1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante MERY GONZÁLEZ CÁRDENAS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico, por decisión sin motivación, sustantivo, por violación directa de la Constitución Política y por desconocimiento del precedente. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Contrato realidad. Prueba del elemento subordinación. Pensionada del Estado y contratista del municipio de Ubalá. Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: la subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por Mery González Cárdenas de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 30 de abril de 20261, la señora Mery González Cárdenas, quien actúa por conducto de apoderado interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por considerar que esa autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo digno y a la seguridad social con la sentencia del 8 de abril de 2026, proferida en segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25899-33-33-001-2023-00201- 00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: « PRIMERA. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al trabajo digno y a la seguridad social de la señora MERY GONZÁLEZ CÁRDENAS, identificada con cédula de ciudadanía No. 21.030.767, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "C", mediante la Sentencia Nro. 080 del 8 de abril de 2026.
SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia Nro. 080 del 8 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "C", dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 25899-33-33-001- 2023-00201-01, promovido por la señora MERY GONZÁLEZ CÁRDENAS contra el MUNICIPIO DE UBALÁ. TERCERA.
ORDENA R al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "C", que dentro del término que esta Honorable Corporación disponga, profiera una nueva sentencia de segunda instancia en la que, con sujeción a la parte motiva del fallo de tutela, se sirva: 1 Escrito de tutela radicado a través del correo electrónico de tutelas en línea.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Valorar integralmente el acervo probatorio obrante en el proceso, particularmente los testimonios rendidos en audiencia por los señores Angélica Liceth Ciprián Roldán, Rubén Anselmo Bejarano Méndez, José Adonai Acosta Cárdenas y Alcides Bernate, así como las certificaciones expedidas por las inspectoras de policía del Municipio de Ubalá, los informes de gestión presentados por la demandante, los contratos de prestación de servicios y el Manual de Funciones del cargo de Secretaria Código 440 Grado 02 del Municipio.
(ii) Resolver el problema jurídico sobre la configuración o no de la relación laboral con base en la verificación de los tres elementos constitutivos del contrato de trabajo (prestación personal del servicio, subordinación continuada y remuneración), conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
(iii) Pronunciarse, en todo caso, de manera diferenciada y motivada sobre cada una de las pretensiones de la demanda, distinguiendo la naturaleza jurídica de cada concepto (declaraciones, indemnizaciones y aportes parafiscales), sin aplicar una revocatoria total e indiferenciada fundada en un solo argumento común». 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.
A la señora Mery González Cárdenas le fue reconocida pensión de vejez por parte de Colpensiones mediante la resolución GNR 241762 del 18 de agosto de 2016, con efectividad a partir del 1º de junio de 2016. 2.2. La accionante se vinculó con el municipio de Ubalá, Cundinamarca, mediante contratos de prestación de servicios suscritos desde el 1º de agosto de 2020 al 30 de diciembre de 2021. 2.3.
El 24 de diciembre de 2022 la actora presentó reclamación administrativa ante el municipio de Ubalá con el fin de que se reconociera la relación laboral encubierta en la suscripción de contratos de prestación de servicios, lo que se negó mediante oficio del 11 de enero de 2023. 2.4. Por lo anterior, la señora Mery González Cárdenas haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó al municipio de Ubalá, Cundinamarca, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el que se le negó la relación laboral encubierta.
En consecuencia, pidió que se declare la existencia de un contrato laboral a término indefinido con el consecuente pago de las prestaciones dejadas de percibir. 2.5. En primera instancia conoció inicialmente el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá (expediente 25899-33-33-001-2023-00201-00), autoridad judicial que inicialmente admitió la demanda ordinaria. 2.6.
En virtud del Acuerdo CSJCUA24-11 del 31 de enero de 2024, el proceso fue objeto de redistribución al Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá, autoridad judicial que en sentencia del 26 de agosto de 2025 accedió a las pretensiones de la demanda. Encontró que la labor de la accionante obedeció a las actividades propias del funcionamiento de la Inspección de Policía de Ubalá como lo era la toma del registro de audiencias, recepción de documentos dirigidos a la dependencia y, en general, atención al público.
En cuanto al cumplimiento de horario y permanencia en el puesto de trabajo dijo que eran aspectos debidamente acreditados por la parte demandante, que no hubo solución de continuidad entre la suscripción de uno y otro contrato y Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, no se allegaron los respectivos estudios previos de los contratos suscritos entre las partes.
Por lo anterior, el Juzgado consideró que estaban acreditados los elementos de la relación laboral, específicamente el de la subordinación. 2.7. La decisión fue apelada por el municipio de Ubalá, parte demandada. Correspondió en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que, en sentencia del 8 de abril de 2026 (notificada a las partes por correo electrónico del 13 de abril de 2026) revocó la decisión de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda.
Dijo que sería del caso entrar a verificar lo relacionado con la prueba de la existencia del contrato realidad, pero que se advertía la incompatibilidad que existiría entre la pensión de jubilación y las prestaciones que pudieran derivarse de una relación similar a la que ejerce el personal de planta cuando se desnaturalizaba el contrato de prestación de servicios.
A partir de allí, hizo un análisis de los alcances que tenía el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 y sostuvo que allí se contemplaban unas excepciones para percibir honorarios aun cuando se devengara asignación del tesoro público y que estas eran taxativas y no admitían interpretación alguna. En ese sentido, consideró el Tribunal que un eventual restablecimiento del derecho sería incompatible con la situación de la actora ya que no es dable el pago de las prestaciones y demás emolumentos con ocasión de la desnaturalización del contrato de prestación de servicios, no siendo posible siquiera tenerla como servidora pública, teniendo en cuenta que el pago de estos rubros estaría a cargo del municipio de Ubalá, cuyos ingresos provenían del erario.
Explicó que cuando se tenía que abordar la orden de restablecimiento se estaba en presencia de una específica circunstancia y era que la accionante estaba pensionada y que la pensión sin duda era compatible con el pago de honorarios pero no lo era con las prestaciones que reclamaba derivadas de la presunta desnaturalización del contrato de prestación de servicios.
De acuerdo con lo anterior, consideró que acceder al pago de prestaciones sociales o su equivalente en las circunstancias analizadas de la demandante pensionada era permitir el recibo de doble asignación del tesoro lo cual estaba expresamente prohibido conforme lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política al no estar contemplado en las excepciones legales.
