Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Demandante: Luis Alfredo Martínez Morales Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional Tema: Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública.
Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez. Valoración probatoria de los dictámenes periciales. Deficiencias probatorias y carga de la prueba. Reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad laboral. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Luis Alfredo Martínez Morales instauró demanda en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio Nro.
OFI14-19580 del 31 de marzo de 2014, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en cuantía del 50% del salario que devengaba al Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 momento de su retiro; así como el reajuste de la indemnización y el retroactivo pensional.
Que se le pague la suma de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a título de indemnización por los perjuicios morales causados. Que se reconozca y pague la indexación respectiva. Que, de no reconocerse la pensión de invalidez, subsidiariamente se le pague una indemnización sustitutiva de acuerdo con lo previsto en el artículo 45 de la Ley 100 de 1993.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios en el Ejército Nacional y luego de su retiro le fue practicado un dictamen por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia donde se determinó que su pérdida de capacidad laboral correspondía al 63.10%.
Que radicó petición ante el Ministerio de Defensa Nacional, en la que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, así como el reajuste de la indemnización, la que le fue negada mediante Oficio Nro. OFI14-19580 del 31 de marzo de 2014. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 25, 29, 53 y 228 de la Constitución Política; el artículo 9 del Código Sustantivo del Trabajo; el artículo 40 de la Ley 100 de 1993; el artículo 40 de la Ley 48 de 1993; la Ley 923 de 2004; y los artículos 15, 37, 44 y 45 del Decreto 1496 de 2000.
En el concepto de violación manifestó que el acto demandado infringió las normas en las que debería fundarse, porque desconoció que estaba en óptimas condiciones de salud cuando ingresó al servicio de la institución. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda se admitió en auto del 9 de julio de 20151. La entidad se opuso a las pretensiones.
Indicó que si el demandante no estaba de acuerdo con el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que le asignó la Junta Médico Laboral, pudo presentar recurso de apelación para que el Tribunal Médico Laboral conociera su caso, lo cual omitió. Que, no agotar ese trámite, significa que estuvo de acuerdo con el dictamen. Propuso como excepciones la de inepta demanda por el no agotamiento del requisito de procedibilidad e inexistencia del derecho2.
El 5 de abril de 2022 se celebró audiencia inicial en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas3. Se corrió traslado para alegar de conclusión y se dictó sentencia que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandada. 1 Véase a folios 56-57 PDF, del archivo «77ED_20150024300pdf(.pdf)», disponible a índice 14 de SAMAI del Tribunal. 2 Véase a folios 78-110 PDF, ibid. 3 Véase a índice 20 de SAMAI del Tribunal.
Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones.
Indicó que el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia era la prueba conducente, pertinente y útil para establecer la pérdida de la capacidad laboral del actor, quien tenía derecho a la prestación reclamada al cumplir con los requisitos previstos en el numeral 3.5, del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, norma aplicable por la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral.
Concluyó que el dictamen rendido por la Junta Regional constituía prueba pericial que brindó certeza y convicción sobre las condiciones psicofísicas y médicas del demandante. Que esa prueba se incorporó dentro del proceso y que sus conclusiones no fueron desvirtuadas por la demandada, quien tuvo la oportunidad de controvertirla en los términos del Código General del Proceso y no lo hizo.
Por ello, dio plena validez al dictamen pericial Nro. 1130592999 del 30 de agosto de 2014, que otorgó un porcentaje de pérdida de capacidad del 63.10%, con fecha de estructuración del 13 de enero de 2009. Que como el demandante reunió los requisitos exigidos por el numeral 3.5, del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, se declaraba la nulidad del Oficio Nro.
OFI14- 19580 del 31 de marzo de 2014; y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a partir del 14 de febrero de 2011, por prescripción trienal y dispuso que, de las sumas reconocidas, se ordenaba el descuento de lo percibido por concepto de indemnización4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada manifestó que el régimen salarial y prestacional de la fuerza pública es un régimen especial que difiere de lo dispuesto por el legislador en el Sistema General de Seguridad Social previsto por la Ley 100 de 1993 y demás normas que lo aclaren, adicionen o modifiquen, y que el régimen general no le es aplicable al personal integrante de la fuerza pública.
