www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Tema: Acción de tutela contra providencia judicial Decisión: Se niega el amparo por no configurarse la causal específica de procedibilidad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela instaurada por la señora Alba Lucía Santos Rueda contra el Tribunal Administrativo de Santander, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, ocurrida con ocasión de la providencia del 30 de abril de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-015-2020-00252-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos La señora Alba Lucía Santos Rueda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó el oficio del 24 de septiembre de 2019 que emitió el Municipio de Zapatoca, mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral y el correspondiente pago de prestaciones salariales y sociales.
El proceso correspondió por reparto al Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que mediante providencia del 29 de septiembre de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda. En sede de apelación, el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la providencia del 30 de abril de 2024, revocó la decisión judicial anterior, y en su lugar negó las pretensiones de la demanda por no encontrarse configurado el elemento de la continuada subordinación en el vínculo cuestionado. 2.2.
Fundamentos jurídicos Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 La parte accionante sostiene que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto fáctico al omitir la valoración de los testimonios practicados dentro del proceso y del manual de funciones de la entidad, pruebas que, a su juicio, revelaban la existencia de una relación laboral entre la señora Alba Lucía Santos Rueda y el Municipio de Zapatoca, pese al contrato de prestación de servicios suscrito para ejercer labores como secretaria de desarrollo social.
Lo anterior, al considerar que los elementos constitutivos del contrato de trabajo existían en el vínculo civil y en particular, la continuada subordinación, dado que las decisiones de la accionante se encontraban sujetas a las órdenes y directrices de su superior jerárquico, el alcalde municipal. Adicionalmente, la parte accionante manifestó que a la señora Alba Santos se le impuso un horario de trabajo, aunque la naturaleza del contrato de prestación de servicios distaba radicalmente de tal posibilidad en virtud de la temporalidad y transitoriedad de la figura civil. 2.3.
Pretensiones La parte accionante solicitó: «1) Se tutelen los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia (Artículo 229 C.P), al debido proceso (Artículo 29), así como a los demás derechos fundamentales cuya violación emerja de lo que aparezca probado. 2) Se ordene dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia dictada por el Honorable Tribunal Administrativo de Santander el 30 de abril de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 680013333015-2020-00252-01, y en consecuencia se ordene dictar una nueva sentencia que garantice los derechos fundamentales de mi representada».
(sic en toda la cita) 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante auto del 5 de noviembre de 2024, a través del cual ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander como accionado y al Municipio de Zapatoca y al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga como terceros interesados. 2.4.1.
El Tribunal Administrativo de Santander afirmó que no incurrió en trasgresión de los derechos fundamentales invocados, ello por cuanto en la providencia judicial proferida se valoraron en debida forma el manual de funciones y los testimonios del proceso, sin que se acreditara la existencia de una relación laboral por la inexistencia de la subordinación en el vínculo sostenido con el Municipio de Zapatoca. 2.4.2.
No se rindieron más informes. III. CONSIDERACIONES Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto fáctico en la providencia del 30 de abril de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-015-2020- 00252-01. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que tanto los hechos como los derechos fundamentales presuntamente vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de seis meses desde la notificación de la última providencia cuestionada. 3.3.1.4.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto fáctico. Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional1 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: 1 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 a. Una dimensión negativa2, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva3, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»4.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.4.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el caso concreto La parte accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Santander transgredió los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia en la providencia del 30 de abril de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previamente citado, al desconocer las pruebas obrantes en el expediente, y particularmente, (i) los testimonios rendidos dentro del proceso y (ii) el manual de funciones de la entidad.
Al respecto, se tiene que el Tribunal Administrativo de Santander en la decisión judicial cuestionada5 consideró lo siguiente: «(…) En resumen, los dichos de los testigos serán valorados al no encontrarse en ellos la parcialidad alegada por la parte demandada en su recurso. Estas declaraciones corresponden a los testimonios de los señores Fanny Esperanza Granados Riaño;
Jairo Enrique 2 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 3 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa. 5 Folio 13 del aplicativo SAMAI. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Serrano Acevedo;
Martha Isabel Romero Vásquez; Luis Raúl Gómez Acevedo; Fanny Yaneth Chacón Jaimes y Alfonso Pineda Chaparro, quienes manifestaron conocer a la demandante en distintas fechas, al laborar conjuntamente en el Municipio de Zapatoca en distintos cargos y dependencias. (…) «No obstante, llama la atención de la Sala que ninguno de los testigos brindó datos certeros acerca de si la señora Santos Rueda cumplía o no las mismas funciones de algún empleado de planta y, antes bien, pudo corroborarse con las pruebas aportadas por la demandada, que dentro de la planta del municipio en cuestión no existía para esa época ningún cargo de trabajador social.
En otras palabras, los testigos no suministraron información en torno a la dirección y el control efectivo del Municipio de Zapatoca sobre las actividades que ejecutaba la demandante; pues, por ejemplo, solo se ciñeron a manifestar la existencia de una hora de entrada y de salida. Por lo demás, todos fueron unánimes al señalar que había un jefe inmediato en las actividades desarrolladas al interior de la entidad.
Se sigue de lo anterior, que el discurso de los declarantes no tiene la vocación de demostrar la inserción de la contratista en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, pues más allá de los eventuales informes y el cumplimiento del horario, no fue posible acreditar el ejercicio de una influencia decisiva sobre la forma en que aquella llevó a cabo el cumplimiento de sus obligaciones.
Lo que sí debe resaltar la Sala es que, aunque no hubo coincidencia en la versión de los testigos sobre el inicio de las labores para el ejercicio de las actividades contratadas, lo cierto es que la fijación de un horario per se no conllevaría automáticamente a tener por acreditado el elemento de la subordinación continuada, debido a que la exigencia horaria puede hacer parte de la necesaria coordinación que ha de existir entre los extremos de un vínculo contractual, en cuanto a la manera en que deben prestarse los servicios».
(…) «Bajo ese entendido, la mera fijación de una determinación horaria en la que el contratista estuviera obligado a cumplir con las actividades para las cuales fue contratado, ora en las instalaciones de la entidad, ora en los corregimientos y veredas, no resulta prueba suficiente para encontrar configurado el elemento de la subordinación. En resumen, los testimonios recaudados a solicitud de la parte demandante no cuentan con la suficiente envergadura para arribar a la convicción requerida del elemento esencial de la subordinación continuada, que presuntamente se trató de ocultar a través de los contratos de prestación de servicios referidos con anterioridad.
Así las cosas, la falta de actividad probatoria imposibilitó la verificación de los supuestos fácticos de este elemento absolutamente indispensable para la declaración perseguida en el presente asunto; pues solo el indicio del cumplimiento de un horario laboral logró demostrarse con total convicción. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Echa de menos la Sala pruebas tales como órdenes e instrucciones por parte de sus coordinadores, llamados de atención, funciones a efectuar que correspondieran a la de los empleados de planta, reglamentos y programación interna a seguir; circunstancias que, solo a manera de ejemplo, permitirían darles fortaleza y alcance a las pruebas testimoniales recabadas a solicitud de la parte actora.
Por todo lo anterior, se concluye que la continuidad y la duración en el tiempo de la relación entre las partes no es suficiente para predicar que en los contratos suscritos subyacía una verdadera relación laboral, en atención a que era necesario para tales efectos que la contratista, en este caso la señora Alba Lucía Santos Rueda, hubiera desempeñado sus funciones bajo la directa subordinación de cualquiera de los funcionarios del Municipio de Zapatoca; aspecto que no fue demostrado por la parte interesada de forma fehaciente en el sub judice.
Conviene advertir que el hecho de que la contratista tuviera que pedir permiso para ausentarse tampoco conlleva a tener por demostrada la existencia del contrato realidad; pues finalmente esto se enmarcaba dentro de la coordinación de su actividad contractual, con miras a no paralizar el cumplimiento de su objeto y se insiste, era necesario probar el elemento de la subordinación continuada, indispensable para su reconocimiento, en los términos del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo».
Con fundamento en lo anterior, la autoridad judicial revocó la providencia del 29 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual accedió a las pretensiones, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, debido a que no se logró demostrar la subordinación en el vínculo civil como elemento constitutivo del contrato de trabajo.
De conformidad con lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander señaló que, de los testimonios practicados, no se logró acreditar que la señora Santos Rueda cumpliera funciones similares a las desarrolladas por los empleados de planta, así como tampoco la dirección y el control efectivo del Municipio de Zapatoca sobre las actividades ejecutadas por esta, por lo que no se comprobó una influencia decisiva en la forma en que cumplía sus obligaciones.
Adicionalmente, la autoridad judicial afirmó que la continuidad en el contrato de prestación de servicios, la fijación de un horario y la necesidad de que los permisos de la señora Alba Santos fueran autorizados, se constituyen como los métodos para efectuar el vínculo acordado, y no precisamente como elementos suficientes para establecer una subordinación continuada.
Por las razones anotadas, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Santander realizó un análisis íntegro del material probatorio aportado al proceso en relación con los testimonios rendidos, que le permitió concluir que la señora Alba Lucía Santos Rueda no demostró la subordinación en el vínculo civil, situación que no transgrede los derechos fundamentales de la parte accionante y por el contrario, se erige como un ejemplo de la autonomía e independencia judicial para proferir decisiones en el marco normativo y jurisprudencial.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Aunado a lo anterior, la parte accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Santander omitió el análisis del manual de funciones.
No obstante, de la transcripción realizada se observa que la autoridad judicial en el intento de corroborar la información contenida en el proceso, no encontró prueba alguna de la existencia del cargo de trabajador social en la alcaldía. Por lo tanto, se evidencia que luego de efectuar la revisión del expediente, no se halló siquiera en el manual de funciones el cargo desempeñado por la señora Santos Rueda.
En ese sentido, es imperativo recordar que la causal de defecto fáctico exige en su configuración una indebida valoración probatoria por conductas arbitrarias o irracionales del operador jurídico. Sin embargo, se demostró que en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable. Al respecto, la Corte Constitucional ha recordado que la autonomía con que cuenta el juez para valorar la prueba dentro de cierto grado de discrecionalidad, cuando sus conclusiones están fundadas en una crítica objetiva basada en la lógica y en los principios de racionalidad jurídica que deben guiar los pronunciamientos de la justicia, descarta la posibilidad de calificar su decisión como violatoria de derechos fundamentales o constitutiva de algún defecto puesto que se trata, simplemente, de la actividad ejercida de manera razonable al amparo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial6.
En este contexto, lo que la Sala observa es una divergencia en la apreciación de un mismo conjunto de pruebas, lo que no es suficiente para estructurar un defecto fáctico en punto de una indebida valoración probatoria, puesto que para que ello resulte configurado es necesario que el juez de instancia se separe por completo de los hechos probados, transgrediendo derechos fundamentales, situación que no se demostró en este asunto.
Por lo tanto, al no hallarse estructurado el defecto invocado, la Sala procederá a negar el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por la parte accionante en contra del Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Alba Lucía Santos Rueda contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con los motivos expuestos en el presente proveído. 6 Sentencia T-106 de 2000.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-05871-00 Accionante: Alba Lucía Santos Rueda www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero: De no ser impugnada esta decisión, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.