En consecuencia, ordenó revocar el fallo de primera instancia en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin haber considerado la prohibición establecida por el artículo 128 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992. 3. Fundamentos de la acción La parte actora alegó que la sentencia proferida el 8 de abril de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25899-33-33-001-2023-00201-00/01 incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, por desconocimiento del precedente, por violación directa de la Constitución Política y por decisión sin motivación. Las razones fueron las siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
Defecto fáctico que sustentó en que el Tribunal no valoró las pruebas testimoniales ni documentales para resolver el problema jurídico que era si se configuró o no la relación laboral lo que a juicio de la actora era trascendente ya que de haber sido valoradas hubieran confirmado la existencia del contrato realidad declarado en primera instancia. Concretamente se refirió a la omisión probatoria del tribunal frente a la prueba testimonial de cuatro declarantes cuyas manifestaciones si bien transcribió en la sentencia, al momento de resolver el caso concreto consideró que no hizo ningún análisis de los mismos frente al elemento subordinación. Dijo que la inspectora de policía Angélica Liceth Ciprián Roldán declaró bajo juramento que fue asignada como secretaria de la Inspección por orden del Secretario de Gobierno; que cumplía un horario de martes a viernes de 8:00 a.m. a 6:00 p.m. y sábados de 8:00 a.m. a 12:00 m.; que su jefe inmediata era la inspectora; que cuando necesitaba ausentarse le pedía permiso a ella; que colaboraba con la transcripción de audiencias, tramitaba comparendos, llevaba agenda del despacho, atendía al público y realizaba cualquier tarea asignada por la inspectora como jefe inmediato; que los elementos de trabajo eran provistos por la Alcaldía; que su servicio era personal y no podía delegarlo; y que ella misma le expidió certificación laboral en papel con logos del municipio.
De los declarantes Rubén Anselmo Bejarano Méndez y José Adonai Acosta Cárdenas explicaron que corroboraron la existencia de horario, subordinación a la inspectora de policía y al secretario de gobierno, participación obligatoria en eventos institucionales, uso de elementos de trabajo del municipio y carácter permanente de las funciones.
De la prueba documental alegó la falta de valoración de las certificaciones expedidas por las inspectoras de policía Angélica Liceth Ciprián Roldán y Erika Gissella Rodríguez Rodríguez, quienes certificaron que se desempeñó como secretaria de la Inspección de Policía. Sostuvo que tampoco se analizaron los informes de gestión por ella presentados en los que se detallaban funciones típicas de un cargo de planta, apoyo administrativo, recepción de comparendos, asistencia en audiencias, proyección de oficios, atención al público, archivo y registro.
Que no contrastó las funciones ejecutadas con el Manual de Funciones del cargo de Secretaria Código 440 Grado 02, cuya comparación había sido determinante en la decisión de primera instancia para concluir que las labores contratadas coincidían sustancialmente con las funciones permanentes del cargo de planta. Por último, precisó que no se hizo una adecuada valoración del acto administrativo de reconocimiento pensional en el que se mencionan periodos anteriores laborados por ella al servicio del municipio de Ubalá entre 1998 y 2001, lo que mostraba un patrón histórico de vinculación con la entidad y que el Tribunal tomó esta prueba a conveniencia para reforzar su tesis. 3.2.
Defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 y el artículo 128 de la Constitución Política. De la prohibición constitucional dijo que esta iba dirigida a quienes se encontraban en el contexto de la función pública como servidores públicos lo que no era su caso ya que ella era pensionada y podía contratar con el Estado, de modo que no era dable que si se desnaturalizaba el contrato de prestación de servicios por estar acreditados los elementos de la relación laboral esto Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co operara en contra del trabajador sino de la administración que había contratado irregularmente.
De la interpretación de la norma (artículo 19 de la Ley 4ª de 1992) indicó que era irrazonable porque las excepciones allí contenidas regulaban la compatibilidad para servidores públicos activos que desempeñaran simultáneamente funciones y no para pensionados que celebraban contratos de prestación de servicios. 3.3. Defecto por desconocimiento del precedente citó como desconocidas las siguientes providencias: • Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, CE-SUJ2- 005-16 del 25 de agosto de 2016.
Sostuvo que estas reglas de unificación frente al contrato realidad no excluyeron la posibilidad de que el contratista fuera pensionado y que, si bien se citó esta providencia en la sentencia cuestionada en el marco conceptual, materialmente fue desconocida al crear una excepción que la sentencia no contemplaba. • Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, CE-SUJ2- 025-21 del 9 de septiembre de 2021.
Frente a la que consideró que complementó las reglas del contrato realidad, especialmente sobre la solución de continuidad y los aportes a seguridad social pero donde no se estableció ninguna excepción para los pensionados y también indicó que fue citada por el Tribunal pero que la desconoció al momento de su aplicación. • Concepto No. 1344 del 10 de mayo de 2001 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Dijo que este concepto, cuya referencia exacta era la prohibición de percibir doble asignación y el alcance del artículo 128 de la Constitución Política respecto de los particulares contratistas y de los pensionados, establecía que el pensionado no era servidor público, que la incompatibilidad no lo cobijaba y que podía celebrar contratos de prestación de servicios con el Estado, lo que contradecía la tesis del Tribunal.
Agregó que si bien los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil no tenían el carácter de sentencia de unificación, eran doctrina autorizada por esta Corporación y en esa medida había sido desconocido por el Tribunal. 3.4. Defecto por violación directa de la Constitución Política citó los artículos 53, 13, 25 y 48 de la Constitución Política que consideró vulnerados por el Tribunal con la decisión adoptada, pues dijo que no podía verse afectada con la decisión de ser contratada pese a ser una persona pensionada y, no poder reclamar sus derechos laborales como consecuencia de una relación laboral encubierta, pues esto iba en contra del principio de favorabilidad para el trabajador, en contra de la igualdad y en desmedro de los derechos al trabajo y a la seguridad social. 3.5.
Defecto por decisión sin motivación Precisó que el Tribunal se ocupó de un tema distinto al problema jurídico principal que debía resolverse y al planteamiento que se había hecho en el recurso de apelación y era si se configuraban o no los elementos de la relación laboral y que, lo que hizo el Tribunal fue resolver el caso con base en un elemento accesorio sin pronunciarse sobre el contrato realidad que era el objeto de la controversia y sobre el cual debió dirigir el estudio conforme con el recurso de alzada.
Precisó que la autoridad judicial accionada negó la totalidad de las pretensiones de la demanda incluyendo la primera que era la nulidad del acto administrativo por el que el municipio negó la existencia de la relación laboral, sin tener en cuenta que prestó sus servicios al municipio y que había existido una relación subordinada, lo que no se explicó ni desarrolló por el Tribunal en la sentencia, limitándose a mencionar la incompatibilidad entre la situación de pensionada y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a su favor.
Encontró que el centro del razonamiento del Tribunal fue equiparar la condena a título de restablecimiento del derecho con una asignación en los términos del Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 128 de la Constitución Política lo que no era acertado jurídicamente ya que asignación e indemnización eran dos categorías distintas, pues la primera era una remuneración periódica por servicios activos y la segunda era una operación económica por un derecho desconocido, pero que la sentencia no explicaba la razón por la que equiparaba estas dos categorías. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 12 de mayo de 2026 el despacho ponente: (i) admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Mery González Cárdenas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C; (ii) ordenó la notificación de las partes; (iii) como terceros con interés dispuso vincular al municipio de Ubalá (entidad que actuó como demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho), a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público (quienes fueron vinculados en el proceso ordinario) y, a los Juzgados Primero y Tercero Administrativos de Zipaquirá (autoridades judiciales que conocieron en primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho) 4.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C intervino por conducto de la magistrada ponente quien indicó que la tutela no podía ser entendida como una instancia adicional y reiteró las razones por las que la Corporación resolvió negar lo pretendido por la accionante lo que, afirmó, se hizo en el marco del debido proceso.
Por lo anterior pidió negar el amparo constitucional. 4.3. El Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá presentó informe por conducto de la titular del despacho quien manifestó que el proceso fue remitido al Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá con ocasión de las medidas adoptadas en su momento por el Consejo Superior de la Judicatura, razón por la que no se advertía la presunta vulneración de derechos fundamentales de la actora y agregó que quien debía atender los argumentos de la acción de tutela era el juzgado que conoció y resolvió el asunto de fondo, razón por la que pidió se declarara improcedente el amparo y se desvinculara al Juzgado de la presente acción. 4.4.
El Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá se pronunció igualmente por conducto de la juez titular del despacho quien hizo un recuento de las instancias procesales adelantadas por parte del despacho y de cara a lo pretendido a través de la presente acción, consideró que se discutía lo resuelto en segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la que dijo, era dicha autoridad judicial quien debía atender el requerimiento de la tutela al no tener injerencia con lo resuelto en primera instancia por el juzgado.
Al margen de lo anterior, consideró que no se configuraban los presupuestos ni genéricos ni específicos de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 4.5. El municipio de Ubalá intervino por intermedio de apoderado judicial quien se pronunció de manera detallada frente a cada uno de los defectos propuestos contra la sentencia del tribunal y en síntesis, consideró que la decisión no era arbitraria, que se había emitido conforme las pruebas aportadas al proceso incluida la prueba de oficio con respecto a la que se corrió traslado a las partes quienes tuvieron la oportunidad de pronunciarse sin que hubiera sido sorpresiva la sentencia para los sujetos procesales sino fundamentada además en la situación concreta de la actora.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contrario a lo afirmado en el escrito de tutela, consideró el municipio que la decisión se sustentó no solo en las pruebas sino además en las normas aplicables al caso sin que se hiciera una interpretación equivocada de las mismas, por el contrario, apoyó el análisis del tribunal en cuanto a la imposibilidad de que se devengaran dos erogaciones provenientes del erario público, entendido como el presupuesto que la Nación destinaba a los entes territoriales de un lado y de otro lo que por derecho percibía como pensión también reconocido por el Estado, siendo esto incompatible cuando se trataba de un restablecimiento del derecho de orden laboral y en este caso prestacional.
Aseguró que no se trataba de una decisión carente de motivación o indebidamente motivada, que en la sentencia estaban expuestas de manera suficiente las razones por las que no era posible entender una condena producto de un contrato realidad y de manera simultánea el pago de la prestación a la que la accionante tenía derecho y venía percibiendo incluso mientras percibió sus honorarios producto del contrato de prestación de servicios suscrito con el municipio y dijo además que no era un aspecto nuevo ya que desde la contestación de la demanda e incluso en el recurso de apelación se había señalado que no se trató de una persona en provisionalidad ni en carrera administrativa ni en una situación administrativa determinada y que, tal situación de manera alguna desconocía o discriminaba a los pensionados que prestaban sus servicios mediante contratos de prestación de servicios.
De los requisitos de procedencia de la tutela, sostuvo que debieron mencionarse las razones por las que, eventualmente, serían procedentes recursos extraordinarios como el de revisión o el de unificación de jurisprudencia y que, lo pretendido por la accionante era que la tutela se convirtiera en una tercera instancia con el propósito de analizar los argumentos y las pruebas ya debatidas y analizadas en sede ordinaria por no estar de acuerdo con los fundamentos del juez natural. 4.6.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, no se pronunciaron en esta oportunidad, no obstante haber sido notificados de la existencia de la presente acción. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991,2 fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Solicitud de desvinculación El Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá manifestó que no le asistía legitimación en la causa por pasiva en la medida que no había tramitado el proceso ordinario ni había emitido sentencia de primera instancia teniendo en cuenta que de acuerdo con las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura el proceso había pasado a ser de conocimiento del Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá. Respecto de lo anterior, la Sala precisa que, según lo dispuesto en el auto admisorio de la acción de tutela, la mencionada autoridad judicial fue vinculada al proceso constitucional en calidad de tercero con interés y no como parte demandada.
Lo anterior considerando que inicialmente sí tuvo conocimiento del proceso al haber inadmitido la demanda ordinaria para posteriormente haberse procedido con su admisión, de modo que se consideró necesaria su vinculación como tercero. De acuerdo con lo anterior, y al tenor de lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2591 de 19916, a la mencionada autoridad judicial le asiste interés legítimo en el resultado de este proceso constitucional y por tal motivo debe permanecer vinculado a éste en la calidad de tercero que le fue reconocido en el auto admisorio de la tutela.
Así las cosas, la Sala negará la solicitud de desvinculación propuesta. 4. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes del caso y el escrito de tutela y teniendo en cuenta que se trata de una tutela contra providencia judicial deberá verificarse previamente el cumplimiento de los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial, en especial el de la subsidiariedad. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. 6 Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De encontrarse acreditados los mismos, corresponderá a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C al emitir la providencia del 8 de abril de 2026 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25899-33-33-001-2023-00201-00/01 incurrió en los defectos propuestos por la parte actora. 5.
Alcance del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
Por su parte, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Según esas normas, la subsidiariedad hace referencia a que la acción de tutela solo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. De esta forma, se busca que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no sean desplazados o suplantados por la acción de tutela.
Así las cosas, la tesis de la Sección consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante.
En ese estudio también se debe analizar la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En ese sentido, el juez de tutela tiene la potestad de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente; o si, por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)»16.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Análisis del caso 6.1. La parte actora consideró que la decisión de segunda instancia no fue congruente con los hechos expuestos en el recurso de apelación por la parte recurrente que, en el caso fue el municipio de Ubalá quien fue condenado en primera instancia por parte del Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá. Contextualizando el caso, advierte la Sala que se trató de una controversia en la que la señora Mery González Cárdenas reclamó ante la entidad territorial la existencia de una relación laboral encubierta en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios, lo que se negó por la administración y por lo que acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento cuyas pretensiones fueron las siguientes: «DECLARATIVAS 1- Que se declare la nulidad del oficio No. 200-002-023, de fecha 11 de enero del 2023, mediante la cual se negaron a lo solicitado en la reclamación administrativa radicada el 24 de diciembre del 2022. 2- Que se DECLARE la existencia de un contrato laboral a término indefinido bajo la modalidad de un contrato realidad, comprendida en el extremo laboral que va comprendido desde el día primero (01) de agosto de (2020) hasta el día treinta (30) de diciembre de 2021 siendo esta última fecha la finalización del último contrato de prestación de servicios.
CONDENAS Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se: 3- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, las CESANTIAS, desde el inicio de la relación laboral, es decir desde el 1 de agosto del 2020 hasta el 30 de diciembre del 2021. 4- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERYGONZALEZ CARDENAS, los INTERESES A LAS CESANTIAS, desde el inicio de la relación laboral, es decir desde el 1 de agosto del 2020 hasta el 30 de diciembre del 2021. 5- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, la PRIMA DE SERVICIOS, desde el inicio de la relación laboral, es decir desde el 1 de agosto del 2020 hasta el 30 de Diciembre del 2021. 6- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, las VACACIONES, desde el inicio de la relación laboral, es decir desde el 1 de Agosto del 2020 hasta el 30 de Diciembre del 2021. 7- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, la SANCION MORATORIA POR LA NO CONSIGNACION Y PAGO DE LAS CESANTIAS, desde el inicio de la relación laboral, es decir desde el 1 de Agosto del 2020 hasta que se compruebe el pago de las mismas. 8- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, la INDEMNIZACION MORATORIA, desde el inicio de la relación laboral, es decir desde el 1 de Agosto del 2020 hasta que se compruebe el pago de las mismas. 9- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, la SEGURIDAD SOCIAL (PENSION Y SALUD), desde el inicio de la relación laboral, es decir desde el 1 de Agosto del 2020 hasta el 30 de Diciembre del 2021. 10- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, según lo que se le reconozca, las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A. 11- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A., a reconocer y pagar a favor de mi mandante los intereses comerciales durante los primeros seis meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, e intereses moratorios después del término de seis meses conforme lo dispone el artículo 177 del C.C.A. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12- Que se CONDENE al Municipio de Ubalá, a pagar en favor la señora MERY GONZALEZ CARDENAS, las sumas correspondientes a costas y agencias en derecho en favor de esta parte demandante».
En la sentencia de primera instancia proferida el 26 de agosto de 2025, Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá, estudió el problema jurídico que se delimitó a establecer si entre la accionante, señora Mery González Cárdenas y el municipio de Ubalá existió una relación encubierta y de ser así, si había derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir con ocasión de los contratos celebrados y ejecutados por la hoy tutelante.
A partir de allí, conforme los hechos y el material probatorio allegado al expediente, determinó el Juzgado que, en efecto, estaban configurados los elementos de la relación laboral, haciendo especial análisis en el elemento subordinación que encontró acreditado. En síntesis, los argumentos que tuvo para acceder a las pretensiones de la demanda fueron los siguientes: «En cuanto a la ejecución de funciones continua e ininterrumpida, tal y como se señaló previamente, se encuentra probado que la actora prestó sus servicios al MUNICIPIO DE UBALÁ a través de 3 contratos de prestación de servicios, con el mismo objeto y de manera continua, entre el 1° de agosto de 2020 hasta el 30 de diciembre de 2021.
Por otra parte, si bien es cierto, dentro de los antecedentes administrativos también se acredita que la actora rendía informes al supervisor del contrato respecto de cada una de las tareas que venía desempeñando, también los es que, de la revisión de las tareas reportadas, se evidencia que estas obedecen a las actividades propias del funcionamiento de la Inspección de Policía de Ubalá, v.gr. la toma del registro de audiencias, recepción de documentos dirigidos a la dependencia y, en general, atención al público.
En cuanto al cumplimiento de horario y permanencia en un puesto de trabajo, estos aspectos fueron debidamente acreditados por la parte demandante, por lo que se encuentra la subordinación de la demandante. […] No se puede dejar a un lado la declaración del señor ALCIDES BERNATE, quien en su calidad de ex Secretario de Gobierno del ente territorial demandado y encargado de hacer la supervisión del contrato señaló que, a la demandante nunca se le exigió prestar sus servicios de manera presencial en las dependencias de la alcaldía, tampoco el cumplimiento de un horario, adicionalmente que, la ejecución de los contratos de prestación de servicios se dio dentro del marco de autonomía que gozan los contratistas, no obstante, sus afirmaciones pugnan con las declaraciones de los demás testigos, en donde se dio fe de lo contrario, señalando incluso que la señora GONZÁLEZ CÁRDENAS tenía su puesto de trabajo en la inspección de policía, situación que se corrobora con los informes de gestión a él reportados; además se advierte sobre la imposición por parte de la administración sobre la demandante de asistir y apoyar actividades extracurriculares, exigencia que también se le hacía a los demás miembros del personal de planta; tales aspectos desvirtúan lo manifestado por el aludido testigo y dan credibilidad a lo manifestado en los hechos de la demanda.
Ahora bien, no puede pasarse el sesgó del testigo en cuestión, ya que interviene directamente en el desarrollo de los contratos de prestación de servicios, derivando de ello una eventual responsabilidad, a esto se le suma el hecho que, en los expedientes administrativos aportados por el municipio de Ubalá no se avizora soporte de las reuniones de coordinación que indicó el declarante haber desarrollado con la actora, siendo su deber como servidor dejar acta de las mismas.
Es entonces como existen razones suficientes para desestimar lo declarado por el señor ALCIDES BERNATE y reiterar que, la demandante acreditó la existencia de subordinación y dependencia en el ejercicio de sus funciones. […] Asimismo, se debe resaltar que, junto a la documental adosada al expediente no se allegaron los respectivos estudios previos de los contratos suscritos entre las partes, por lo que se debe entender que el requisito contemplado en el art. 25 de la L. 80/1993, modificado por el art. 87 de la L. 1474/2011, no se cumplió. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se itera que, la ausencia de la temporalidad en los estudios previos, o la contratación continua y sucesiva con un mismo contratista, con identidad de objeto y similitud circunstancial en su desarrollo o el hecho de que el objeto contractual pretenda cubrir funciones y actividades permanentes de la administración, evidenciados en los estudios previos, desborda el término estrictamente indispensable –Cfr. art. 32 L. 80/1993-, lo cual constituye indicio de una relación laboral subyacente. […] [s]e debe evaluar si entre la ejecución de los contratos de prestación de servicios se presentaron periodos inactivos que llevaron a la terminación de la continuidad en la prestación de los servicios de la actora.
Bajo dicho parámetro, se tiene que entre las partes se suscribieron los siguientes contratos: […] Visto lo anterior, a juicio de esta judicatura, no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, por lo que se entenderá que la relación laboral encubierta se presentó ininterrumpidamente entre el 1° de agosto de 2020 al 30 de diciembre de 2021».
Ahora bien, el municipio de Ubalá quien fue vencido en el proceso, presentó recurso de apelación contra la sentencia del juzgado, con los siguientes argumentos: «La decisión adoptada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá merece un profundo examen crítico, pues su fundamentación jurídica incurre en errores de valoración probatoria, interpretación normativa y aplicación de la jurisprudencia. Estos yerros, lejos de constituir una mera diferencia de apreciación, tienen la virtualidad de afectar la legalidad y la corrección de la decisión, por lo que corresponde al superior revocarla.
En primer lugar, la sentencia apelada confunde de manera sustancial las nociones de coordinación contractual y subordinación laboral. El juzgado, al dar por acreditada la subordinación, fundamentó su razonamiento en la existencia de un horario y en la ejecución de obligaciones propias de la Inspección de Policía. Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la mera existencia de un horario, de instrucciones sobre la forma de cumplir el contrato o de reportes periódicos no implica per se subordinación laboral.
La coordinación inherente al contrato de prestación de servicios exige que el contratista se adapte a las necesidades del contratante, en especial cuando se trata de la administración pública, pero esa coordinación no puede equipararse a subordinación jurídica. […] Al reducir la subordinación al mero cumplimiento de un horario y a la ejecución de tareas administrativas, el a quo desnaturalizó la esencia de este elemento estructural y terminó trasladando indebidamente a la esfera laboral un contrato legalmente permitido.
En segundo término, el juzgado desconoció de manera expresa el mandato normativo del artículo 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993, según el cual los contratos de prestación de servicios en ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales. Dicha disposición es clara en asegurar que el legislador quiso delimitar de forma tajante la frontera entre el vínculo contractual y el laboral, para evitar que la contratación administrativa se convirtiera en un mecanismo automático de reconocimiento de derechos propios de la relación de trabajo.
La sentencia apelada, sin embargo, operó en sentido contrario, pues a partir de una valoración parcial de la prueba concluyó que se configuró un contrato realidad, sin atender que la norma prohíbe esa equiparación salvo en casos donde la subordinación se acredite de manera plena. En este caso, la subordinación fue inferida de indicios endebles y contradictorios, lo cual desvirtúa la fuerza de convicción de la decisión. Adicionalmente, la providencia de primera instancia desestimó injustificadamente la declaración del exsecretario de Gobierno, quien en calidad de supervisor de los contratos dio cuenta de la autonomía de la contratista.
El juzgado argumentó que su testimonio debía ser descartado por un eventual sesgo, al haber sido parte del proceso contractual. No obstante, tal razonamiento resulta contrario a las reglas de la sana crítica. La declaración de un servidor público que actuó como supervisor de un contrato no puede desecharse sin un análisis detallado de su contenido, máxime cuando se trata de la autoridad formalmente encargada de velar por el cumplimiento de las obligaciones contractuales.
El valor probatorio de dicha declaración debía ponderarse en conjunto con los demás medios de convicción, pero no ser descartado en bloque bajo la sola consideración de un posible interés subjetivo. Al proceder de ese modo, el juzgado incurrió en un error de valoración probatoria que comprometió la imparcialidad de la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Otro aspecto problemático de la sentencia se encuentra en la interpretación extensiva de la continuidad contractual.
El fallo concluyó que, pese a existir interrupciones de 47 y 20 días entre los contratos suscritos, se configuró una continuidad, de modo que la relación se entendía ininterrumpida. Esta conclusión contradice abiertamente lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, en la que el Consejo de Estado estableció que: […] El juzgado no explicó cuáles fueron esas circunstancias especiales que justificaban ampliar dicho término. Se limitó a concluir, sin mayor sustento, que no había solución de continuidad, desconociendo que la interrupción de 47 días superaba ampliamente el parámetro fijado por la jurisprudencia de unificación. Esta interpretación laxa del requisito temporal conlleva una aplicación errada del precedente judicial, con el consecuente desconocimiento del principio de igualdad en la aplicación del derecho.
Igualmente, la sentencia utilizó la ausencia de estudios previos como indicio para declarar la existencia de contrato realidad. Tal razonamiento carece de fundamento jurídico. Los estudios previos constituyen un requisito de planeación en la contratación estatal, cuya omisión puede generar consecuencias de otro orden, pero de ninguna manera constituye prueba de subordinación laboral.
Al elevar la ausencia de estudios previos a la categoría de indicio de relación laboral encubierta, el juzgado incurrió en un salto argumentativo que desborda el marco jurídico del proceso. La existencia o no de estudios previos no guarda relación con la configuración de los elementos del contrato de trabajo, y su uso como argumento central desvirtúa el rigor exigido en la valoración probatoria.
Debe también resaltarse que la sentencia no analizó con el debido detenimiento la naturaleza de las obligaciones desempeñadas por la contratista. El objeto contractual versaba sobre apoyo a la gestión administrativa de la Inspección de Policía, actividades que, conforme a la normativa vigente, pueden ser objeto de contratación bajo la modalidad de prestación de servicios.
El fallo, sin embargo, asumió que por tratarse de obligaciones de carácter secretarial debía existir una relación laboral. Esta conclusión desconoce que la Ley 80 de 1993 autoriza la contratación para actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, siempre que no puedan ser asumidas por personal de planta.
La existencia de obligaciones secretariales no excluye per se la posibilidad de contratar bajo la modalidad de prestación de servicios, por lo que el razonamiento del juzgado resulta apresurado y contrario al marco legal aplicable. En el mismo sentido, el fallo no tuvo en cuenta que la demandante realizaba aportes a seguridad social en calidad de contratista independiente.
Dicho hecho, lejos de ser una simple formalidad, demuestra la naturaleza contractual de la vinculación. La jurisprudencia ha sostenido que la realización de aportes como independiente constituye un indicio serio de la autonomía en la prestación del servicio. El juzgado, sin embargo, omitió valorar este aspecto y centró su análisis en elementos accesorios como la asistencia a eventos de la alcaldía, circunstancias que pueden explicarse por la necesidad de coordinación institucional y no necesariamente por subordinación laboral.
Más aún, la sentencia ignoró que el contrato de prestación de servicios es, en esencia, una figura excepcional y temporal, cuya procedencia está determinada por la imposibilidad de atender ciertas obligaciones con el personal de planta. El hecho de que se hubieran celebrado varios contratos sucesivos no desvirtúa por sí solo su legalidad, pues la administración puede acudir a esta modalidad siempre que lo justifique en los estudios previos y en las necesidades del servicio.
El juzgado pasó por alto esta característica y, en cambio, dedujo de la sucesión contractual la existencia de relación laboral, en una aplicación contraria al principio de legalidad contractual. Debe insistirse en que la subordinación, como elemento estructural del contrato de trabajo, requiere un análisis riguroso de las condiciones reales de la vinculación. […] En igual sentido, el juzgado otorgó gran peso en la valoración probatoria a los certificados expedidos por la Inspectora de Policía de Ubalá, en los que se afirmó que la señora Mery González Cárdenas, cuando fungía como Secretaria de la Inspección de Policía de Ubalá, cumplía un horario de trabajo en las instalaciones de esa dependencia. En concordancia con lo expuesto, estas certificaciones debían valorarse en conjunto con los demás medios de prueba que fueron practicados; y en consecuencia, la conclusión necesaria sería una ajena a lo establecido por el Juzgado.
Lo anterior, por cuanto de una juiciosa valoración se hubiese resaltado la coordinación propia de un contrato de prestación de servicios, y no una subordinación, tal como lo señaló el entonces Secretario de Gobierno, el señor Alcides Bernate. Todo lo anterior se encauza en determinar que no existen elementos estructurantes que puedan configurar una relación laboral en los términos planteados por la demandante; en Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primer lugar, la supuesta subordinación derivada del contrato de prestación de servicios es en realidad una coordinación propia de esta figura contractual; en segundo lugar, la prestación personal del servicio es un elemento que puede confluir tanto en un contrato laboral como en uno de prestación de servicios, por lo que incluso de configurarse en el presente caso, no devendría automáticamente en la demostración plena de una supuesta relación laboral; y, por último, es cierto y apenas lógico que la demandante percibiera una remuneración por sus servicios prestados, pero una interpretación que asevere que dicha remuneración es constitutiva de salario desconocería de manera directa la Ley 80 de 1993. […]».
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en la providencia del 8 de abril de 2026 que se cuestiona a través de la presente acción resolvió el caso concreto de la siguiente manera: «Caso concreto 82. Antes de entrar a analizar el vínculo contractual entre la Mery González Cárdenas y el Municipio de Ubalá, es necesario destacar una circunstancia relevante, esto es, la incompatibilidad entre la pensión de jubilación y las prestaciones que pudieren derivarse de una relación similar a la que ejerce el personal de planta cuando se ha desnaturalizado un contrato de prestación de servicios. 83.
Una vez analizados bajo las reglas de la sana crítica, los medios documentales de prueba, los testimonios escuchados y demás material probatorio recaudado en la etapa pertinente, la Sala encuentra demostrado lo siguiente: Incompatibilidad entre la pensión de jubilación y las prestaciones que puedan derivarse de un contrato de prestación de servicios simulado. 84.
De acuerdo a lo manifestado por el señor Alcides Bernate en la audiencia de pruebas celebrada el 22 de octubre de 2024, afirmó que la señora Mery González Cárdenas trabajó para el municipio de Ubalá en calidad de contratista para los años 2021 y 2022 (sic) adicionalmente indicó que: “Al parecer es pensionada y no se le exigía el pago de seguridad social, dada su condición de pensionada”. 85.
Adicionalmente el Municipio de Ubalá en su contestación de demanda aporta Captura de pantalla de la consulta efectuada al RUAF – SISPRO – Afiliaciones al sistema de fecha 16 de diciembre de 2023, con el cual se puede evidenciar que la demandante se encuentra afiliada a pensiones al Régimen de Prima Media con COLPENSIONES y es beneficiaria de la pensión de vejez la cual fue reconocida mediante Resolución 241762 del 18 de agosto de 2016. 86.
En atención a lo anterior el Despacho a través de prueba de oficio solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES allegar copia de la Resolución 241762 de fecha 18 de agosto de 2016, que reconoce pensión de vejez a la señora MERY GONZALEZ CARDENAS quien se identifica con cédula de ciudadanía No 21030767, a partir del período 201609, la cual fue allegada al plenario. 87.
Estos hechos, llevan a la Sala a analizar si existe incompatibilidad entre la pensión de jubilación y el pago de prestaciones sociales derivadas de un contrato de prestación de servicios del que se alega existe una relación laboral oculta o desnaturalización. 88. El Tribunal parte del análisis de la siguiente premisa legal: de conformidad con el literal e) del artículo 19 de la ley 4a. de 1992, los honorarios derivados de contratos de prestación de servicios, por esa regla general, no resultaban incompatibles con la pensión de jubilación que perciba un pensionado. 89.
O lo que es lo mismo, cualquier persona con pensión de jubilación está plenamente autorizada para contratar y percibir honorarios como contratista independiente. Pero solo honorarios, no para fungir como empleado público o deprecar montos equivalentes a prestaciones sociales, si su contrato fue desnaturalizado, que es la deducción lógica a partir de la misma regla legal. 90.
Lo anterior se deduce, sin dubitación alguna, a partir de la sentencia C-133 de 1993 de la Corte Constitucional que estudió el artículo 128 de la Constitución Política respecto a la prohibición de desempeñar simultáneamente dos o más cargos públicos y de percibir más de una asignación del tesoro público. 91. En efecto, el desarrollo legal de la Ley 4a. de 1992, en su artículo 19 dice lo siguiente: […] 92.
Estas excepciones ratifican, que el salario y las prestaciones de empleado público son incompatibles con la pensión que se recibe del tesoro público. Son compatibles, solo para los casos específicamente descritos en la norma, que no abarca o no se extiende a las Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestaciones derivadas de un contrato de prestación de servicios desnaturalizado que da paso al pago de prestaciones sociales iguales al del personal de planta.
Las excepciones son taxativas, y no admiten extensión por vía de interpretación. 93. De igual manera el Decreto 1083 de 2015 señala que la persona retirada con derecho a pensión de jubilación no podrá ser reintegrada al servicio. De ello se deduce que el pago de prestaciones por la prestación material del servicio en un contrato desnaturalizado que hace presumir una relación laboral tiene idénticas connotaciones de servicio activo, por ello tales emolumentos resultan incompatibles con la asignación de pensión de vejez o jubilación. 94.
Claro es, que: i) los recursos que destina el Municipio de Ubalá para pagar salarios y prestaciones son de origen público; ii) en los procesos en los que se concluye con declaratoria de desnaturalización del contrato de prestación de servicios, la orden de restablecimiento es de naturaleza laboral; iii) los empleados públicos que reciban pensión de jubilación o vejez, pueden ser contratados para percibir honorarios más no pueden fungir formal o materialmente como servidores regidos por una relación laboral, sea la legal o reglamentaria, con su consecuencial derecho al pago de prestaciones sociales por desnaturalización de un contrato de prestación de servicios. 95.
En efecto, cuando se tiene que abordar la orden de restablecimiento, nos encontramos con el hecho que el actor estaba pensionado. La pensión, sin duda es compatible con el pago de honorarios, pero no lo es con las prestaciones que reclama, derivadas de la presunta desnaturalización del contrato de prestación de servicios. 96. Acceder al pago de prestaciones sociales o su equivalente, en las circunstancias analizadas de la demandante pensionada, es permitir el recibo de doble asignación del tesoro, situación que corresponde a la prohibición contenida en el artículo 128 constitucional; ya que su caso no se subsume, en las excepciones legales. 97.
Recuérdese que la función pública es plenamente reglada en virtud del artículo 122 de nuestro ordenamiento constitucional. Luego entonces, no puede declararse a su favor una relación similar a la relación legal y reglamentaria, que por la desnaturalización eventualmente podía percibir prestaciones sociales, si por la misma regla de la función pública se llega a concluir que, si como pensionado no podía tener derecho al servicio activo en el sector público devengando pensión y salario, tampoco puede deprecar el equivalente a prestaciones por la contratación presuntamente simulada u oculta. 98.
Bajo las anteriores consideraciones, se revocará la sentencia proferida en primera instancia en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin haber considerado la prohibición establecida por el artículo 128 de la Constitución Política y el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992». 6.2. De acuerdo con el anterior recuento se advierte que la controversia siempre estuvo centrada en la existencia de los elementos de la relación laboral, eje de la discusión desde la demanda y que siguió siendo el punto sobre el que debía hacerse el análisis ahora en segunda instancia conforme lo planteado en el recurso de alzada, sin embargo, como se puede ver de la transcripción de los fundamentos del tribunal para revocar y en consecuencia negar las pretensiones de la demanda, el estudio se dirigió a la consecuencia de un posible reconocimiento de prestaciones sociales derivadas del contrato realidad y su incompatibilidad con la pensión de jubilación percibida por la actora, sin resolver previamente sobre lo planteado en el recurso de apelación esto es, si estaba o no probado el elemento subordinación, situación que faltó al principio de congruencia con la que deben contar las decisiones judiciales.
En criterio de la parte accionante el Tribunal dejó de resolver sobre lo planteado en el recurso de apelación que si bien presentó y sustentó la parte demandada que fue vencida en primera instancia, era necesario que se resolviera por la autoridad judicial accionada conforme a lo planteado por la parte recurrente y de esta manera contar con el pronunciamiento de la instancia de cierre, en este caso el Tribunal, que era verificar si estaba o no configurada la relación laboral, en concreto, el elemento subordinación, para de allí derivar si se confirmaba o se revocaba lo resuelto por el a quo y pasar entonces al análisis de las consecuencias que traería un restablecimiento de una persona que, siendo pensionada por parte del Estado percibiría un dinero por concepto de prestaciones sociales dejadas de percibir como consecuencia del contrato Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realidad que serían canceladas por el municipio demandado con dinero proveniente del erario público, quedando incurso en la prohibición constitucional y legal que allí se explicó. 6.3.
Explicado lo anterior, la Sala considera que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, porque en el caso existe otro mecanismo de defensa judicial previsto por el ordenamiento jurídico para alegar la falta de congruencia entre los argumentos presentados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y el fallo de segunda instancia atacado, punto que fue justamente sobre el que se fundamentaron los cargos de la demanda de tutela a través de la enunciación de varios de los defectos contra providencia judicial, pero en específico el defecto por decisión sin motivación en el que expuso el argumento central de la falta de congruencia de la sentencia de segunda instancia. El Consejo de Estado ha precisado que la congruencia puede ser interna y externa.
La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda, es decir la externa, alude a que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación. En el caso propuesto, se trata del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia frente al que justamente la parte actora considera que la decisión de segunda instancia no fue congruente con el recurso de apelación (congruencia externa).
Sobre la distinción en las nociones del concepto de congruencia, la Sección Cuarta de esta corporación expresó: «El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.
La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la (sic) partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones”.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva “deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ”. Dado que con la definición del proceso se busca la certeza jurídica, la norma le impone al juez el deber de claridad respecto de la sentencia, noción que se opone a las decisiones oscuras, ambiguas o dudosas.
La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia»7 Para tal fin, el mecanismo al cual la parte actora puede acudir para ventilar tal reproche es el recurso extraordinario de revisión, en consideración a que jurisprudencialmente se ha reconocido su procedencia para la protección del principio de congruencia, en virtud del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 que en su numeral quinto consagra como la causal de revisión «5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». En ese sentido se pronunció esta corporación: «Para que se configure esta causal resulta necesario que el vicio se genere en el preciso momento en que se dicta la sentencia objeto de censura contra la cual no procede el recurso 7 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo 2002. Radicado: 76001-23-24-000-1997-3983- 01(12439). Actor: Cementos del Valle S.A. C.P Juan Ángel Palacio Hincapié. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de apelación, pues si se trata de un reclamo acaecido en una etapa previa a ésta, no tendrá cabida el recurso extraordinario de revisión, salvo, que se trate de circunstancias que aunque ocurrieron con anterioridad a esta etapa procesal no pudieron ser advertidas por el recurrente que solo las conoció con la sentencia. Lo contrario, equivaldría a permitir que el mencionado recurso se convierta en una oportunidad para subsanar la incuria o desidia en que las partes incurrieron en el trámite del proceso ordinario al no proponer las nulidades del caso de acuerdo con las reglas de oportunidad previstas en el artículo 142 del C.P.C, o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 144 ib.
Sobre los supuestos que dan origen a esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado los siguientes: a. sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. b. sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. c. sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos jueces de los requeridos legalmente. d. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada]. e. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez.
En resumen, puede decirse que las causales de nulidad de las sentencias están enmarcadas en dos grupos a saber, el compuesto por las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia»8. Asimismo, esta Sección en la sentencia de tutela del 16 de mayo de 2024 dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-01369-00, explicó que «a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión, así como de las Salas de Sección, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, se advierte que existe una línea jurisprudencial pacífica sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección del principio de congruencia, por la vía de la causal de “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. [.] En conclusión, el recurso extraordinario de revisión resulta un mecanismo idóneo cuando se alega la vulneración del principio de congruencia, toda vez que la jurisprudencia acepta la procedencia. También es un medio eficaz, en la medida en que puede proteger de manera integral el derecho fundamental vulnerado y se pueden tomar decisiones que restauren de forma suficiente el derecho.
En efecto, si se encuentra fundada la causal, se invalidará la sentencia revisada, se dictará la que en derecho corresponda y «se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación” (artículo 255 de la Ley 1437 de 2011)». Adicionalmente, la Corte Constitucional ha señalado que, pese a que existen similitudes entre la acción de tutela y el recurso extraordinario de revisión, se presentan eventos en los cuales este último desplaza a la acción de tutela.
Este análisis se ha efectuado a la luz del estudio de idoneidad del mencionado recurso. De manera que en las circunstancias mencionadas en la jurisprudencia constitucional aquel se erige como la vía judicial preponderante de protección. Veamos lo señalado sobre la materia en la sentencia SU-026 de 2021: «Se erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión ( ). Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya 8 Consejo de Estado. Sala Décima Especial de Decisión. Sentencia del 1 de noviembre de 2016. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 11001-03-15-000-2012-00230-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.” 5.8.
Dicho de otro modo la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”» (Negrillas propias y corchetes añadidos).
En el caso, precisamente, se advierte que el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo de defensa idóneo al que debe acudir la parte actora, puesto que (i) a través de este es posible alcanzar la protección del derecho al debido proceso que invoca y porque (ii) la circunstancia alegada referente a la falta de congruencia se enmarca en una de las causales consagradas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, conforme a la interpretación jurisprudencial reiterada sobre la materia.
Se corrobora, entonces, la existencia de otro mecanismo de defensa judicial que le permite a la parte actora alegar la presunta incongruencia de la sentencia de segunda instancia, generada al haberse pronunciado de un restablecimiento del derecho sin analizar de manera previa la configuración o no del contrato realidad conforme con los argumentos presentados en el recurso de apelación. 6.4.
Con todo, es preciso observar que se pueden presentar casos excepcionales en los que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial es posible que la tutela proceda como mecanismo transitorio. Y esto obedece a que la existencia de un medio judicial no necesariamente significa la improcedencia de la acción de tutela. Sin embargo, en el caso no se configuran tales eventos excepcionales.
Para la Sala, el recurso extraordinario de revisión es idóneo y eficaz para el propósito indicado en el escrito de tutela, porque (i) jurisprudencialmente ha sido reconocida la procedencia de tal mecanismo para resolver controversias relacionadas con la vulneración del principio de congruencia; (ii) a través de este se puede proteger de manera integral el derecho fundamental presuntamente transgredido y tomar decisiones que lo restauren de forma suficiente; y (iii) este brinda las garantías y herramientas que le provee el debido proceso que caracteriza el proceso judicial.
Ahora bien, en el caso no existe un perjuicio irremediable en los términos dispuestos por la jurisprudencia constitucional, es decir una afectación grave, inminente y que requiera medidas impostergables. El desacuerdo con la decisión del juez de segunda instancia no significa la existencia de un perjuicio irremediable. De aceptar ese razonamiento, habría que concluir que cualquier decisión que no comparta una parte implica la existencia de un perjuicio de esa naturaleza.
Conclusión que a todas luces carece de razonabilidad, en tanto que el desacuerdo frente a una disposición judicial no es equiparable a la existencia de un daño que por su alta gravedad requiera la implementación de medidas urgentes. Por lo tanto, se considera que en el caso no se configuran las condiciones necesarias para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, pues no se advierte la falta de idoneidad o ineficacia del recurso extraordinario de revisión, así como tampoco la existencia de un perjuicio irremediable.
A causa de lo Radicado: 11001-03-15-000-2026-03366-00 Demandante: Mery González Cárdenas 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior, se debe concluir que no existe razón válida que permita la procedencia excepcional de la tutela en el caso, como mecanismo transitorio. 6.5.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de cosa juzgada, independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la subsidiariedad.
En consecuencia, si los requisitos generales de procedibilidad no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos planteados por la tutelante. 7.
Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de la subsidiariedad, al contar la parte actora con el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, conforme lo expuesto.
2. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Mery González Cárdenas, de conformidad con las consideraciones hechas en esta providencia. 3. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador