Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil Demandado: Administradora de Pensiones (COLPENSIONES) Temas: Reliquidación pensión de jubilación. Régimen de transición de Ley 100 de 1993 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA _____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Magda Lucía Murillo Gil formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) 018880 del 30 de junio de 2009, emitida por el extinto ISS, a través de la cual reconoció una pensión de jubilación a la actora; ii) 000108 del 5 de enero de 2010 mediante la cual desató un recurso de reposición contra el acto referido en el numeral anterior, en el sentido de confirmar su contenido; y iii) 000796 del 12 de enero de 2012, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) que ordenó el ingreso de nómina de la prestación reconocida a la actora; y iv) GNR 190544 del 28 de mayo de 2014, por medio de la cual reliquidó la pensión de jubilación. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a COLPENSIONES a i) reliquidar la pensión de jubilación a la señora Magda Lucía Murillo Gil, a partir del 28 de noviembre de 2011, en cuantía $ 4.804.590, en el equivalente al 75 % del promedio del salario devengado en el último año de servicio, teniendo en cuenta las doceavas partes de las «primas, vacaciones, bonificaciones» y todos los demás factores salariales percibidos en el último año de servicio, en los términos de la Ley 33 de 1985; ii) pagar el retroactivo de la prestación debidamente reliquidada desde el 28 de noviembre de 2011 hasta la fecha del pago efectivo y los reajustes establecidos en la Ley 71 de 1988; iii) ordenar a COLPENSIONES indexar los valores reconocidos con base en el IPC o al por mayor, desde el momento en que se causó el derecho hasta el pago, así como el retroactivo; iv) reconocer los intereses desde el cuarto mes siguiente a la petición de reliquidación de la pensión de jubilación hasta la fecha del pago efectivo; v) dar cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 195 del CPACA; y vi) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Hechos1 Como supuestos fácticos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Magda Lucía Murillo Gil cotizó un total de 1.636 semanas validadas al ISS. ii) El último lugar en el que la señora Magda Lucía Murillo Gil prestó el servicio fue en la Universidad de Antioquia, en calidad de empleada pública. iii) El 30 de junio de 2009, el extinto ISS emitió la Resolución 018880 mediante la cual reconoció a la señora Murillo Gil una pensión de jubilación, en cuantía de $ 3.132.238, para el año 2009, condicionada a la acreditación del retiro definitivo del servicio. iv) El 5 de enero de 2010, con ocasión de los recursos interpuestos por la actora contra la Resolución 018880 de 2009, el ISS expidió la Resolución 000108 a través de la cual negó el recurso de reposición y concedió el recurso apelación, el cual fue resuelto por la Resolución 012029 del 25 de junio de 2010, en el entendido de confirmar el contenido de aquel acto censurado. 1 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, razón por la que se resumen en dicho acápite. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil v) La demandante le solicitó a la entidad demandada la reliquidación de su pensión de jubilación pues consideró que no se incluyeron las doceavas partes de las primas, bonificaciones y vacaciones y los demás factores salariales contenidos en la ley y en la jurisprudencia del Consejo de Estado. vi) El 9 de abril de 2014, COLPENSIONES profirió la Resolución GNR 122120 por medio de la cual negó la anterior petición. vii) El 28 de mayo de 2014, por virtud de la Resolución GNR 190544 COLPENSIONES desató un recurso de reposición contra el acto referido en el numeral anterior, en el entendido de reliquidar la pensión de jubilación de la demandante en cuantía de $ 3.800.426, para el año 2014. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 48 y 53 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993; 1.° de la Ley 33 de 1985 y 45 del Decreto 1045 de 1978. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) La demandante es beneficiaria del régimen de transición porque nació el 28 de diciembre de 1953, esto es, superaba la edad exigida por la Ley 100 de 1993, al momento de su entrada en vigencia; además que para esa data era empleada pública de la Universidad de Antioquia. ii) En ese orden, los actos administrativos censurados fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debían fundarse porque la actora tiene derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985, esto es, tomando una tasa de reemplazo del 75 % del salario promedio devengado en el último año de servicio con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos en ese período, en concordancia con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 emitida por el Consejo de Estado. iii) Debe vincularse a la Universidad de Antioquia como litisconsorte necesario por pasiva porque tiene la calidad de empleador de la demandante; máxime si ha tratado 4 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil en múltiples ocasiones de efectuar a COLPENSIONES las cotizaciones sobre la totalidad de factores devengados, sin embargo, el resultado fue fallido. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. La Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2 i) El acto administrativo demandado fue expedido de acuerdo con las normas aplicables a la situación fáctica de la actora.
En efecto, de conformidad con las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, emitidas por la Corte Constitucional, ingreso base de liquidación no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en la Ley 100 de 1993 las que deben observarse para determinar el monto de la pensión con independencia del régimen especial al que se pertenezca, en otras palabras, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la establecida en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización. ii) Los factores base de liquidación son los previstos en forma taxativa en el Decreto 1158 de 1994. iii) Los argumentos de la actora carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de causa para pedir, cumplimiento de las obligaciones a cargo de COLPENSIONES, cobro de lo no debido, prescripción, pago y compensación. 1.2.2.
La Universidad de Antioquia,3 por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:4 i) La Corte Constitucional ha sostenido que el régimen de transición no contempló la conservación del ingreso base de liquidación previsto en las normas anteriores a su 2 Folios 69 al 75. 3 El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Decisión, mediante auto del 20 de febrero de 2017, admitió el llamamiento en garantía a la Universidad de Antioquia.
Folio 90. 4 Folios 99 al 109. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil entrada en vigencia. Dicho pronunciamiento es de obligatorio cumplimiento en los términos de la Sentencia C-816 de 2011. ii) Los argumentos de la actora carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de inexistencia de la obligación a cargo de la Universidad de Antioquia, prescripción respecto a las cotizaciones que se reclama y cumplimiento de las obligaciones a cargo de la institución educativa. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, mediante sentencia proferida el 8 de mayo de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:5 i) De conformidad con las Sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, expedidas por la Corte Constitucional y con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018,6 por el Consejo de Estado, para la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición, el ingreso base de liquidación y los factores salariales por aplicar deben ser los consagrados en la Ley 100 de 1993 y el desarrollo normativo posterior, esto es, el Decreto 1158 de 1994.
Por lo tanto, no es procedente que se tomen factores salariales adicionales, así sobre ellos se hayan efectuado aportes. Lo anterior, en razón a que las pensiones de vejez reconocidas al amparo del régimen de transición, permiten la aplicación de la norma anterior sólo en lo concerniente a los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas y tasa de reemplazo. ii) El Consejo de Estado ha señalado que en materia de obligaciones pensionales, al empleador le asiste, entre otras, la de realizar el pago oportuno de los aportes por concepto de seguridad social a las entidades administradoras; lo anterior de conformidad con el artículo 22 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993.
El incumplimiento de dicha obligación genera intereses moratorios, los cuales se abonarán en el fondo correspondiente o en las cuentas individuales de ahorro pensional, según el artículo 23 ibidem. 5 Índice 72 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil En ese orden, si bien la Universidad de Antioquia, como empleador, tiene la obligación de realizar el pago de los aportes respectivos, por esa sola razón no se puede señalar que exista un vínculo legal para llamarla en garantía a responder por las consecuencias del fallo que se llegue a dictar en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, en caso de que se acceda a la reliquidación de la pensión de la demandante.
En consecuencia, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Universidad de Antioquia, pues la llamada a responder por el reconocimiento de la pensión, así como de la correcta liquidación es el fondo de pensiones, en este caso COLPENSIONES. iii) En el expediente se acreditó que la demandante a. nació el 28 de diciembre de 1953, por lo que para la fecha de entrada en vigencia, en el orden territorial, de la Ley 100 de 1993, tenía 41 años, 6 meses y 2 días de edad y 16 años y 7 meses y 4 días de servicio; b. el 28 de diciembre de 2008, adquirió el estatus jurídico pensional conforme a los requisitos contemplados en el artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, pues en esta fecha cumplió 55 años de edad y tenía más 20 años de servicio a la Universidad de Antioquia, conforme a la certificación expedida por el gestor administrativo de Gestión de la Información Laboral de la referida universidad. iv) Luego de analizar el acervo probatorio, se pudo establecer que a la demandante le faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, no es procedente ordenar la reliquidación de la pensión, teniendo en cuenta el último año de servicio. Lo anterior, además, tiene sustento en que los factores salariales a incluir y sobre los cuales se cotizó, son los taxativamente consagrados en el Decreto 1158 de 1994, tal como lo hizo la entidad demandada en la Resolución 190544 del 28 de mayo de 2014. v) Por lo expuesto, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Universidad de Antioquia y negó las pretensiones de la demanda.
Sin condena en costas. 1.4. El recurso de apelación La señora Magda Lucía Murillo Gil, por conducto de apoderado, interpuso recurso de 7 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil apelación7 y lo sustentó así: i) El tribunal desconoció el precedente jurisprudencial según el cual se ha ordenado la reliquidación de las pensiones de jubilación con base en todos los factores devengados y con el promedio del salario del último año de servicio. ii) Para preservar los derechos laborales y sus garantías mínimas, así como los derechos adquiridos de la actora y a la igualdad, el juzgador debe acceder a las pretensiones de la demanda sin importar si se había o no cotizado sobre todos los factores percibidos en el último año de servicio, e interpretando la norma como debe ser, ya que la Ley 33 de 1985 no ha sido derogada, por lo que debe ser plenamente aplicada. iii) La actora no tiene el deber de cargar con los inconvenientes surgidos entre las entidades empleadoras y las administradoras de las pensiones en el caso de incumplimiento de la entidad patronal con sus cotizaciones, para lo cual la entidad administradora de pensiones podrá repetir contra el empleador, Universidad de Antioquia, esos rubros dejados de cotizar. 1.5.
Pronunciamiento en torno al recurso de apelación en segunda instancia COLPENSIONES pidió confirmar la sentencia apelada con fundamento en los motivos expuestos en la contestación de la demanda.8 La Universidad de Antioquia solicitó confirmar la sentencia de primera instancia para lo cual reiteró los argumentos de la contestación de la demanda.9 1.6.
El ministerio público El agente del ministerio público guardó silencio.10 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer, conforme a lo señalado en el recurso de apelación, si la 7 Índice 76 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia. 8 Índice 25 de la plataforma SAMAI. 9 Índice 26 de la plataforma SAMAI. 10 Revisado el expediente y la plataforma SAMAI, se observa que el Ministerio Público no allegó concepto. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil señora Magda Lucía Murillo Gil, beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación en el equivalente al 75 % con la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, en los términos de la Ley 33 de 1985. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado, le corresponde a la Sala aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018,11 que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
En esta decisión, la Sala Plena precisó que sus efectos se aplicarían «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». Por su parte, la Sala Plena fijó las reglas y subreglas respecto al ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre otras consideraciones, la siguiente: 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, consejero ponente: César Palomino Cortés. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
(Negritas fuera de texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se en encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 10 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: El 28 de diciembre de 1953, nació la señora Magda Lucía Murillo Gil, según consta en la copia de la cédula de ciudadanía.12 Desde el 27 de noviembre de 1978 hasta el 27 de noviembre de 2011, la señora Murillo Gil, prestó sus servicios a la Universidad de Antioquia, y el último cargo que desempeñó fue el de profesor universitario, de tiempo completo, adscrita a la Facultad de Medicina.13 El 30 de junio de 2009, el extinto Instituto de Seguro Social expidió la Resolución 01888014 mediante la cual reconoció a la demandante una pensión de jubilación en condición de beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $ 3.132.238, condicionada a la acreditación del retiro definitivo del servicio.
Igualmente, señaló que la señora Murillo Gil acreditaba 5.974 días al sector público no cotizados al ISS, esto es, desde el 21 de noviembre de 1978 hasta el 30 de junio de 1995, al servicio de la Universidad de Antioquia, de manera que sobre ese período procedía la emisión de un bono pensional tipo B a favor del ISS; el cual sumado al tiempo de servicio público cotizado en el ISS, arrojaba un total de 10.984 días, equivalentes a 1.569,14 semanas.
Para tal efecto, la entidad demandada determinó que el 28 de diciembre de 2008, adquirió el estatus jurídico de pensionada, esto es, cuando cumplió 55 años de edad, en los términos de la Ley 33 de 1985 y tomó el 75 %, conforme lo dispuesto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, «tomando el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hacía falta o el promedio de los últimos 10 años según la favorabilidad para tener el derecho a la pensión desde la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, actualizado anualmente con el IPC».
El 5 de enero de 2010, a través de la Resolución 00010815 el ISS, desató un recurso de 12 Folio 39. 13 Conforme consta en la certificación emitida por el gestor administrativo de Gestión de la información laboral de la Universidad de Antioquia el 27 de julio de 2015. Folio 33. 14 Folios 13 y 14. 15 Folio 16. 11 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil reposición contra la Resolución referida en el anterior hecho, en el sentido de confirmar su contenido, con fundamento en que los valores que sirvieron para obtener el IBL, correspondieron a los que se encontraban en la historia laboral de la señora Magda Lucía Murillo Gil, en concordancia con el inciso 11 del artículo 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005.
El 25 de junio de 2010, el ISS expidió la Resolución 01202916 por medio de la cual resolvió un recurso de apelación contra la Resolución 018880 de 2009, en el entendido de confirmar su contenido. Para tal efecto, la autoridad pensional insistió que el IBL fue obtenido en aplicación del inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que si bien la actora era beneficiaria del régimen de transición, aquel únicamente se extendió a los requisitos de la edad, tiempo de servicio y monto.
Así las cosas, señaló que el período que se tuvo en cuenta fue desde el 1.° de junio de 1999 hasta el 30 de mayo de 2009; e igualmente, para la liquidación sólo se tuvieran en cuenta los factores salariales sobre los cuales se hizo cotizaciones en virtud del Acto Legislativo 01 de 2005, comoquiera que la actora causó el derecho después de julio de 2005.
Al respecto, precisó lo siguiente: […] [E]n relación con las correcciones salariales efectuadas por la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, esta Gerencia le informa que el SEGURO SOCIAL sólo se obligó conforme a los ingresos bases de cotización que declaró la entidad pública empleadora, por lo tanto, la liquidación de su prestación económica se encuentra ajustada a derecho.
Que es del caso precisarle que en el evento en que la entidad pública reconociere factores de liquidación pensional diferentes a los legales que incidan en el monto de la pensión de jubilación, la diferencia estaría a su cargo y se manejaría como pensión compartida por el ISS, por tratarse de prestaciones extralegales. El 12 de enero de 2012, con ocasión del retiro del servicio de la demandante, el ISS expidió la Resolución 00079617 por medio de la cual la ingresó a nómina de pensionados de la referida entidad.
Para tal efecto, se estableció que la actora acreditó un total de 1.569 semanas y un IBL de $ 4.394.880, al cual se le aplicó el 75 %, el cual arrojó una cuantía de $ 3.296.161, a partir del 28 de noviembre de 2011; y asimismo, ordenó el pago de $ 6.921.938, a título de retroactivo. 16 Folios 17 y 18. 17 Folio 20. 12 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil El 28 de mayo de 2014, COLPENSIONES profirió la Resolución GNR 19054418 a través de la cual reliquidó su pensión de jubilación, en cuantía de $ 3.800.426, para el año 2014.
Para tal efecto, la autoridad pensional sostuvo que se daba aplicación de la Ley 33 de 1985 respecto a los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto; frente al IBL, se debía calcular de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 o con el artículo 36 ibidem; y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, en lo relacionado con los factores salariales.
De conformidad con la certificación emitida por el gestor administrativo de Gestión de la Información Laboral de la Universidad de Antioquia, la señora Magda Lucía Murillo Gil en el último año de servicio comprendido entre los años 2010 y 2011, devengó los siguientes emolumentos: asignación básica, asignación adicional 2003, «asignación adic a[ñ]o act», primas de servicios, de navidad, de vacaciones, «bonificación D.1279», vacaciones calendario individual, vacaciones hábiles colectivas, cesantías, intereses a las cesantías, gastos de representación por prima de servicios, por sueldo, por prima de navidad, por prima de vacaciones, por «bon D.1279» y por vacaciones en dinero.19 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala La Sala considera necesario señalar que en el sub lite no está en discusión la condición de beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 que ostenta la señora Magda Lucía Murillo Gil, debido a que no ha sido controvertido por ninguna de las partes. En efecto, nació el 28 de diciembre de 1953,20 esto es, para la fecha en que entró a regir en el nivel territorial la Ley 100 de 1993, tenía más de 35 años de edad, a saber, 41 años, 6 meses y 2 días y acreditaba más de 15 años de servicio.
La inconformidad de la actora radica en que el tribunal negó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida, pues en su concepto, en aras de garantizar sus derechos adquiridos, el principio de igualdad y las decisiones de esta corporación, en especial, la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010, tiene derecho a la a la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio, pues, manifiesta, el a quo aplicó erradamente el Decreto 1158 de 1994 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 18 Folios 25 al 27. 19 Folios 28 al 31. 20 Folio 39. 13 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil Pues bien, en el expediente está acreditado que por medio de la Resolución 018880, el extinto ISS reconoció a la señora Murillo Gil una pensión de jubilación en los términos de las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993.
A través de las Resoluciones 000108 y 0120029 de 2010, se negó la solicitud de reliquidación de la pensión elevada por la actora. Uno de los motivos estuvo orientado en sostener que el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por un lado, respetaba las normas pensionales anteriores en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo y monto; y por otro lado, el IBL se regía por el inciso 3.° ibidem.
Sin embargo, refirió que consolidó su estatus jurídico pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, de manera que insistió en que la liquidación de la prestación se realizó conforme a las normas aplicables a la situación fáctica de la actora, en particular, el inciso 3.° del artículo 36 de la referida ley respecto al IBL y el Decreto 1158 de 1994, en cuanto a los factores salariales a incluir.
A efectos resolver el problema jurídico planteado, para la Sala es necesario transcribir el contenido de la Ley 33 de 1985, que dispone lo siguiente: Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión de primera instancia, el criterio del Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 era el contenido en la sentencia del 28 de agosto de 201821, referida en precedencia, según la cual el ingreso base de liquidación no fue objeto de la transición prevista en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, que aquellas personas beneficiarias de aquel, deben pensionarse con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la norma anterior, y los factores que lo integran son aquellos que hayan servido como base para efectuar los aportes, contemplados en el Decreto 1158 de 1994. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.
Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. 14 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil En ese orden, se advierte si bien la demandante estaba cobijada por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también es cierto que consolidó el derecho pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993 y no antes, porque conforme el material probatorio aportado al plenario, se observa que a. es beneficiaria el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque para la fecha de su entrada en vigencia contaba con más de 15 años de servicio y más de 35 años de edad; y b. consolidó su derecho en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es, el 28 de diciembre de 2008 cuando cumplió 55 años de edad, ya que el tiempo de servicio lo alcanzó con anterioridad.
En ese orden de ideas, en criterio de la Sala, la decisión objeto de reproche respetó y atendió las reglas de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, notificada el 12 de septiembre del mismo año y que ya se encontraba ejecutoriada para la fecha en la que se emitió la providencia objeto de apelación. Se recuerda que la providencia unificadora es aplicable al caso sub judice porque esta corporación en aquella oportunidad señaló que todos los casos pendientes de solución en vía administrativa y judicial a través de acciones ordinarias, eran susceptibles de ser destinatarios de sus efectos; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
En consecuencia, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, fue subrogada por la actual posición jurídica. En estas condiciones, comoquiera que adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, su pensión de jubilación debe liquidarse conforme a la primera de las subreglas señaladas por la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, esto es, con una tasa de reemplazo del 75 % y, en aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir que con «[…] el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».
Ahora, en el expediente se acreditó que la actora consolidó el estatus jurídico pensional el 28 de diciembre de 2008, cuando cumplió 55 años, ya que los 20 años de servicios 15 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil los completó con anterioridad, es decir que para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el orden territorial, le faltaban más de 13 años, para adquirir el derecho a la pensión de jubilación. Asimismo, está acreditado que prestó sus servicios desde el 27 de noviembre de 1978 hasta el 27 de noviembre de 2011, en la Universidad de Antioquia.22 En ese orden, se advierte que la autoridad pensional a través de la Resolución GNR 190544 de 2014 reliquidó la pensión de jubilación de la actora en aplicación de la regla de transición contenida en la Ley 100 de 1993, pues señaló que «para los que les faltare más de 10 años, el ingreso base de liquidación será calculado de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993».23 Por su parte, en relación con la segunda subregla fijada en la sentencia de unificación, en la mencionada sentencia de unificación, los factores a incluir son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que tengan vocación legal para integrar el IBL pensional al tenor del Decreto 1158 de 1994.
En el sub lite, la Resolución GNR 190544 de 2014 estableció que «para obtener el ingreso base de liquidación de la presente prestación, se toman los factores salariales establecidos en el artículo 1 del [D]ecreto 1158 del 3 de junio de 1994, o los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993».24 Al respecto se advierte que si bien no se allegó prueba de los factores que fueron objeto de aportes para pensión pues en el acto referido no se enlistaron, la entidad atendió la correspondencia que debe existir entre los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994 y aquellos sobre los cuales se realizaron las correspondientes cotizaciones.
En efecto, la entidad demandada indicó en la Resolución GNR 190544 de 2014 que se tuvieron en cuenta los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994; mientras que la parte actora pretende la inclusión de las primas de servicio, [de] vacaciones y [de] navidad, etc (sic) […] y todos los factores devengados en el último año de servicios».25 22 Folio 33. 23 Folio 26. 24 Folios 25 al 27. 25 Índice 76 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Antioquia. 16 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil Ahora, de conformidad con la certificación emitida por el gestor administrativo de Gestión de la Información Laboral de la Universidad de Antioquia, la señora Magda Lucía Murillo Gil en el último año de servicio comprendido entre los años 2010 y 2011, devengó los siguientes emolumentos: asignación básica, asignación adicional 2003, «asignación adic a[ñ]o act», primas de servicios, de navidad, de vacaciones, «bonificación D.1279», vacaciones calendario individual, vacaciones hábiles colectivas, cesantías, intereses a las cesantías, gastos de representación por prima de servicios, por sueldo, por prima de navidad, por prima de vacaciones, por «bon D.1279» y por vacaciones en dinero.26 Así las cosas, de acuerdo con la primera y segunda subreglas jurisprudenciales establecidas, el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de la demandante comprende: i) el período correspondiente al contenido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993; y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes son los previstos en el Decreto 1158 de 1994, que son: asignación básica; gastos de representación; primas técnica, de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando sean factores de salario; dominicales y feriados; remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna y bonificación por servicios prestados; conforme lo estableció explícitamente la entidad demandada.
Finalmente, respecto al reproche de la actora tendiente a afirmar que no tiene el deber de cargar con los inconvenientes surgidos entre las entidades empleadoras y las administradoras de las pensiones en el caso de incumplimiento de la entidad patronal con sus cotizaciones, la entidad administradora de pensiones debe cobrar coactivamente esos rubros dejados de cotizar; se dirá que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del parágrafo 2° del Decreto 1068 de 1995, es claro que el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, por lo que, a partir de tal fecha, la entidad competente para proceder al reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas contempladas en la Ley 100 de 1993, es la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores púbicos. 26 Folios 28 al 31. 17 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil Siendo ello así, se tiene que para el caso de la accionante, no era la Universidad de Antioquia la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación de su derecho pensional y específicamente, lo relacionado al mayor valor en su ingreso base de liquidación, por cuanto era obligación del ISS, como entidad previsional y administradora de las cotizaciones realizadas por la actora, asumir dicho reconocimiento.
En resumen, la postura contenida en los actos administrativos demandados según la cual son tres los parámetros aplicables al reconocimiento de las pensiones de jubilación regidas por normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, la edad, el tiempo de servicio o las semanas cotizadas y el monto; y en lo atinente al ingreso base de liquidación, conforme lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993; fue recogida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018.27 Por lo expuesto, se impone confirmar la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. 3.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,28 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, consejero ponente: César Palomino Cortés. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 4.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos reprochados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 8 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Magda Lucía Murillo Gil contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. 19 Radicación: 05001-23-33-000-2015-01722-01 (3770-2023) Demandante: Magda Lucía Murillo Gil Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.