1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veintiséis (2026). Radicado: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: GLADYS AMPARO GUTIÉRREZ GÓMEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva – Principio de favorabilidad / PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Incremento salarial – Escalafón docente / REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el proceso ordinario.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la parte accionante, por conducto de apoderada, contra la sentencia del 23 de abril de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 29 del Decreto 2591 de 19911.
I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El 10 de marzo de 2026, a través de apoderada2, la señora Gladys Amparo Gutiérrez Gómez presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva, así como el principio de favorabilidad.
Hechos relevantes 2. La señora Gladys Amparo Gutiérrez Gómez es docente oficial y pertenece a la categoría 2CE del escalafón vigente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. 3. La parte actora manifestó que, durante los años 2005, 2006 y 2007, el Gobierno nacional dispuso incrementos iguales para el personal docente vinculado al nuevo 1 Que ingresó a despacho para fallo el 2 de junio de 2026. 2 La apoderada es la abogada Cindy Tatiana Torres Sáenz.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 2 escalafón, de acuerdo con el Decreto Ley 1278 de 2002. Sin embargo, en el año 2009, decretó aumentos porcentuales inequitativos en la asignación básica salarial.
Asimismo, para el año 2012 y siguientes, retornó a un esquema de incrementos homogéneos para todo el escalafón docente. 4. Por lo anterior, la señora Gutiérrez Gómez fue afectada, dado que los docentes ubicados en la categoría 2AE fueron beneficiados con mayores incrementos salariales con respecto a la categoría 2CE. Además, para el año 2009, el incremento para la categoría 2AE fue del 15,61% mientras que el 2CE fue del 0,75%. 5.
Ante esta situación, la docente presentó reclamación administrativa3 a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación y el Municipio de Pereira, en la cual solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres (3) años anteriores a la reclamación, así como las que se llegaran a causar a futuro.
Esto debido a que el actuar de las entidades demandadas al negar el pago de las diferencias salariales y prestacionales va en contravía de lo regulado con referencia a la igualdad de los incrementos salariales entre pares. El Ministerio de Educación Nacional negó la petición el 4 de marzo de 20244 y la Alcaldía de Pereira negó la petición el 6 de marzo de 20245. 6.
Ante la negativa, la actora presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y Municipio de Pereira6. Allí solicitó que se inaplicara por ilegal el Decreto 284 de 2024 y cualquier otro que se relacionara con la asignación salarial correspondiente a la categoría 2CE del Escalafón Nacional Docente.
De igual modo, pidió eliminar la validez jurídica de los actos administrativos que le negaron las diferencias salariales acaecidas en el año 2009, con ocasión del incremento ordenado en los Decretos Nacionales 702 y 1238 del 2009 con la categoría 2AE. También, requirió que se condenara a la parte demandada por las diferencias salariales causadas en los últimos 3 años anteriores a la petición administrativa, entre otros. 7.
El Juzgado Cuarto (4) Administrativo del Circuito de Pereira a través de sentencia del 9 de mayo de 20257 adoptó las siguientes determinaciones: (i) negó la totalidad de las pretensiones; (ii) no condenó en costas; (iii) ordenó que se remitiera la providencia a la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado de acuerdo con el artículo 24:15 del Decreto 262 del 2000;
(iv) ordenó que se expidiera a costa de la parte interesada, las copias auténticas que eran solicitadas con las constancias secretariales requeridas y (v) ordenó que ejecutoriada la providencia, 3 Obra en certificado DCA88166048619A3 335BC66472278690 7C89C5FCE566B093 A247EDF01941F183, págs. 40 a 48, índice 2 del radicado 11001031500020260199600. 4 Obra en certificado DCA88166048619A3 335BC66472278690 7C89C5FCE566B093 A247EDF01941F183, págs. 53 a 56, índice 2 del radicado 11001031500020260199600. 5 Obra en certificado DCA88166048619A3 335BC66472278690 7C89C5FCE566B093 A247EDF01941F183, págs. 50 a 52, índice 2 del radicado 11001031500020260199600. 6Obra en certificado DCA88166048619A3 335BC66472278690 7C89C5FCE566B093 A247EDF01941F183, págs. 1 a 34, índice 2 del radicado 11001031500020260199600. 7 Obra en certificado 1D54984FF4C11D67 3BC5A9F27ACDC2C4 7D58D2312F764F78 616D5176AED97A9F, índice 28 del radicado 66001333300420240028600.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 3 se archivaran las diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa Justicia Siglo XXI. 8. En dicha sentencia se mencionó que, no se advertía ninguna vulneración al derecho a la igualdad, dado que no existía ningún tratamiento diferente al que se establecía en los actos acusados.
Estos en relación con el aumento salarial entre quienes se encuentran en un grado de escalafón docente diferente, no debe considerarse discriminatorio, pues, los porcentajes varían de acuerdo con el grado de formación, el avance profesional de los docentes, especialmente aquellos con estudios de maestrías, doctorados y postdoctorados.
Por todo lo anterior, no es posible pretender obtener los mismos beneficios salariales a todos los docentes. Sumado a lo anterior, el despacho encontró que no había ninguna afectación a los docentes demandantes (sic) porque el aumento salarial se realizó de acuerdo con los niveles de estudio, experiencia y escalafón a los que estos se encontraban. 9.
Inconforme con lo anterior, la parte demandante y la Nación – Ministerio de Educación Nacional presentaron recurso de apelación, el cual conoció el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión. A través de providencia del 25 de septiembre de 20258, dicha autoridad judicial confirmó la decisión de primera instancia y no condenó en costas. 10.
En lo que se refiere a la parte demandada, la Sala acogió los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado9 en la que precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena. Es decir que estas deben estar causadas y comprobadas, de acuerdo con lo contenido en el artículo 365 del CGP.
Esto porque de acuerdo con las reglas de este Código, en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, pero se requiere que el juez revise si se causaron. Por ello, de ser así esa valoración no incluye la mala fe o la temeridad de las partes. Por tanto, confirmó la negativa de la condena en costas de primera instancia, dado que no existían pruebas que permitiera revocar la decisión. 11.
De otra parte, en lo que se refiere a la apelación presentada por la parte demandante, indicó que, no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial para el 2009. Esto porque no es suficiente indicar los hechos cuando se requiere probar los supuestos y desvirtuar las pruebas allegadas por la contraparte.
Sin embargo, no se puede desconocer los aumentos diferenciados entre escalafones que corresponden a un incentivo de la formación avanzada y las negociaciones con el magisterio, en las que se pretende una mejor calidad educativa. 8 Obra en certificado B453A9615D540F2A 1D1F3C01AE8414AA 4C2A2B46EBB16D30 5BBE9B9FC2EFBD9E, índice 10 de samai del proceso ordinario 66001333300420240028601. 9 Sentencia 76001-23-33-000-2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 4 Pretensiones 12. Solicitó la parte accionante lo siguiente: “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 25 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300420240028600, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) GLADYS AMPARO GUTIERREZ GOMEZ, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente GLADYS AMPARO GUTIERREZ GOMEZ (sic) a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico”.10 Fundamentos de la demanda de tutela 13.
La apoderada de la señora Gutiérrez Gómez expuso que la acción de tutela cumple los requisitos para cuestionar una decisión judicial, porque tiene relevancia constitucional. Señaló que el tribunal no hizo un control judicial estricto y desconoció los principios de igualdad material y debido proceso. Además, indicó que la decisión no tuvo una motivación clara y que se presentaron errores en la aplicación de la ley y en la valoración de las pruebas. 14.
Sobre el defecto sustantivo, explicó que se planteó la irregularidad, pues existía ilegalidad de los actos administrativos, dado que los escalafones 2BE, 2CE y 2DE, son categorías superiores, pero en la categoría 2AE con menor escalafón, tuvo un aumento porcentual del doble que le fue aplicado a los demás. Sin embargo, en la sentencia objeto de tutela, se incurrió en un desacierto sustancial y no se logró articular esa línea interpretativa con las particularidades del caso.
Sumado a que no se expuso de manera clara y coherente cómo estos aumentos vulneraban la igualdad. Asimismo, realizó una interpretación sobre algunas de las normas constitucionales y legales aplicables al caso, en especial el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, los artículos 19, 20, 21, 35 y 36 de la Ley 1278 de 2002, así como los artículos 25 y 53 de la Constitución Política 15.
En lo que se refiere al defecto fáctico, el actor mencionó que el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, dado que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el incremento salarial en un nivel inferior del escalafón docente (2AE) en comparación con otro (2CE) responde a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.
Sin embargo, omitió el marco normativo aplicable como la Ley 1278 de 2002 y el artículo 13 de la Constitución Política. Asimismo, 10 Ver pág. 2 el escrito de tutela. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 5 puso de presente una sentencia del Juzgado Veintitrés (23) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín11 en la que un caso similar, se resolvió acceder a las pretensiones de la demanda por la existencia de un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles.
También mencionó una postura que fue confirmada por el Juzgado Veintiocho (28) Administrativo del Circuito de Medellín12, el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 16. Por último, precisó que mientras el nivel 2CE recibió un aumento porcentual inferior del 0,75% mientras que el nivel 2AE fue del 15,61%. Trámite en primera instancia 17.
Mediante auto del 24 de marzo del 2026, la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo Risaralda como accionado, y al Juzgado Cuarto (4) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Municipio de Pereira, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Función Pública, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A. Por último, reconoció personería a la abogada Cindy Tatiana Torres Sáenz.
Intervenciones 18. El Departamento Administrativo de la Función Pública en primer lugar, indicó que no se encuentra el quebrantamiento de algún derecho fundamental de la accionante, dado que el operador judicial ha respetado todas las garantías y derechos inherentes al procedimiento cuestionado. En segundo lugar, expuso que no se daba cumplimiento a los requisitos generales de procedencia. Además, que, los aumentos salariales, responden a un enfoque técnico que promovía la formación y el desempeño docente, al tiempo que se ajustaba a las restricciones presupuestales del Estado.
Por ello se prioriza el reconocimiento a los docentes con mayores niveles educativos y mejores evaluaciones. Por tanto, las pretensiones de la accionante atentan contra el principio de estabilidad de las decisiones judiciales, al intentar utilizar la acción de tutela como un recurso adicional para controvertir decisiones judiciales. 19.
El Ministerio de Educación puso de presente que no se demostró ninguna vulneración de los derechos fundamentales. Además, señaló que la controversia tiene una naturaleza económica y de intereses privados, situación que excede la competencia del juez constitucional. De otra parte, expuso que la naturaleza de la función judicial, en el presente caso, la parte accionante debía probar la existencia de derechos y supuestos fácticos que resultan contrarias al ordenamiento jurídico. 11 Sentencia del 25 de marzo de 2025 identificada con el radicado 05001-33-33-023-2024-00171- 00. 12 No especifica la sentencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 6 Por último, precisó que no es el responsable por la conducta cuya omisión genera la vulneración alegada. 20.
La Secretaría de Educación de Pereira expuso que la representación legal de la entidad recae sobre el Municipio de Pereira y las secretarías son dependencias del mismo ente territorial, por lo que se expide una sola contestación a través de dicho secretario. De otra parte, explicó que la decisión atacada fue notificada en el mes de septiembre de 2025 y la acción de tutela se presentó en el mes de marzo de 2026.
Por tanto, transcurrieron 6 meses sin que el accionante expusiera alguna justificación que explicara la inactividad procesal. En el mismo sentido, explicó que la parte actora pretende emplear la acción de tutela como un mecanismo para reabrir debates jurídicos o probatorios ya resueltos por los jueces naturales mediante decisiones motivadas y adoptadas en el marco de la autonomía funcional.
De otra parte, tampoco se configuró ninguno de los defectos específicos alegados. 21. El Municipio de Pereira transcribió algunos apartes de la sentencia objeto de cuestionamiento. Por otro lado, puso de presente que es evidente las razones y los argumentos establecidos en el fallo por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda se ajusta a los lineamientos legales que rigen la materia.
Por ello no se ha vulnerado ningún derecho fundamental. 22. El Tribunal Administrativo de Risaralda13, el Juzgado Cuarto (4) Administrativo del Circuito Judicial de Pereira14, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público15, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio16 y la Fiduprevisora S.A.17 no intervinieron, pese a estar notificados.
La sentencia de primera instancia 23. Por medio de sentencia del 23 de abril de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia y negó la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional. 24. En primer lugar, expuso que como el Ministerio de Educación Nacional fue parte procesal dentro del proceso objeto de cuestionamiento, tiene interés directo en la decisión de la acción constitucional de la referencia. 13 Fue notificado el 27 de marzo de 2026, a los correos electrónicos stadmper@cendoj.ramajudicial.gov.co, sgtadminrsd@notificacionesrj.gov.co y sg02tadminrsd@notificacionesrj.gov.co.
Ver índice 8 de samai. 14 Fue notificado el 27 de marzo de 2026, al correo electrónico adm04per@cendoj.ramajudicial.gov.co. Ver índice 8 de samai. 15 Fue notificado el 27 de marzo de 2026, a los correos electrónicos notificacionesjudiciales@minhacienda.gov.co y atencioncliente@minhacienda.gov.co. Ver índice 8 de samai. 16 Fue notificado el 27 de marzo de 2026, a los correos electrónicos tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co y notjudicial@fiduprevisora.com.co.
Ver índice 8 de samai. 17 Fue notificado el 27 de marzo de 2026, al correo electrónico notjudicial@fiduprevisora.com.co. Ver índice 8 de samai. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 7 25.
En segundo lugar, indicó que no se cumple con los requisitos generales de procedencia. Específicamente el de relevancia constitucional porque lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate jurídico ordinario y constituir una instancia adicional. Es decir que el accionante presenta una inconformidad con los criterios adoptados sin que exista una trasgresión de sus garantías constitucionales que justifiquen la intromisión del juez de tutela. 26.
Lo anterior debido la argumentación de la accionante se asocia a que la autoridad accionada le negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales decretadas en el año 2009 para los grados del escalafón docente 2CE sin que existiera una justificación de los incrementos salariales de los docentes ubicados en el 2AE Y 2CE. Cuando dichos argumentos ya fueron resueltos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la tutela.
La impugnación 27. Contra la decisión precitada, la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 28. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 2019.
Problema jurídico y metodología de la decisión 29. En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad formal, por tratarse de una tutela contra providencias judiciales. En tal sentido, debe evaluar si se supera la relevancia constitucional. Lo anterior, con ocasión de que la parte actora interpuso acción de tutela al considerar que el Tribunal Administrativo Risaralda vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad. 30.
Con el objetivo de resolver el problema jurídico, la Subsección adoptará la siguiente ruta de análisis: (i) se reseñarán los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; en particular se abordará (ii) la relevancia constitucional con su aplicación al caso. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 8 Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 31.
Conforme el precedente constitucional fijado en la Sentencia C-590 de 200518, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren siete causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 32.
De manera frecuente la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar19: (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela20, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional21 o el Consejo de Estado22, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-23;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifiquen de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es, que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable24 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 33.
A esta altura se examinará si la acción de tutela de la referencia satisface el requisito de relevancia constitucional. Del requisito de relevancia constitucional 34. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su 18 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 19 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 20 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 21 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 22 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 24 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 9 naturaleza excepcional. Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 35.
La Corte Constitucional indicó14 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias, ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios. Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. 36.
En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en los eventos en que se pretende reabrir el debate15, a saber: (i) la discusión debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico; (ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre en el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 37.
Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una transgresión real y significativa de una garantía constitucional. En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia16.
Análisis del caso concreto 38. La señora Gladys Amparo Gutiérrez Gómez instauró acción de tutela contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda por considerar que realizó una interpretación irrazonable y desproporcionada, pues se presentó un trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en el 2009 a los docentes según el escalafón en el que se encontraban.
Lo anterior debido a que en la categoría 2AE tuvo un incremento del 15,61% mientras que el de la 2CE aumentó 0,75%. Afirmó que esta decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la tutela judicial efectiva. Esta diferencia no fue compensada en los años posteriores. 39. La tutela señaló dos defectos principales en la sentencia. Primero, uno sustantivo, porque el Tribunal no tuvo en cuenta los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 2AE frente al 2CE, así como tampoco analizó las disposiciones que lo regulaban.
Tampoco tuvo en cuenta los principios de igualdad y equidad material. Segundo, uno fáctico, ya que el Tribunal no valoró bien las pruebas que mostraban la desigualdad salarial ni explicó con razones técnicas por Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 10 qué los docentes de menor categoría recibieron mayores aumentos.
Por estos errores, se pide que se deje sin efecto la sentencia y se dicte una nueva decisión que respete los derechos de la docente. 40. En primer lugar, la Sala examinará la legitimación en la causa; y, en segundo lugar, verificará si como lo indicó la Sección Primera de esta Corporación, no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional.
Legitimación en la causa por activa y pasiva 41. La señora Gladys Amparo Gutiérrez Gómez cuenta con legitimación en la causa por activa, dado que ostenta la titularidad de los derechos fundamentales cuya vulneración invoca. En tal condición, actúa como la persona directamente afectada por la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, providencia que, según afirma, transgredió sus garantías constitucionales. 42.
De igual manera, la Subsección considera que el juez de primera instancia acertó, al considerar que se encuentra satisfecho el requisito de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que la acción de tutela se dirigió contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, autoridad judicial que emitió la providencia a la que se le atribuye la trasgresión de los derechos fundamentales reclamados por la accionante.
De igual manera, se confirma la negativa a la solicitud de desvinculación del Ministerio de Educación Nacional, dado que fungió como parte procesal en el proceso 2024-00286-02, por tanto, le asiste interés directo en la decisión. Estudio del requisito en el caso concreto: 43. La Sala de Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto.
En relación con el presunto defecto sustantivo, la Subsección advierte que no se satisface el requisito general de relevancia constitucional. La parte actora fundamentó su inconformidad en un desconocimiento de la normatividad aplicable al régimen salarial del personal docente, así como la omisión de valorar adecuadamente las pruebas allegadas al proceso.
En su criterio, la existencia de incrementos salariales desproporcionados implicó que se otorgaran mayores aumentos a servidores ubicados en otra categoría. Además de que no se indicó una justificación normativa, técnica o probatoria que respaldara dicha alteración del principio de igualdad retributiva. 44. En ese contexto, la inconformidad de la tutelante se limita a proponer una lectura alternativa del régimen salarial, sin demostrar que la autoridad judicial hubiera desconocido de manera manifiesta el contenido normativo, aplicado una norma inconstitucional o realizado una interpretación abiertamente irrazonable o arbitraria.
La sola discrepancia frente al criterio hermenéutico adoptado por el juez natural no convierte el asunto en un problema de relevancia constitucional, pues no constituye una afectación directa a los derechos fundamentales, sino un desacuerdo propio del debate jurídico resuelto por la jurisdicción competente. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 11 45.
En criterio de esta Corporación, el requisito de relevancia constitucional implica que la accionante no solo identifique un derecho fundamental presuntamente afectado, sino que además acredite de manera clara, específica y suficiente la forma en que la providencia judicial cuestionada desconoce dicha garantía. El razonamiento jurídico requiere algo más que la simple alegación de la transgresión de derechos fundamentales.
Es imprescindible explicar con precisión la forma en que estos han sido afectados, lo que evita la utilización de la tutela como un mecanismo para manifestar una mera inconformidad contra las providencias adoptadas y sea utilizada como una instancia adicional. 46. En este caso, resulta evidente que la acción constitucional fue promovida con el propósito de reabrir un debate ya agotado en sede contencioso-administrativa, donde las objeciones de la parte actora fueron ampliamente examinadas a la luz del acervo probatorio y decididas conforme al ordenamiento jurídico.
Conviene recordar que la tutela no constituye un recurso alternativo frente a sentencias desfavorables, especialmente cuando las cuestiones debatidas fueron objeto de un análisis dentro del proceso ordinario. 47. En particular, la peticionaria afirmó que los incrementos salariales de 2009 revelan una incongruencia normativa porque en el nivel 2AE se dispuso un incremento del 15,61% y solo el 0,75% para el grado 2CE, sin que mediara una justificación técnica. 48.
El defecto fáctico tampoco supera la relevancia constitucional, por cuanto la accionante se limita a enunciar en términos generales una indebida valoración probatoria del juez ordinario, sin exponer de manera concreta y sustentada las razones por las cuales la omisión en la apreciación de determinados medios de prueba habría sido determinante para modificar el sentido de las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Risaralda o presentarse un defecto fáctico, y en consecuencia vulnerar sus derechos fundamentales.
Tampoco aportó argumentos de constitucionalidad respecto del juicio valorativo realizado por el fallador, lo que implicó que la solicitud de amparo se centrara, en realidad, en reproducir cuestionamientos ya decididos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 49. Adicionalmente, la actora no reclamó vulneración del derecho al debido proceso en su dimensión fundamental.
La Corte Constitucional ha señalado que dicho derecho solo resulta afectado en ese ámbito cuando se desconocen sus garantías esenciales, como el acceso al juez natural, la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, la publicidad del trámite y de las decisiones, la imparcialidad judicial o el ejercicio de la defensa. Ninguno de estos aspectos resultó afectado en el caso bajo estudio, toda vez que la parte actora intervino de manera activa en el proceso ordinario, ejerció su derecho a la defensa y obtuvo pronunciamientos de fondo.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 25 de septiembre de 2025 resolvió la controversia. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 12 50.
En esa misma lógica, no se alegó una conculcación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en su dimensión constitucional. La solicitante dispuso de un acceso real, efectivo y sin restricciones a la jurisdicción competente, así como a los recursos previstos en el ordenamiento jurídico para controvertir las decisiones adoptadas dentro del proceso.
No obra prueba que permita inferir que se le negó la posibilidad de acudir al aparato judicial, que se hubiese obstaculizado el normal desarrollo del trámite, o que se le hubiese restringido sus facultades procesales para ejercer su derecho de defensa y contradicción. Por el contrario, el expediente refleja que las garantías propias del debido proceso fueron respetadas, lo cual descarta cualquier afectación a la tutela judicial efectiva. 51.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de amparo constitucional, por cuanto no se cumplen los requisitos generales de procedencia. En concreto, no se acredita la relevancia constitucional, pues la solicitante pretende emplear la acción de tutela como un mecanismo para reabrir un debate ya definido en el proceso ordinario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de abril de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Gladys Amparo Gutiérrez Gómez contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01996-01 Accionante: Gladys Amparo Gutiérrez Gómez Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (Segunda instancia) 13 Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF