr. Sentencia C-426 de 2002, entre otras. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-086 de 2016. 6 Radicado: 11001-0315-000-2018-03964-00 (REV) Actor: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el sub lite el demandante considera que se quebrantó la garantía de imparcialidad que debe orientar las actuaciones judiciales, por cuanto el suscrito magistrado conoció del recurso extraordinario interpuesto contra la providencia que había firmado en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor Rafael Enrique Suárez Sarmiento.
Al respecto, es pertinente anotar que el 26 de enero de 2022 el consejero sustanciador del proceso de la referencia manifestó su impedimento8 para conocer el asunto, toda vez que participó en condición de integrante de la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación, de la sentencia que era objeto del recurso extraordinario de revisión,9 expedida en el proceso de única instancia radicado 11001-03-25-000-2011-00503-00 (1940-2011), correspondiente al medio de control nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Rafael Enrique Suárez Sarmiento contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.10 Sin embargo, mediante auto del 18 de febrero de 2022, la Sala Veintiuno Especial de Decisión de esta corporación declaró infundado el impedimento manifestado por el consejero sustanciador.11 Al respecto, se efectuó un amplio análisis de las garantías de imparcialidad e independencia judicial, a partir de lo cual se concluyó: En el presente caso, el magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas manifestó su impedimento con base en el numeral 2 del artículo 141 del CGP, bajo el argumento de haber estudiado, aprobado y suscrito la decisión de 5 de octubre de 2017, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado que se recurre.
Sin embargo, la Sala declarará infundado el impedimento, dado que como ya se indicó, el solo hecho de haber participado en la discusión y aprobación del fallo no es razón suficiente para considerar que el principio de imparcialidad resulte afectado, por lo siguiente: i) El artículo 249 del CPACA establece que el recurso extraordinario de revisión se decide “sin exclusión de la sección (del Consejo de Estado) que profirió la decisión”, lo que permite concluir que no hay impedimento, por el conocimiento previo del asunto en sede de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho25.
Por lo tanto, el Doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, pese a haber suscrito, participado y aprobado la sentencia recurrida, puede conocer del recurso extraordinario de revisión contra la decisión que se busca infirmar. 8 Se fundamentó en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 130 del CPACA. 9 La ponencia fue presentada por el consejero Gabriel Valbuena Hernández. 10 Folios (63 a 63v) ibidem. 11 Providencia visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 7 Radicado: 11001-0315-000-2018-03964-00 (REV) Actor: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Si bien, como lo ha reiterado esta Corporación, existe relación entre el recurso extraordinario especial de revisión y el proceso originario de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con lo dicho, se trata de dos procesos distintos. iii) En el presente asunto, el magistrado Suárez Vargas invocó la causal del artículo 141-2 del CGP, que alude haber conocido del proceso en instancia anterior.
Sin embargo, de acuerdo con lo señalado anteriormente, la Sala considera que su participación en el presente proceso está expresamente autorizada por el artículo 249 del CPACA. De acuerdo con la anterior providencia, la causal de impedimento que alega el accionante en la presente solicitud de nulidad ya fue estudiada por esta Sala y concluyó que el solo hecho de haber firmado la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión no era razón suficiente para predicar una vulneración a los principios de imparcialidad, independencia y autonomía judicial.
El anterior criterio es consonante con la providencia de unificación, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado,12 en la cual la Sala mayoritaria resolvió que «[e]n los recursos extraordinarios de revisión, no se configura en los magistrados la causal de recusación prevista en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, por el solo hecho de haber suscrito la sentencia objeto de revisión», con fundamento en las siguientes consideraciones:13 El hecho de que el magistrado haya dado su criterio al interior de un proceso, solo corresponde al ejercicio de la función jurisdiccional establecida en los artículos 236 y 237 de la Constitución Política, así como la Ley 1437 de 2011, en especial, los artículos 103, 104 y 179, y la Ley 270 de 1996.
Por lo tanto, ello no constituye la configuración de causal de impedimento porque, se insiste, corresponde a un proceso diferente de aquél en el que se profirió la providencia que se controvierte vía recurso extraordinario de revisión. Cabe destacar que, no es suficiente con manifestar la existencia de interés directo o indirecto del magistrado para resolver el asunto, sino que el mismo debe ser real y estar debidamente soportado, de tal forma que justifique plenamente el relevarle de su deber jurisdiccional.
Luego, no existe un interés directo ni indirecto para el magistrado al revisar la legalidad de su propia decisión al resolver el recurso extraordinario de revisión, pues se reitera, el análisis que se hace dentro del recurso extraordinario es distinto al que se efectuó dentro del proceso ordinario y el solo hecho de suscribir la providencia no da cuenta de alguna utilidad o menoscabo, de índole patrimonial, intelectual o moral para el fallador. 12 En esa ocasión presenté mi salvamento de voto frente a la decisión acogida por la Sala mayoritaria. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 24 de mayo de 2023, radicado 11001-03- 15-000-2020-00471-00. 8 Radicado: 11001-0315-000-2018-03964-00 (REV) Actor: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme al citado lineamiento jurisprudencial, la sola participación del magistrado en la expedición de la sentencia cuestionada a través de un recurso extraordinario no constituye una circunstancia que de manera objetiva y automática ponga en duda su imparcialidad, ecuanimidad, rectitud e independencia, máxime cuando cada proceso cuenta con objeto y finalidad distintas, al punto que los análisis que deben efectuarse en uno y otro son bastante disímiles.
En consecuencia, no se encuentra configurada la violación al debido proceso en los términos alegados por el señor Suárez Sarmiento. De otro lado, el ciudadano sostuvo que se quebrantó la institución de la cosa juzgada por cuanto el archivo de la investigación penal conducía inexorablemente a que se anulara la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos.
No obstante, el anterior razonamiento no comporta una violación al derecho al debido proceso predicable de la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión, pues se trata del argumento de defensa que tanto en sede ordinaria como extraordinaria adujo el interesado con el fin obtener un fallo favorable a sus intereses. A su turno, esta corporación expuso de manera suficiente las motivaciones por las cuales se apartaba del entendimiento del ciudadano, de manera que la presente solicitud de nulidad no puede convertirse en una nueva oportunidad para reabrir un debate sobre un asunto que fue analizado de manera concienzuda por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respeto del debido proceso de los intervinientes, garantizando los derechos de audiencia y de defensa de las partes y teniendo en cuenta la normativa aplicable en la materia puesta a consideración de los jueces competentes.
En mérito de lo expuesto, la Sala Veintiuno Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, 9 Radicado: 11001-0315-000-2018-03964-00 (REV) Actor: Rafael Enrique Suárez Sarmiento Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resuelve: Negar la solicitud de nulidad presentada por el señor Rafael Enrique Suárez Sarmiento frente a la sentencia del 31 de enero de 2024, proferida por esta Sala Especial de Decisión, conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta providencia. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial en sesión de la fecha.
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA WILSON RAMOS GIRÓN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ cgg CONSTANCIA: La presente manifestación de impedimento fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.