De otro lado consideró que, dado el carácter especial otorgado por el legislador al estatuto de capacidad psicofísica aplicable al personal de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, la valoración de la capacidad psicofísica solo puede ejecutarse por el organismo o autoridad instituida en la ley especial para el efecto, esto es, por las Juntas Médico-Laborales y el Tribunal Médico de Revisión Laboral Militar y de Policía. Que debían negarse las pretensiones en consideración a que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, quedó demostrado que el señor Luis Alfredo Martínez Morales no tiene derecho a la pensión de invalidez porque al momento de su desvinculación no se realizó los exámenes de retiro y, además, abandonó cualquier tratamiento, por lo que no adelantó ningún proceso administrativo para solicitar la prestación. 4 Véase a índice 67 de SAMAI del Tribunal.
Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que, en cuanto al porcentaje de disminución de la capacidad psicofísica determinado por la Junta Médico Laboral, era claro que fue menor al establecido legalmente para efectos pensionales y que como el dictamen particular no fue realizado por los médicos de la institución, no debía tenerse en cuenta5.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 5 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados6. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. La parte demandada alegó de conclusión y reiteró, en términos generales, los argumentos del recurso de apelación7.
Se resolverá previas las siguientes CONSIDERACIONES De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si procede la negativa de las pretensiones, restándole valor probatorio al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, que certificó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del demandante en un 63.10%.
Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública Debido a que a los miembros de la fuerza pública no les resulta aplicable, por expresa disposición legal, la Ley 100 de 1993 ─artículo 279─, el Congreso de la República profirió la Ley 578 de 2000, por medio de la cual otorgó facultades extraordinarias al presidente para, entre otras cosas, expedir el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las fuerzas militares y de la Policía Nacional.
En virtud de esas facultades, se profirió el Decreto 1796 de 2000 que estableció, como organismos médico-laborales, a la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y al Tribunal Médico-Laboral, para lo cual se dispuso así: «ARTICULO 15. JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA. Sus funciones son en primera instancia: 1 Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2 Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite. 3 Determinar la disminución de la capacidad psicofísica. 5 Véase a índice 71 de SAMAI del Tribunal. 6 Véase a índice 4 de SAMAI. 7 Véase a índice 8 de SAMAI.
Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 4 Calificar la enfermedad según sea profesional o común. 5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones. 6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello. 7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. […]
ARTICULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
PARÁGRAFO 2. Las normas correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el decreto 094 de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional» (subrayas fuera de texto). En desarrollo de la remisión de la norma citada, el Decreto 94 de 1989, en su Título Noveno, reguló la clasificación de las lesiones o afecciones que originan incapacidad, para lo cual las agrupó en 10 categorías y determinó que la incapacidad sería medida, según su intensidad, en tres grados, a saber: mínimo ─cuando se tiene una incapacidad permanente parcial en su forma más leve o estado primario─; medio ─estado intermedio de gravedad por sus condiciones definitivas─; y máximo ─mayor incapacidad definitiva que puede dejar determinada lesión o afección─.
Igualmente, atendiendo al grado otorgado, a cada patología se le asigna un índice lesional. Ahora, en lo referente al marco normativo aplicable a la pensión de invalidez, el Decreto 1796 de 2000 preceptuó: «ARTICULO
38. LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE INVALIDEZ PARA EL PERSONAL DE OFICIALES, SUBOFICIALES, AGENTES, Y PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍA NACIONAL. Cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Medico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho, mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional, liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan: a. El setenta y cinco por ciento (75%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) y no alcance el ochenta y cinco por ciento (85%). b. El ochenta y cinco por ciento (85%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%).
Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 c. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
PARÁGRAFO 1. Cuando el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no sea igual o superior al 75%, no se generará derecho a pensión de invalidez.
PARÁGRAFO 2. El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, continuará rigiéndose, en lo referente a las pensiones de invalidez, por las normas pertinentes del decreto 094 de 1989».
La Ley 923 de 2004 previó los elementos mínimos que tendría que considerar el Gobierno nacional cuando reglamentara la materia, así: «ARTÍCULO 3o. ELEMENTOS MÍNIMOS. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: […] 3.5.
El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico- Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar. […]».
Como consecuencia de las disposiciones contenidas en la anterior ley, se expidió el Decreto 4433 de 2004 que, sobre el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, estableció: «Artículo 30. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto: Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 30.1 El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 30.2 El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 30.3 El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio, será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000 serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición esta que será determinada por los organismos médico laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la pensión se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». No obstante, en sentencia del 28 de febrero de 2013, dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00061-00 (1238–2007), la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión «igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)» contenida en la anterior norma pues, con base en lo regulado en el numeral 3.5 del artículo 3° de la Ley 923 de 2004, se concluyó que el Gobierno nacional excedió la competencia que le fue otorgada para regular la materia, al fijar un parámetro distinto del 50%.
Posteriormente, en fallo del 23 de octubre de 2014, en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00077-01 (1551-2007), esta Sección precisó el alcance de aquella sentencia y declaró la nulidad de todo el articulado. Ante la ausencia de reglamentación en la materia que resultó de estos pronunciamientos, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1157 de 2014, que dispuso lo siguiente: «Artículo 2°.
Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos médico-laborales militares y de policía, se determine al Personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares y Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional, una disminución de la capacidad laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan, según lo previsto en los Decretos 4433 de 2004 y 1858 de 2012, así: 2.1.
El cincuenta por ciento (50%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%), e inferior al setenta y cinco por ciento (75%). 2.2. El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%), e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 2.3.
El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%), e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 2.4. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Armada Nacional, Fuerza Aérea y Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000, serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera el auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición ésta que será determinada por los organismos médico-laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la mesada pensional se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». De acuerdo con lo anterior, el precepto llamado a reglar el estudio del reconocimiento de la pensión de invalidez del demandante es el contenido en el numeral 3.5, del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, que dispone que el derecho a la pensión de invalidez de los miembros de la fuerza pública surge cuando se presenta una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, en hechos ocurridos durante el servicio.
Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez El Decreto 94 de 1989 dispone, en su artículo 19, que la capacidad psicofísica del personal de que trata ─esto es, oficiales y suboficiales de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional─ será determinada, únicamente, por las autoridades médico-militares y de policía, a saber: médicos generales, médicos especialistas y odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional;
Junta Médica Científica; Junta Médico- Laboral; y Tribunal Médico Laboral de Revisión. Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En el mismo sentido, el Decreto 1796 de 2000 dispuso que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía son las autoridades competentes para establecer la disminución de la capacidad psicofísica, así como para calificar la enfermedad como de origen profesional o común. Por su parte, el Decreto 1352 de 2013 «Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez» exceptuó de su ámbito de aplicación, en el parágrafo del artículo 1°, al «[…] régimen especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, salvo la actuación que soliciten a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez como peritos».
Y en el artículo 28 reguló quiénes pueden solicitar la valoración de la Junta, a saber: «Artículo 28. Presentación de la solicitud. La solicitud ante la junta podrá ser presentada por: 1. Administradoras del Sistema General de Pensiones. 2. Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte. 3. La Administradora de Riesgos Laborales. 4.
La Entidad Promotora de Salud. 5. Las Compañías de Seguros en general. 6. El trabajador o su empleador. 7. El pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario o la persona que demuestre que aquel está imposibilitado, en las condiciones establecidas en el presente artículo. 8. Por intermedio de los inspectores de Trabajo del Ministerio del Trabajo, cuando se requiera un dictamen de las juntas sobre un trabajador no afiliado al sistema de seguridad social por su empleador. 9.
Las autoridades judiciales o administrativas, cuando estas designen a las juntas regionales como peritos. 10. Las entidades o personas autorizadas por los fondos o empresas que asumían prestaciones sociales en regímenes anteriores a los establecidos en la Ley 100 de 1993, para los casos de revisión o sustitución pensional. 11. Las entidades o personas autorizadas por las Secretarías de Educación y las autorizadas por la Empresa Colombiana de Petróleos. 12.
Por intermedio de las administradoras del Fondo de Solidaridad Pensional, las personas que requieran la pensión por invalidez como consecuencia de eventos terroristas. Parágrafo. La solicitud se deberá presentar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez que le corresponda según su jurisdicción teniendo en cuenta la ciudad de residencia de la persona objeto de dictamen» (cursivas y negrillas originales, subrayas fuera de texto).
Visto lo anterior, la competencia para determinar la capacidad psicofísica de los miembros de la fuerza pública corresponde a las autoridades militares; no obstante, los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez tienen la calidad de peritajes que auxilian la valoración del juez sobre el estado de salud del interesado. Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Valoración probatoria de los dictámenes periciales El artículo 226 del Código General del Proceso dispone que la prueba pericial «[…] es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos»; así como que el juez «[…] apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso» ─artículo 232 ─.
Así las cosas, el estudio del dictamen supone la referencia obligada al sistema de la libre apreciación de las pruebas, en el que se faculta al juez a hacer una evaluación del material probatorio de manera amplia, sin estar sujeto a tarifa alguna, de ahí que en el artículo 176 de la normativa procesal se haya dispuesto que las pruebas deben apreciarse en conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
De manera que, tratándose de la valoración médico-laboral de los miembros de la fuerza pública, el juez puede tener en cuenta los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, los cuales serán valorados con fundamento en el sistema de libre apreciación de las pruebas. Resolución del caso concreto Se tiene que, de acuerdo con el certificado emitido por la dirección de personal del Ejército Nacional, el demandante se desempeñó en el servicio del 15 de agosto de 2009 al 15 de enero de 2011 ─esto es, por el término de 1 año y 5 meses─, fecha en la que se produjo su retiro por haber cumplido el tiempo de servicio militar8.
El 9 de agosto de 2010, la Junta Médico Laboral determinó, mediante Acta Nro. 38660, que presentaba una disminución de su capacidad laboral correspondiente al 11.5%. Para concluir lo anterior, tuvo en cuenta los siguientes antecedentes médicos, de acuerdo con el Decreto 94 de 1989: síndromes convulsivos, grado mínimo, índice 49. Por Resolución Nro. 113973 del 3 de marzo de 2011, la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional le reconoció y ordenó el pago de la indemnización por disminución de la capacidad laboral10..
Con la demanda, se aportó el Dictamen Nro. 49582 del 30 de agosto de 2014, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, el cual concluyó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondía al 63.10%, para lo cual tuvo en cuenta los siguientes antecedentes médicos: otras convulsiones y las no especificadas, pérdida de dientes debida a accidente-extracción o enfermedad periodontal local y trastorno mixto de ansiedad y depresión11. 8 Véase a folio 190 PDF, del archivo «77ED_20150024300pdf(.pdf)», disponible a índice 14 de SAMAI del Tribunal. 9 Véase a folios 9-11 PDF, ibid. 10 Véase a folios 191-192 PDF, ibid. 11 Véase a folios 20-22 PDF, ibid.
Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 El argumento de la apelación tiene que ver con el alcance probatorio que se le dio al dictamen de la pérdida de la capacidad laboral y determinación de la invalidez practicado al demandante por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia el 30 de agosto de 2014.
La Sala pone de presente que el Consejo de Estado ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez solo cuando se han decretado en el curso de los procesos presentados por miembros de la fuerza pública. En otras palabras: las autoridades judiciales pueden valorar dichos dictámenes, aun cuando el interesado pertenezca al régimen especial de las fuerzas armadas, siempre y cuando se decreten y practiquen como prueba pericial, y se le haya garantizado el derecho de defensa a la contraparte.
Lo que se observa es que el señor Martínez Morales solicitó, en la demanda, que se tuviera en cuenta al dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia como prueba documental, la cual se decretó, de esa forma, en la audiencia inicial celebrada el 5 de abril de 2022. Entonces, como el dictamen que profirió la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia no fue decretado como prueba pericial dentro del proceso, no podía valorarse, como tal, en la decisión de primera instancia, en la medida que como no fue sometido a contradicción, no constituía prueba idónea y pertinente que tuviera la virtualidad de otorgar claridad y certeza respecto al verdadero estado de pérdida de capacidad laboral del accionante.
En este sentido, la parte actora no realizó dentro del proceso manifestación alguna al respecto de que ese dictamen siguiera el camino de la prueba documental, en tanto fue aportado como documento y decretado como tal. En contraste, dicha situación fue advertida en el recurso de apelación por la parte demandada y es trascendental e influye en el sentido de la decisión, en tanto puede llegarse a la conclusión de que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, en este caso, no actuó como perito y por tanto no contaba con la competencia para establecer el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral de un ex miembro de la fuerza pública.
Por el anterior motivo, el único dictamen que podía valorarse y que determina el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral del accionante es el de la Junta Médica Laboral, puesto que se presume su legitimidad y veracidad al certificar que la disminución de la capacidad laboral correspondía al 11.5%. Es que para acceder al reconocimiento del derecho pensional es necesario el concepto o la valoración médico-laboral de una autoridad competente en el que se determine la pérdida de la capacidad laboral y, por ese motivo, el único dictamen sobre el porcentaje de la capacidad laboral es el de la Junta Médica Laboral Militar, que por demás no sobra mencionar, frente a él no fue presentado el recurso procedente de solicitar convocatoria de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar.
Entonces, como el régimen aplicable en el reconocimiento de la pensión de invalidez Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 es el vigente a la fecha de estructuración12, se tiene que el señor Luis Alfredo Martínez Morales no cumplió con el presupuesto del numeral 3.5, del artículo 3 de la Ley 923 de 2004, esto es, presentar una disminución de la capacidad laboral superior al 50%, por cuanto le fue dictaminada una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 11.5%, motivo por el cual no se reúnen los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión de invalidez.
En este sentido, no se observa que con la decisión de la entidad de negar la pensión de invalidez, haya vulneración de los derechos fundamentales del demandante, al no cumplirse con los requerimientos de la ley para hacerse acreedor de la prestación. De otro lado, en lo que tiene que ver con la pretensión tendiente al reajuste de la indemnización por la pérdida de capacidad laboral, debe señalarse que, a través de la Resolución Nro. 113973 del 3 de marzo de 2011, se reconoció al actor la indemnización por la pérdida de capacidad laboral, por lo que si pretendía cuestionar la indemnización reconocida debió demandar esa decisión, por ser el acto que definió su situación jurídica, sin que la nueva petición tenga la capacidad de hacer viable un nuevo pronunciamiento sobre la materia ya decidida.
En este sentido, se pronunció la Subsección en sentencia del 30 de marzo de 201713, en la que se expuso: «Así las cosas, es claro que si el actor quería controvertir la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica tenía que haber demandado el acto administrativo que definió su situación jurídica particular y concreta respecto de dicha prestación económica, esto es, la Resolución 44970 del 19 de mayo de 2005.
No obstante lo anterior, no existe ninguna pretensión tendiente a cuestionar la validez de dicho acto, tal y como lo evidenció el juez de primera instancia. Tales argumentos hacen inviable emitir un pronunciamiento sustancial sobre la materia y, por consiguiente, resulta innecesario pasar al estudio del tercer problema jurídico planteado».
Con base en lo anterior, no es viable emitir un pronunciamiento respecto de la pretensión relativa a la reliquidación de la indemnización por pérdida de la capacidad laboral. Finalmente, debe pronunciarse la Sala con relación a la pretensión subsidiaria, en la que se solicitó que, de no reconocerse la pensión de invalidez, se pague una indemnización sustitutiva de acuerdo con lo previsto en el artículo 45 de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, no es posible acceder a su reconocimiento porque, una vez verificados los documentos que se aportaron, se encuentra que no se elevó solicitud de pago de tal indemnización ante la Administración. La petición que generó la resolución demandada solamente pretendió el reconocimiento de la pensión de 12 Al respecto, véanse: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 15 de agosto de 2019. Rad. 25001-23-42-000-2012- 01404-01(4267-15); Sentencia del 13 de septiembre de 2021. Rad. 08001- 23-33-000-2017-01393-01(5256-19); y Sentencia del 14 de octubre de 2021. Rad. 76001-23-33-000-2013- 00572-01 (2029- 2019); entre otras. 13 Consejo de Estado. Sección Segunda.
Subsección A. Sentencia del 30 de marzo de 2017. Exp. 3318-2015. C.P. William Hernández Gómez. Reiterada en Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 31 de marzo de 2022. Exp. 3939-2018. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 invalidez y el reajuste de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica.
Por consiguiente, no puede entenderse por agotado el requisito de procedibilidad frente a dicha solicitud y en atención al derecho al debido proceso y al principio de congruencia, mal haría el fallador en pronunciarse sobre una pretensión respecto a la cual la demandada no tuvo la oportunidad de manifestarse. Así las cosas, el fallo apelado que accedió a las pretensiones deberá revocarse, por no lograrse desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre el acto administrativo demandado, conforme a las consideraciones anteriormente expuestas.
De la condena en costas en ambas instancias Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202114, en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4, del artículo 365 del CGP15, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia proferida el diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
En su lugar se dispone: Segundo. NEGAR las pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. ABSTENERSE de condenar en costas en ambas instancias. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. 14 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 15 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.
Radicado: 76001-23-33-009-2015-00243-01 (1161-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente