1 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.

Caducidad del medio de control ejecutivo. Ausencia de defecto por desconocimiento de precedente jurisprudencial. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Abel Fuentes Galvis contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, y el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Abel Fuentes Galvis, quien actúa en nombre propio, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se dejen sin efectos las providencias del 12 de noviembre de 2021 y el 25 de febrero de 2022, proferidas por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con radicación 15001-33-33-008-2020-00093-00 y, en su lugar, que se ordene al Juzgado que profiera el mandamiento ejecutivo correspondiente y, por lo mismo, acceda a las pretensiones de la demanda. 1.1.2.

Los hechos El accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) El 24 de noviembre de 1999, fue nombrado en el cargo de asesor, código 105, del departamento de Boyacá-Secretaría de Salud, el cual desempeñó hasta el 28 de febrero de 2001, cuando se declaró insubsistente su nombramiento. ii) En la oportunidad procesal presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Boyacá-Secretaría de Salud, a fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo de insubsistencia y, en consecuencia, se ordenara su reintegro. iii) Mediante sentencia del 7 de abril de 2010, el Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja negó las pretensiones de la demanda. iv) A través de sentencia del 23 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, revocó la decisión y ordenó el reintegro al cargo que ocupaba al momento del retiro del servicio o a uno similar o equivalente, por el término de seis meses, con la posibilidad de prórroga, siempre y cuando los cargos de la planta de personal de la Secretaría de Salud no hayan sido provistos por empleados de carrera administrativa o hayan sido suprimidos, en cuyo caso se debería indemnizar. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Mediante Oficio del 6 de diciembre de 2013, solicitó a la Gobernación de Boyacá el cumplimiento de la sentencia y la expedición de la copia autentica de varios documentos, a fin de establecer los salarios y prestaciones sociales a que tenía derecho, así como las certificaciones en las que constara el cargo, código, grado, salario, factores salariales y prestaciones sociales con los que se realizó la liquidación de la sentencia. v) Por medio del Decreto 275 del 2 de mayo de 2014, la Gobernación de Boyacá declaró la imposibilidad fáctica y jurídica del reintegro y ordenó el pago de lo adeudado, en cumplimiento del fallo judicial; sin embargo, en dicho acto siempre se hizo énfasis en que el cargo que desempeñó fue el de jefe de la oficina asesora, código 115, grado 05, cuando en realidad fue el de asesor, código 105.

Dado lo anterior, interpuso recurso de reposición, pero mediante el Decreto 1010 del 28 de noviembre de 2014, se rechazó el recurso. vi) A través de la Resolución 2046 del 26 de junio de 2015, la Gobernación de Boyacá, a través de la Secretaría de Hacienda, reconoció y ordenó el pago de la sentencia por valor de $1.434.416.404, de la que se ordenó descontar la suma $186.991.862, por concepto de aportes a seguridad social en salud y pensión, aportes a cesantías y retención en la fuente; sin embargo, la liquidación se apartó de lo ordenado por el Tribunal, pues el valor corresponde a la liquidación realizada con respecto al cargo de jefe de oficina asesora, código 115, grado 06, que jamás desempeñó, y no sobre el cargo de asesor, código 105, que sí ejerció. vii) El 17 de julio de 2015, el departamento de Boyacá pagó la suma de $1.247.424.542, quedando pendiente la liquidación de haberes salariales comprendidos entre el 11 de junio de 2015, fecha de elaboración de la liquidación y el 16 de julio de 2015, fecha de pago. viii) Mediante Acuerdo 001 del 22 de febrero de 2002, la Junta Directiva del Instituto Seccional de Salud del departamento de Boyacá creó la planta de personal y las escalas salariales de las diferentes dependencias de la entidad, dentro de las que se cuenta el de asesor, jefe de oficina, código 115, grado 12, con una asignación de 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $3.030.833, que corresponde a la asignación para el año 2001, lo que quiere decir que la liquidación se realizó sin tener en cuenta los incrementos salariales de dicho cargo para el año 2022. ix) Posteriormente, a través del Acuerdo 002 del 22 de febrero de 2002, la Junta Directiva del Instituto Seccional de Salud del departamento de Boyacá fijo el plan de cargos y asignaciones de la institución para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del 2002, señalando en su artículo primero la existencia de 4 cargos del nivel asesor y 3 cargos de jefe de oficina, con una asignación de $3.030.833. x) De la lectura y análisis de los Acuerdos 001 y 002 del 22 de febrero de 2002, se infiere que los cargos de asesor y jefe de oficina asesora sí existían al interior del plan de cargos del Instituto Seccional de Salud de Boyacá —entidad que reemplazó a la Secretaría de Salud de Boyacá— y que solamente el cargo de jefe de oficina asesora, código 115, grado 12, se encontraba al interior de la planta de cargos del Instituto Seccional de Salud de Boyacá, con una asignación mensual de $3.030.833; en consecuencia, la liquidación de los haberes salariales se ha debido realizar con fundamento en el salario asignado para el cargo de jefe de oficina asesora, código 115, grado 12, que era el que sí existía al interior del Instituto Seccional de Salud de Boyacá a febrero de 2002 y sobre este cargo hacer las proyecciones de la liquidación año por año hasta el 2014 y no sobre el cargo de jefe de oficina asesora, código 115, grado 6, que era inexistente al interior de la Secretaría de Salud de Boyacá para el 28 de febrero de 2001, como equivocadamente lo hizo el departamento de Boyacá. xi) A través del Decreto 188 del 17 de marzo de 2014, la Gobernación del departamento de Boyacá corrigió el Decreto 63 del 23 de enero de 2014, que modificó el manual especifico de funciones y competencias laborales de la planta de personal de la administración central del departamento, respecto de los requisitos de estudio y experiencia establecidos para el cargo de jefe de la oficina asesora, código 115, grado 06, los cuales difieren sustancialmente de los establecidos para el cargo de asesor, código 105, y que demuestra que la liquidación de la sentencia se realizó sobre un cargo inferior al que desempeñaba. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co xii) La cuantificación definitiva de la deuda, incluido el capital e intereses insolutos o dejados de pagar por el departamento de Boyacá entre el 17 de julio de 2015 y el 16 de julio de 2020, fecha de elaboración de la liquidación por el demandante, asciende a la suma de $2.699.270.592, valor discriminado así: i) $1.160.435.516, por concepto de saldo del capital adeudado y/o insoluto derivado del pago parcial de la sentencia y ii) $1.538.835.076, por concepto de intereses moratorios causados y dejados de pagar sobre el saldo del capital adeudado y/o insoluto referido.

Por tanto, al 16 de julio de 2020, el ejecutado adeuda la suma de $2.699.270.592, por concepto de la diferencia de salarios, prestaciones sociales, indexación e intereses moratorios existente entre la liquidación realizada por el departamento de Boyacá, con relación al cargo de jefe de oficina asesora, código 115, grado 06 y la liquidación efectuada por el demandante con respecto al cargo de asesor, código 105. xiii) El 22 de julio de 2020, presentó demanda ejecutiva singular de mayor cuantía en contra del departamento de Boyacá-Secretaría de Salud para que se librara mandamiento de pago por las sumas de dinero referidas. xiv) Mediante auto del 12 de noviembre de 2021, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control. xv) Interpuso recurso de apelación y a través de auto del 25 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión. 1.1.3.

Los defectos invocados En sentir de la accionante, las decisiones del Juzgado y Tribunal incurrieron en los siguientes vicios o defectos: 1.1.3.1. Defecto fáctico i) La demanda ejecutiva se presentó con fundamento en un título ejecutivo complejo, integrado por los siguientes documentos: 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Sentencia del 7 de abril de 2010, proferida por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Tunja, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. b) Sentencia del 23 de julio de 2013, emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia. c) Decreto 275 del 2 de mayo de 2014, por el cual la Gobernación de Boyacá declaró la imposibilidad fáctica y jurídica de un reintegro y ordenó el pago en cumplimiento a un fallo judicial. d) Decreto 1010 del 28 de noviembre de 2014, mediante el cual la Gobernación de Boyacá, rechazo el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto 275 del 2 de mayo de 2014; y e) Resolución 2046 del 26 de junio de 2015, que contiene la liquidación de haberes laborales actualizados al 11 de junio de 2015, proferidas por las Secretarias de Hacienda y General del Departamento de Boyacá, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una sentencia en el proceso 2001-1351, con las constancias de notificación personal y ejecutoria. ii) Además, en el expediente ejecutivo obran las siguientes pruebas documentales adicionales al título ejecutivo complejo: a) Oficio del 6 de diciembre de 2013, mediante el cual solicitó a la Gobernación de Boyacá dar cumplimiento a la sentencia y se expidiera unos documentos y certificaciones. b) Copia auténtica del Decreto 275 del 2 de mayo de 2014, por medio del cual el Gobernador de Boyacá declaró la imposibilidad fáctica y jurídica de un reintegro y ordenó el pago, en cumplimiento a un fallo judicial, con la constancia de notificación personal. c) Copia autentica del Decreto 1010 del 28 de noviembre de 2014, por el cual el Gobernador de Boyacá rechazó el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto 275 del 2 de mayo de 2014; d) Copia autentica de la Resolución 2046 del 26 de junio de 2015, por medio de la cual las Secretarias de Hacienda y General del Departamento de Boyacá reconocieron y ordenaron el pago de una sentencia en el proceso 2001-1351, junto con la liquidación de haberes actualizados, elaborada el 11 de junio de 2015, por el Profesional Universitario de la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá. e) Copia simple del comprobante de egreso 11853 del 16 de julio de 2015, por el cual el Tesorero General del Departamento de Boyacá canceló el valor de la liquidación ordenada mediante la resolución 002046 del 26 de junio de 2015. f) Copia simple de la consignación transacciones en cheques y depósitos especiales n°. 7404469 del 17 de julio de 2015, mediante el cual el Banco Agrario consignó a su 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta de ahorros la suma de $1.247.424.542, por concepto de pago de la sentencia del 23 de julio de 2013. g) Certificación 63 del 2 de marzo de 2011, expedida por la Directora de Servicios Administrativos de la Gobernación de Boyacá, sobre el monto de la asignación salarial que devengaba al momento de su desvinculación, 28 de febrero de 2001. h) Certificación del 12 de marzo de 2016, expedida por la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá sobre factores salariales. i) Certificación del 28 febrero de 2020, expedida por la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, con relación al cargo, código y grado sobre el cual se hizo la proyección salarial. j) Certificación expedida por la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, el 28 febrero de 2020, sobre el cargo y código inferior al desempeñado. k) Planta de personal de Empleados Públicos de la Administración Central de la Gobernación de Boyacá de los años 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014, expedidas el 28 de febrero de 2020, por la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá. l) Copia simple del Acuerdo 001 del 22 de febrero de 2002, emitido por la Junta Directiva del Instituto Seccional de Salud de Boyacá de la Gobernación de Boyacá. m) Copia simple del Acuerdo 002 del 22 de febrero de 2002, proferido por la Junta Directiva del Instituto Seccional de Salud de la Gobernación de Boyacá. n) Copia simple del Decreto 0188 del 17 de marzo de 2014, proferido por el Gobernador de Boyacá, por el cual se hace corrección del Decreto 0063 del 23 de enero de 2014 que modificó el manual especifico de funciones y competencias laborales de la planta de personal de la administración central del Departamento de Boyacá. ñ) Liquidación de salarios, prestaciones sociales e indexación elaborada que elaboró el 16 de julio de 2020. o) Liquidación de intereses moratorios, desde el 27 de agosto de 2013, hasta el 16 de julio de 2015, que elaboró el 16 de julio de 2020. iii) Los documentos constitutivos del título ejecutivo complejo como los demás aportados al plenario permiten establecer que solicitó el cumplimiento de la sentencia dentro del término legal establecido en el inciso 4 del artículo 177 del CCA, y que el demandado no acató la orden impartida. iv) Si los operadores judiciales dentro del proceso ejecutivo hubieran realizado el mínimo esfuerzo para valorar acertadamente los documentos integradores del título ejecutivo, seguramente hubieran accedido a las pretensiones de la demanda, pero 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como las pruebas fueron apreciadas de manera arbitraria, caprichosa e irracional, otro fue el sentido de las decisiones al denegar el mandamiento de pago. v) En el proceso ejecutivo su apoderado señaló claramente los hechos, las pretensiones y los fundamentos de la demanda, haciendo énfasis en la conformación del título ejecutivo complejo —particularmente cuando este se forma con sentencias judiciales y los actos administrativos emitidos por el demandado para dar cumplimiento a las órdenes judiciales—, y probó documentalmente su integración. 1.1.3.2.

Defecto sustantivo i) Los juzgadores no aplicaron y/o aplicaron indebidamente el alcance de los numerales 1 y 4 del artículo 297 del CPACA, del artículo 422 del CGP y del literal k, numeral 2, del artículo 164 del CPACA, preceptos que son perentorios en establecer cuáles son los documentos que prestan merito ejecutivo y a partir de qué fecha son exigibles las obligaciones allí contenidas. ii) Las autoridades judiciales solo se limitaron a hacer un análisis de la demanda ejecutiva con relación al título ejecutivo contenido en la sentencia del 23 de julio de 2013 y nada dijeron y/o guardaron silencio con respecto a los actos administrativos emitidos por el departamento de Boyacá para dar cumplimiento a las órdenes proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. iii) Debe tenerse en cuenta que en razón a que la sentencia no contemplaba la existencia de una obligación, clara, expresa y exigible por vía ejecutiva, el 6 de diciembre de 2013, solicitó a la Gobernación de Boyacá que diera cumplimiento a la sentencia y, en respuesta, la entidad territorial profirió el Decreto 275 del 2 de mayo de 2014, declarando la imposibilidad fáctica y jurídica de un reintegro y, en consecuencia, ordenó el pago en cumplimiento a un fallo judicial; decisión contra la cual interpuso recurso de reposición, pero mediante el Decreto 1010 del 28 de noviembre de 2014, la entidad territorial lo rechazó. Así, por Resolución 2046 del 26 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de junio de 2015, la entidad territorial reconoció y ordenó el pago de la sentencia judicial del 23 de julio de 2013. iv) Así, dado que los Decretos 275 del 2 de mayo de 2014 y 1010 del 28 de noviembre de 2014 y la Resolución 2046 del 26 de junio de 2015 expedidos por el departamento de Boyacá, forman en su conjunto los actos administrativos emitidos para dar cumplimiento a la sentencia, es a partir de la ejecutoria de la Resolución 2046 del 26 de junio de 2015, esto es, del 1 de julio de 2015 que deben empezar a contarse los 5 años para la presentación de la demanda ejecutiva y no antes.

Lo anterior, por esta fecha cuanto fue cuando se concretizó y se materializó la exigibilidad de la obligación, ante el pago parcial de la deuda. 1.1.3.3. Desconocimiento de precedente jurisprudencial i) Se desconocieron los pronunciamientos del Consejo de Estado y de los Tribunales Contencioso Administrativos, relacionados con los títulos ejecutivos complejos conformados con sentencias judiciales y actos administrativos emitidos para dar cumplimiento a fallos declarativos o condenatorios.

Al respecto, pueden citarse las siguientes: a) Sentencia del 23 de marzo de 2017, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, Radicación No: 068001-23-33-000-2014-00652-01(53819). Actor: Colegio Sagrada Familia de Malambo. Demandado: Departamento del Atlántico.

Referencia: Acción de reparación directa. b) Sentencia del 8 de noviembre de 2016, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación No 410012333000201300112 01 (52.779) Actor: Luis Guillermo de Ávila Osorio. Demandados: Registraduría Nacional del Estado Civil.

Asunto: Proceso ejecutivo. c) Sentencia del 17 de marzo de 2014, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación No 11001-03-25-000-2014-00147-00(0545-14) Actor: Marco Tulio Álvarez Chicue. Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. d) Sentencia del 26 de febrero de 2014, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Consejero ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Radicación No 25000-23-27-000-2011-00178-01(19250) Actor: Clínica del Country S.A. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e) Decisión del 29 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5.

Magistrado Ponente: Félix Alberto Rodríguez Riveros. Radicación No 150013333009 20150005601. Demandante. Jorge Eliecer Ramírez Castiblanco Demandado: Unidad Administradora Especial de Gestión Pensional y Parafiscal. Medio de Control Ejecutivo ii) De acuerdo con la jurisprudencia citada, los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sean una providencia judicial, pueden iniciarse porque la entidad pública no acató la decisión judicial o lo hizo, pero de manera parcial, o porque se excedió en la obligación impuesta en la providencia; siendo por regla general el título ejecutivo complejo conformado por la providencia y los actos administrativos que expide la administración para cumplirla. iii) El literal k, numeral 2, del artículo 164 del CPACA prevé que el término para solicitar la ejecución de una sentencia es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación y, en el caso, solo vino a enterarse del cumplimiento parcial de la sentencia hasta el 17 de julio de 2015, fecha en la que el departamento de Boyacá pagó la suma de dinero reconocida mediante la Resolución 2046 del 26 de junio de 2015, emitida por las Secretarías de Hacienda y General del departamento de Boyacá, por lo que es a partir de la ejecutoria de esta decisión, 1 de julio 2015, cuando empieza a contabilizarse los 5 años para hacer exigible el cumplimiento de la obligación. 1.2.

Actuación Procesal Mediante auto del 8 de junio de 2022, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se ordenó notificar del proveído, como demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, y al Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja; y como terceros interesados en las resultas del proceso, al Departamento de Boyacá y a la Secretaría de Salud del departamento, a la Gobernación de Boyacá, a la Secretaría de Hacienda, a la Dirección de Gestión de Talento Humano y al Instituto Seccional de Salud del departamento, en razón a la expedición de los Decretos 275 del 2 de mayo de 2014, 1010 del 28 de noviembre de 2014, 0188 del 17 de marzo de 2014 y de la Resolución 2046 el 26 de junio de 2015, mediante los cuales se dio cumplimiento a la 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia emanada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-31-33-010-2001-01351-01, así como la emisión de certificaciones relacionadas con la vinculación laboral del señor Abel Fuentes Galvis con el Departamento de Boyacá. Asimismo, se comisionó al Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, para que notificara del trámite constitucional, como terceros interesados, a todas las personas que intervinieron en el proceso ejecutivo con radicado 15001-33-33-008- 2020-00093-00 [01], exceptuando al señor Abel Fuentes Galvis, al departamento de Boyacá y a la Secretaría de Salud.

De igual forma, se requirió al Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja para que enviara copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho arriba mencionado; se tuvieron como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos aportados con la demanda; y se ordenó remitir copia de la solicitud de tutela a los demandados y a los terceros interesados, para que dentro del término de los tres días siguientes a la notificación de la providencia, procedieran a ejercer su derecho de defensa, si a bien lo tenían, y a rendir el respectivo informe. 1.3.

Contestación de la demanda 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho 1, por intermedio del magistrado José Ascención Fernández Osorio, solicitó desestimar las pretensiones de tutela, en atención a lo siguiente: i) En primer lugar, el asunto no cuenta con relevancia constitucional debido a que lo querido por el accionante es reabrir la misma discusión que se resolvió explícitamente en las dos instancias del proceso ejecutivo; por ende, la tutela se emplea a manera de tercera instancia. ii) En segundo lugar, el actor cambia la argumentación que expuso al sustentar el recurso de apelación interpuesto contra el mandamiento de pago.

En el proceso ejecutivo el accionante alegó que la caducidad comenzó a correr desde la fecha en la 12 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el departamento de Boyacá efectuó un pago con ocasión de la sentencia; por ello, el auto atacado se centró en la inutilidad del pago, aunque fuera parcial, de cara a la oportunidad para acudir a la jurisdicción. Sin embargo, ahora en sede de tutela refiere que se vulneraron sus derechos fundamentales porque no se tuvo en cuenta que la caducidad empezó a computarse desde cuando cobró ejecutoria la Resolución 2046 del 26 de junio de 2015. iii) La obligación relativa al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir está expresamente contenida en el numeral 4 de la sentencia del 23 de julio de 2013, de manera que los Decretos 275 del 2 de mayo de 2014 y 1010 del 28 de noviembre de 2014, lo único que hicieron fue definir su extremo temporal final, no sus bases aritméticas o los conceptos para tener en cuenta para efectos de su liquidación. iv) Ahora, el accionante redunda insistentemente en el escrito de tutela que el término de caducidad comenzó a correr a partir de la ejecutoria de la Resolución 2046 del 26 de junio de 2015; empero este acto de ejecución no contiene ninguna obligación ni complementa la sentencia definitiva —título ejecutivo—, sino que expone las gestiones adelantadas por la entidad obligada para acatar la decisión judicial.

Este aspecto fue analizado expresamente en el auto atacado. v) Vale la pena resaltar que el carácter simple o complejo del título ejecutivo es un asunto frente al cual el Consejo de Estado no ha unificado su jurisprudencia y ello fue anunciado en el auto del 6 de junio de 2019, por lo que la Sala de decisión adoptó la tesis que, en uso de autonomía judicial, resultaba aplicable al caso.

Con todo, se recalca que el carácter simple o complejo del título ejecutivo, que es el punto central de la tutela, en realidad es insustancial e irrelevante para el caso, pues independientemente de la modalidad que se acoja, las órdenes de pago efectuadas a través de actos administrativos de ninguna manera afectan la caducidad, mucho menos al punto de hacer que el fenómeno inicie con ellos.

Admitir una tesis como la que propone el accionante volvería inane la sentencia, puesto que su exigibilidad, que emana de la cosa juzgada, quedaría en manos de las entidades deudoras en prácticamente todos los casos. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.2.

El Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, a través del juez Javier Leonardo López Higuera, rindió informe en los siguientes términos: i) La exigibilidad de que trata el literal k, del artículo 164, de la Ley 1437 de 2011, se predica de la sentencia de 23 de julio de 2013, y no de los actos administrativos que emitió la entidad condenada, en cumplimiento de la sentencia judicial, pues fue esta la que declaró la existencia de la obligación, luego, entonces, pretender que el término de caducidad se contabilice desde la fecha en que el departamento de Boyacá efectuó el pago de la condena, 17 de junio de 2015, supedita el fenecimiento de la oportunidad de accionar al actuar de la entidad territorial y amplía de forma injustificada el término de caducidad a favor del accionante.

Adicionalmente, la interpretación aplicada respecto del artículo 164 del CPACA responde a la postura adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo de Estado. ii) Conforme con lo anterior, no se configura ninguna de las causales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, invocadas por el señor Abel Fuentes Galvis, esto es, defecto fáctico, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, en tanto obran en el proceso ejecutivo copia de la sentencia de 23 de julio de 2013, y de su constancia de notificación y ejecutoria, documentos que resultaron suficientes para declarar la caducidad de la acción ejecutiva. 1.3.3.

Las demás partes dejaron transcurrir el término de traslado en silencio. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Cuestión previa Es de indicar ab initio que la Sala se abstiene de realizar consideraciones con respecto de la providencia del 12 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, pues es criterio reiterado de esta sala de decisión que bajo la égida del principio de la doble instancia, no es procedente que el juez de tutela revise decisiones que en ejercicio del recurso de apelación tuvieron la oportunidad de ser analizadas por el juez natural de la causa al resolver la alzada.

De aquí que el estudio del caso solo se subsuma a lo resuelto en la segunda instancia. 2.3. Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir el auto del 25 de febrero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, dentro del proceso ejecutivo con radicado 15000-23-31-000-2001-01351-00 [01].

En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales del accionante, por configuración de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente jurisprudencial, en el análisis de caducidad del medio de control. 2.4. Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,2 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales 1 Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.5.

Análisis de la Sala 2.5.1. Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la 16 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia,3 previstos en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, pues según los alegatos del accionante, el estudio de la caducidad del medio de control se realizó sin un adecuado análisis probatorio, normativo y jurisprudencial, eventos que de encontrarse acreditados conducirían a considerar lesivos los intereses del actor. ii) Se «cumple con el requisito de subsidiariedad», dado que la decisión cuestionada hace referencia a una providencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso ejecutivo y de los hechos narrados, no se evidencia que el caso se adecúe a alguna de las causales de revisión y de unificación de jurisprudencia previstas en los artículos 250 y 258 del CPACA. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues la providencia objeto de censura data del 25 de febrero de 2022, y la presente acción de tutela fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 2 de junio de 2022, esto es, en el término de los seis meses señalados por esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.4 iv) En el asunto «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis probatorio, normativo y jurisprudencial. v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, pues la parte actora narró de manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y 3 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ),unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 4El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adecuó sus alegatos a la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente jurisprudencial. vi) En el sub judice no se cuestiona «una sentencia de tutela», sino la proferida dentro de un proceso de reparación directa. 2.5.2.

Estudio de procedibilidad del amparo invocado Al encontrarse cumplidos los requisitos de procedencia de la acción, la Sala abordará el estudio del amparo invocado en el siguiente orden: hechos probados, y análisis del caso concreto. 2.5.2.1. Hechos probados 2.5.2.1.1. Del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15000-23-31-000-2001-01351-00 [01] i) El 27 de junio de 2001, el señor Abel Fuentes Galvis promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Boyacá-Secretaría de Salud, en orden a que se declarara la nulidad del Decreto 359 del 27 de febrero de 2021, mediante el cual se declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de asesor de la Secretaría de Salud de Boyacá y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara su reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría, y al pago de todos los emolumentos salariales dejados de percibir desde que su retiro hasta su efectivo reintegro.5 ii) Mediante sentencia del 7 de abril de 2010, el Juzgado 10 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, denegó las pretensiones de la demanda.6 iii) A través de sentencia del 23 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, resolvió lo siguiente: 5 Folios 67 a 107. 6 Folios 402 a 421. 18 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co REVOCAR la sentencia del 7 de abril de 2010, emitida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada.

SEGUNDO. DECLARAR la nulidad del Decreto 359 del 27 de febrero de 2011 […].

TERCERO. ORDENAR al Departamento de Boyacá, reintegrar al señor Abel Fuentes Galvis […], en provisionalidad, al mismo cargo que ocupaba al momento del retiro del servicio, o a uno similar o equivalente, por el término de seis meses, con la posibilidad de prórroga, siempre y cuando los cargos de la planta de personal de la Secretaría de Salud, no hayan sido provistos por empleados de carrera administrativa o hayan sido suprimidos, en cuyo caso se indemnizará como quedó expuesto en la parte motiva.

CUARTO. ORDENAR al Departamento de Boyacá-Secretaría de Salud reconocer y pagar al señor Abel Fuentes Galvis […], lo salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, desde el momento de su desvinculación, 28 de febrero de 2011, hasta la fecha en que se produzca el reintegro efectivo al cargo y declarando que no ha existido solución de continuidad en la prestación en la prestación del servicio, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO. ORDENAR al Departamento de Boyacá-Secretaría de Salud dar cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 1736 a 178 del Código Contencioso Administrativo. […].7 iv) La anterior decisión se notificó por edicto fijado el 6 de agosto de 2013, a las 8:00 a.m. y desfijado el 9 de agosto siguiente, a las 5:00 pm.8 2.5.2.1.2.

Del procedimiento administrativo adelantado en orden a lograr el pago de la condena impuesta en la sentencia i) El 6 de diciembre de 2013, el señor Abel Fuentes Galvis solicitó al gobernador de Boyacá dar cumplimiento a la sentencia del 23 de julio de 2013, ordenando la liquidación con discriminación de todos los emolumentos adeudados, así como la certificación del salario y prestaciones sociales a que tenía derecho para los años 2001 a 2013, o hasta que se diera el cumplimiento de la sentencia, en el cargo de asesor, código 105, que desempeñó en el departamento de Boyacá-Secretaria de Salud desde el 2 de diciembre de 2000 hasta el 28 de febrero 2001. 7 Folios 500 a 527. 8 Folio 529. 19 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Mediante Decreto 275 del 2 de mayo de 2014, el gobernador del departamento de Boyacá declaró la imposibilidad fáctica y jurídica de reintegro del señor Abel Fuentes Galvis en el cargo de asesor, jefe de oficina asesora, código 115, grado 5, en la Secretaría de Salud de la Gobernación de Boyacá o en uno equivalente de la planta de persona de la administración central del departamento de Boyacá, por haber sido suprimido.

En consecuencia, ordenó a la Dirección de Gestión de Talento Humano liquidar, a título de restablecimiento del derecho, el valor indexado de los sueldos y demás prestaciones y emolumentos dejados de percibir desde el día en que fue desvinculado del servicio hasta la fecha que se le notificara del acto administrativo. iii) Interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, en atención a que en dicho acto administrativo siempre se hizo énfasis en que el cargo que desempeñó fue el de jefe de la oficina asesora, código 115, grado 05, cuando en realidad fue el de asesor, código 105. iv) A través de Decreto 1010 del 28 de noviembre de 2014, el gobernador del Departamento de Boyacá rechazó el recurso de reposición. v) Por medio Resolución 2046 del 26 de junio de 2015, la Secretaría de Hacienda y el Secretario General de Boyacá reconoció y ordenó pagar al señor Abel Fuentes Galvis la suma de $1.434.416.404, por concepto de pago de la sentencia del 23 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2001-01351-01.

De igual forma, ordenó descontar del valor anterior, el monto de a) $27.253.200, por concepto de aporte a la seguridad social en salud; b) 33.024.700, por concepto de pensión; y c) 44.011.567, por concepto de retención n la fuente; para un total e $186.991.862. vi) El 16 de julio de 2015, la Gobernación de Boyacá pagó al señor Abel Fuentes Galvis la suma de $1.247.424.542 por concepto de: «Pago Resolución 2046/15.

Sentencia judicial de fecha 23-07-2013, proferida por el Tribunal Administrativo de 20 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Boyacá, Sala de Descongestión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 2001-01351-01». 2.5.2.1.3.

Del expediente de ejecución con radicación 15001-33-33-008-2020-00093- 00 (01] i) El 22 de julio de 2020, el señor Abel Fuentes Galvis, por intermedio de apoderado, presentó demanda ejecutiva en contra del departamento de Boyacá, en orden a obtener la ejecución de la sentencia del 23 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión. Así, como pretensiones solicitó librar mandamiento de pago contra el departamento de Boyacá, por las diferencias existentes entre la liquidación salarial del cargo de asesor, código 105 y la del cargo de jefe de oficina asesora, código 115, grado 06, por concepto de capital de salarios, prestaciones sociales, indexación e intereses moratorios, por concepto de saldo de capital adeudado y/o insoluto derivado del pago parcial de la sentencia, representadas en las siguientes sumas de dinero: a) $1.160.435.516, sobre los salarios y prestaciones sociales indexados, causados y dejados de pagar por el demandado desde el 1º de marzo de 2001, fecha de desvinculación del demandante, hasta el 16 de julio de 2015, fecha del pago parcial de la sentencia referida. b) $1.538.835.076, por concepto de intereses moratorios causados sobre el saldo del capital adeudado y/o insoluto mencionado arriba, causados y dejados de pagar por el demandado desde el 17 de julio de 2015, fecha del pago parcial, hasta el 16 de julio de 2020, fecha de elaboración de la liquidación por parte del demandante. c) Los intereses moratorios sobre la suma de dinero referida en el literal a, causados y dejados de pagar desde el 16 de julio de 2020, fecha de elaboración de la liquidación del demandante, hasta la fecha de la solución o pago definitivo de la obligación contenida en la sentencia ejecutada.

De igual forma, solicitó que el valor cancelado por el demandado, el 16 de julio de 2015, y que ascendió a la suma de $1.247.424.542, se imputara primero a intereses y luego a capital, tal como lo regula el artículo 1653 del Código Civil, descontándolos de la cantidad de $2.407.860.058, suma que corresponde al capital adeudado por salarios, prestaciones sociales, indexación, e intereses moratorios adeudados entre 21 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 1 de marzo de 2001 y el 16 de julio de 2015, fecha en que el demandado realizó el pago parcial de la sentencia. ii) Mediante auto del 12 de noviembre de 2021, el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control. iii) El señor Abel Fuentes Galvis, por intermedio de apoderado, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. iv) A través de auto del 25 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, confirmó la decisión. 2.5.2.2.

Análisis del caso concreto Cuestiona el accionante que la decisión del Tribunal incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente jurisprudencial al no tener en cuenta que la obligación reclamada no está contenida en un título ejecutivo simple sino complejo, por estar compuesto tanto por la sentencia declarativa del 23 de julio de 2013, como por los actos administrativos a través de los cuales el departamento de Boyacá cumplió el fallo de forma incompleta.

De manera particular, alega que en el análisis del caso se configuró la existencia de: i) un defecto fáctico al no valorar acertadamente los documentos integradores del título ejecutivo complejo; ii) un defecto sustantivo, al no aplicarse y/o aplicarse indebidamente el contenido y alcance de los numerales 1 y 4 del artículo 297 del CPACA, del artículo 422 del CGP y del literal k, numeral 2, del artículo 164 del CPACA, que son perentorios en establecer cuáles son los documentos que prestan merito ejecutivo y a partir de qué fecha son exigibles las obligaciones allí contenidas; y iii) un desconocimiento de precedente jurisprudencial, en torno a la consideración del título ejecutivo complejo en procesos de ejecución cuyo título de recaudo sean providencias judiciales. 22 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pues bien, comoquiera que el objeto de la demanda de tutela se centra en el cuestionamiento de la naturaleza del título ejecutivo reclamado en ejecución, es pertinente, en primer lugar, analizar el defecto por presunto desconocimiento de precedente jurisprudencial, en torno a la constitución del título ejecutivo complejo y, en caso de encontrarse configurada, se analizaran los demás defectos, pues es como consecuencia de los parámetros jurisprudenciales aplicados por el Tribunal que se dio el análisis del asunto.

Así, se tiene que en la providencia cuestionada el Tribunal delimitó el problema jurídico a tratar de la siguiente forma: «El cargo de apelación que formula el ejecutante consiste en que, al tratarse de un título ejecutivo complejo (integrado con los actos administrativos de cumplimiento del fallo), en este caso el fenómeno de la caducidad comienza a correr a partir del día siguiente a la fecha en la que el departamento de Boyacá pagó la condena (según él, de forma parcial), ya que desde ese momento inicia la exigibilidad de la obligación contenida en la sentencia declarativa».

En lo referente, señaló que la Sala no compartía tal argumentación por cuanto el demandante confundía conceptos y desconocía que la exigibilidad de la obligación surge una vez vence la oportunidad con que cuenta la entidad ejecutada para pagar la condena sin intervención de la jurisdicción, al margen de que, con posterioridad, procure cumplir la sentencia y, para ello, emita actos administrativos o efectúe desembolsos.

Para justificar dicho criterio trajo a colación el literal k, del literal 2, del artículo 164 del CPACA, en el que se señala que cuando se pretenda la ejecución i) con títulos derivados del contrato, ii) de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia, y iii) de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para presentar la demanda ejecutiva es de cinco años, contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenido;9 y, en 9 Artículo 164. oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] 23 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ese contexto, refirió que, en el asunto, la caducidad de la acción ejecutiva comenzó a contarse desde cuando la obligación contenida en la sentencia se hizo exigible.

Advirtió que, para el caso de las sentencias emitidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el plazo con que cuentan las entidades públicas para pagar las sentencias es de 18 y 10 meses, dependiendo del régimen adjetivo aplicable al proceso, esto es, los artículos 177 del CCA o el 192 del CPACA; por lo que, una vez fenecido dicho plazo, la obligación contenida en la sentencia se hacía exigible y, por ende, ejecutable.

Para justificar tal criterio trajo la sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el expediente con radicación 25000-23-42-000-2017-03557-01 (0341-20), en la que frente a la caducidad en el proceso ejecutivo señaló que «el referido fenómeno procesal empieza a contabilizarse a partir del momento en que se hace exigible la obligación contenida en el respectivo título que sirve de recaudo judicial y que esto ocurre al término del tiempo que la legislación ha previsto para requerir a la administración el pago de la condena»; y, en ese orden, señaló el Tribunal que no es la ejecutoria de la sentencia, sino un hito posterior, esto es, el vencimiento del periodo de gracia para efectuar el pago, el que determina la exigibilidad de la obligación. Según se avizora, dicho pronunciamiento jurisprudencial reitera, en lo sucesivo, el criterio de decisión adoptado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en torno a la exigibilidad de la obligación contenida en una sentencia judicial, expuesto, entre otras, en las siguientes providencias: i) auto del 16 de julio de 2015, CP.

Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente 25000-23-2- 000-2014-04132-01; ii) auto del 29 de octubre de 2020, CP. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 25000-23-42-000- 2020-00023-01 (2381-2020); y iii) auto del 30 de junio de 2016, CP. William Hernández Gómez, expediente 25000-23-42-000-2013-06595-01 (3637-2014). k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […] 24 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal situación, denota que el Tribunal accionado aplicó el criterio jurisprudencial vigente en torno a la exigibilidad de la obligación contenida en una sentencia judicial, por lo que no se advierte la existencia de un desconocimiento de precedente jurisprudencial en el asunto.

Ahora bien, se encuentra que en el análisis de los documentos constitutivos del título ejecutivo, el Tribunal refirió que «cuando la administración emite un acto para dar cumplimiento a una sentencia, no reemplaza o nova el título de recaudo. En otras palabras, que la administración deba expedir un acto administrativo para ordenar el pago de una condena (dado que su actuación es formal y reglada), no significa que la obligación a satisfacer deje de estar contenida en la sentencia que declara el derecho y ordena el pago».

Para dar crédito a dicho planteamiento, trajo de presente lo expuesto en la sentencia de tutela del 18 de febrero de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP. William Hernández Gómez, expediente 2016-00153, en la que se realizó un recuento jurisprudencial en torno a la consideración del título ejecutivo complejo por parte de las Secciones Segunda y Tercera del Consejo de Estado —que han decantado tesis disímiles en torno al asunto—, y se presentó el criterio sostenido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En dicho pronunciamiento, se dejaron sentados los siguientes lineamientos: […] Esta Corporación a través de la Sección Tercera ha señalado que, por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en las providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla.

En ese caso, el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta. Por excepción, el título ejecutivo es simple y se integra únicamente por la sentencia, cuando, por ejemplo, la administración no ha proferido el acto para acatar la decisión del juez. En efecto, en auto del veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998) se expresó: […].10 No obstante, esta Subsección considera que para efectos de librar mandamiento de pago de las sentencias emitidas por los funcionarios pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es requisito la copia de los actos administrativos que dieron cumplimiento a las órdenes judiciales para conformar el título ejecutivo. 10 M.P. Germán Rodríguez Villamizar, demandante sociedad Hecol Ltda., demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. 25 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Es cierto que la norma citada [artículo 297 del CPACA] indica que los actos administrativos expedidos por las entidades de derecho público también constituyen títulos ejecutivos.

Pero ello implica, según la interpretación de la Subsección A, que es predicable en cuando que los mismos sean los que crean, modifican o extinguen un derecho. Situación diferente se presenta cuando se trate de actos administrativos de ejecución o expedidos en cumplimiento de la sentencia judicial, porque es ésta última la que declara, constituye el derecho u ordena la condena.

Ahora bien, refiere el accionante que en el asunto se configura la existencia de un defecto por desconocimiento de precedente jurisprudencial, al pasar por alto la diferente jurisprudencia del Consejo de Estado como del mismo Tribunal Administrativo de Boyacá en las que se señala que los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sean una providencia judicial, pueden iniciarse porque la entidad pública i) no acató la decisión judicial, ii) lo hizo de manera parcial o iii) se excedió en la obligación impuesta en la providencia, siendo por regla general el título ejecutivo complejo conformado por la providencia y los actos administrativos que expide la administración para cumplirla.

Al respecto, presentó como referente los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado: i) auto del 26 de febrero de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, CP. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, expediente 25000-23-27- 000-2011-00178-01 (19250); ii) auto del 17 de marzo de 2014, del Consejo de Estado, Sección Segunda, CP.

Gerardo Arenas Monsalve, expediente 11001-03-25- 000-2014-00147-00 (0545-14); iii) sentencia del 8 de noviembre de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 41001-23-33-000- 2013-00112-01 (52.779); y iv) sentencia del 23 de marzo de 2017, emitida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, CP.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente 068001-23-33-000-2014-00652-01(53.819). De igual forma, la providencia del 29 de julio de 2016, emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 5, C.P. Félix Alberto Rodríguez Riveros, expediente 15001-33-33- 009-2015-00056-01. 26 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la Sala advierte que aunque es cierto que en los referidos pronunciamientos se adoptó como criterio la existencia de títulos ejecutivos complejos conformados tanto por la decisión o decisiones judiciales como por el acto o actos administrativos de cumplimiento, ello no es un criterio definido al interior de la alta corporación, pues de acuerdo con lo que se evidencia, existen, claramente, dos criterios de interpretación en torno al tema.

En el caso, el Tribunal accionado manifestó acogerse al criterio sentado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, bajo los siguientes considerandos: En este sentido, el título ejecutivo contenido en la sentencia en principio es simple, aunque en algunos escenarios puede ser complejo y, en todo caso, no está integrado por los actos que la entidad obligada emita para su cumplimiento, ya que solo son prueba de las gestiones efectuadas para satisfacer la prestación debida.

Si se admitiera que los actos de cumplimiento de la sentencia constituyen título ejecutivo, no podría cuestionarse la literalidad de su contenido y, por ende, las sumas de dinero que reconozca, ya que la ejecución solo puede adelantarse bajo los precisos términos de título de recaudo, en consonancia con los requisitos de claridad y expresividad.

De igual forma, el pago mismo tampoco influye en la exigibilidad de la obligación. Por un lado, constituye un verdadero contrasentido considerar que una obligación solo pueda reclamarse a partir del momento en que es satisfecha total o parcialmente, ya que esta premisa deja en manos del deudor la posibilidad de que el acreedor fuerce el cumplimiento de la acreencia por vía judicial.

Entonces, bajo esta tesis, si el deudor no paga, la obligación no se hace exigible y, por ende, el acreedor no puede ejecutarlo, como si estuviera limitado por esa condición. Por otro lado, la caducidad es una institución de orden público, que opera aún en contra de la voluntad de las partes, a fin de brindar seguridad en las relaciones jurídicas.

Teniendo en cuenta esto, el término de 5 años debe contar con un extremo temporal inicial claramente definido, que no puede prolongarse gracias a la inactividad del acreedor o del deudor. De ahí que, en estos eventos, la exigibilidad de la obligación esté sometida a un plazo cierto, en general, de carácter legal. Por ese motivo, la oportunidad para presentar la demanda ante esta jurisdicción no se renueva cada vez que el deudor efectúa abonos a la deuda, ya que la caducidad no se interrumpe ni es renunciable. […] El criterio de decisión adoptado por el Tribunal estuvo dirigido a considerar que los actos administrativos con fundamento en los cuales la administración dio cumplimiento a la orden judicial no forman parte del título ejecutivo, pues solo son 27 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prueba de las gestiones efectuadas para satisfacer la prestación debida, de manera que es la sentencia judicial la que presta mérito ejecutivo, al ser de la que surge la obligación clara, expresa y exigible a cargo de la entidad.

El juez colegiado presentó, válidamente, las razones por las cuales consideraba aplicable al caso el criterio de interpretación sostenido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en torno a la consideración de los títulos ejecutivos complejos, por lo que no es dable sostener que el Tribunal incurrió en vulneración de los derechos fundamentales al no acoger el criterio de interpretación sostenido, en lo referente, por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Pensar que un criterio de interpretación debe predominar en pos de otro, cuando se está en precedencia de dos posturas disímiles, es dar al juez de tutela la posibilidad de intervenir en asuntos que no son de su competencia, por lo que en casos como el presente esta Sala de decisión ha sido constante en sostener que es al juez natural de la causa a quien le corresponde asumir dentro del marco de su autonomía e independencia judiciales la línea de interpretación que considere adecuada para dilucidar el asunto sometido a juicio.

El respeto al principio de autonomía judicial impide al juez de tutela inmiscuirse en controversias interpretativas, pues su competencia, como lo ha dicho la Corte Constitucional «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad»11, situación que no se avizora en el caso, pues justificó válidamente el por qué aplicó el criterio jurisprudencial establecido, actualmente, por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Es este orden de ideas, la Sala advierte que en el caso no se configura la existencia de un defecto por desconocimiento de precedente jurisprudencial en la providencia objeto de censura y, en tal sentido, no es dable descender al estudio de los demás defectos invocados, puesto que, estos van dirigidos, directamente, a cuestionar la 11 Sentencia T-416 de 2016. 28 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03006-00 Demandante: Abel Fuentes Galvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideración de un título ejecutivo complejo, evento que, como se dejó visto, no correspondía analizar, dado el criterio jurisprudencial aplicado por el Tribunal accionado accionado. 3.

Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala concluye que en el caso no se configura la existencia de la causal desconocimiento de precedente jurisprudencial y, en tal sentido, denegará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Denegar el amparo solicitado por el señor Abel Fuentes Galvis, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.

Segundo. Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YASM