Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación1 Tema: Prima especial de servicios.

Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. María Eduvigis Mosquera Saldarriaga presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio DS-SRANOC-GSA-28 000282 del 15 de febrero de 2021, expedido por la Sección de Talento Humano de la Subdirección Regional de Apoyo Noroccidental de la FGN, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios. 1 En adelante FGN. 2 En lo que sigue CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un adicional del 30% sobre el salario básico mensual desde el 1 de enero de 2018 hasta la fecha de desvinculación; ii) el reconocimiento de la seguridad social en pensión por concepto de prima especial de servicios del 30% ya que la entidad le liquidó tal prestación con base en «el 100% del sueldo básico mensual sin tener en cuenta el sobresueldo por concepto de prima especial» desde el 1 de enero de 2018 hasta su desvinculación; iii) la indexación de las sumas reclamadas de acuerdo con el IPC; y iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. María Eduvigis Mosquera Saldarriaga se encuentra vinculada a la FGN desde el año 2017 y se desempeña «actualmente» como fiscal delegada ante los jueces penales municipales o promiscuos municipales en la Dirección Seccional de Medellín. 3.2. El 28 de diciembre de 2020, solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario básico como adición a su remuneración; y la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido por concepto de prima especial.

Lo anterior, desde el 1° de enero de 2018 y hasta su desvinculación de la entidad. 3.3. Mediante el Oficio DS-SRANOC-GSA-28 000282 del 15 de febrero de 2021 expedido por el subdirector regional de apoyo noroccidental de la FGN, se le negó la petición, contra la cual solo procedía el recurso de reposición, en virtud de la delegación de funciones del fiscal general de la nación a través de la Resolución 0- 2406 del 4 de julio de 2017.

El que no se interpuso al no ser obligatorio, de conformidad con el artículo 76 del CPACA. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 12, 13, 53, 58, 209 y 237 de la Constitución Política; 1° de la Ley 476 de 1998; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 152 de la Ley 270 de 1996; 15 del Código Sustantivo del Trabajo; el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales y el Convenio Internacional del Trabajo. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga 5.

En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente3: 5.1. El acto demandado se expidió con infracción de las normas en que debería fundarse al negar la liquidación de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un adicional al salario básico mensual, la cual constituye factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

Prestación a la que tiene derecho al aplicársele el régimen salarial de la FGN a partir del año 1993; ya que «no tuvo la posibilidad o facultad de decidir a qué régimen acogerse, pues el hecho de incorporarse por primera vez a la entidad de manera automática hacía que el mismo le fuera aplicable». 1.2. Contestación de la demanda 6.

La FGN, se pronunció en los siguientes términos4. 6.1. La prima especial de servicios solo constituye factor salarial para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, de conformidad con la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2020 por el Consejo de Estado. En consecuencia, no procedía su reconocimiento como factor salarial respecto de otras prestaciones. 6.2.

La aludida prima no puede superar el límite previsto en el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, «como por ejemplo en aquellos casos en que los Fiscales son destinatarios de la bonificación por compensación, en el que el ordenamiento jurídico determinó un tope a su remuneración, específicamente el no poder superar el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de alta corte conforme al artículo 1º Decreto 1102 de 2012» (sic). 1.3.

La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, profirió sentencia el 29 de agosto de 20245, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO. SE DECLARA la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. DS-SRANOC-GSA-28 No. 000282 del 15 de febrero de 2021 (radicación 20210380002761) de la Sección de Talento Humano de la Subdirección Regional de Apoyo Noroccidental de la Fiscalía General de la Nación por la cual la demandada en 3 Samai, índice 2, archivo «1ED_05001233300020210060(.zip) NroActua 2», carpeta 05001-23-33- 000-2021-00609-00, documento 001DEMANDA 4 Samai, índice 2, archivo «1ED_05001233300020210060(.zip) NroActua 2», carpeta 05001-23-33- 000-2021-00609-00, documento 023 CONTESTACIÓN DEMANDA MARÍA EDUVIGIS MOSQUERA SALDARRIAGA 5 Samai, índice 2, archivo «1ED_05001233300020210060(.zip) NroActua 2», carpeta 05001-23-33- 000-2021-00609-00, documento 033 Sentencia 4 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga primera instancia negó la petición hecha.

SEGUNDO. SE CONDENA a la Nación - Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a la demandante MARIA EDUVIGIS MOSQUERA SALDARRIAGA, la prima del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un valor adicional a la remuneración mensual desde el día 1 de enero de 2018 y hasta su desvinculación de la entidad.

TERCERO. SE CONDENA a la Nación - Fiscalía General de la Nación a la reliquidación de la seguridad social en pensiones de la demandante MARIA EDUVIGIS MOSQUERA SALDARRIAGA, sobre el 100% de su salario mensual más el incremento del 30% a título de prima especial, desde el día 1 de enero de 2018 y hasta su desvinculación de la entidad, lo cual se hará a través de su respectivo fondo de pensiones.

CUARTO. Las sumas que resulten a favor de la demandante se indexarán de conformidad con el artículo 137 del CPACA hasta la ejecutoria de la presente sentencia y a partir de dicho momento y hasta la fecha de su pago devengará los intereses moratorios previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

QUINTO. SE CONDENA en COSTAS a la parte demandada las cuales serán liquidadas por la secretaría teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PSAA16- 10554 de 5 de agosto de 2016 SEXTO. Désele cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos por los artículos 189, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. (…)» (sic) 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1.

La prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 272 de 2021, representa un valor adicional al salario básico mensual y solo constituye factor salarial para los aportes en pensión, de conformidad con lo señalado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de septiembre de 20196. 8.2. La demandante se ha desempeñado, por lo menos hasta la fecha de presentación de la demanda, como fiscal delegada ante los jueces penales municipales o promiscuos municipales, por lo tanto, tenía derecho a: i) el reconocimiento de la prima especial de servicios como un factor adicional al salario básico mensual, desde el 1° de enero de 2018 y hasta la desvinculación de la entidad demandada; y ii) la reliquidación de la seguridad social en pensiones teniendo en cuenta el 100% de la remuneración mensual más el 30% por concepto de prima especial de servicios, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 457 de 2022. 8.3.

Finalmente, se condenó en costas a la parte demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. 6 SUJ-016-CE-52-2019. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga 1.4. El recurso de apelación 9.

La FGN presentó el recurso de apelación con fundamento en lo siguiente7: 9.1. El tribunal ordenó la reliquidación de los aportes a pensión del demandante sobre el 100% del salario básico más la prima especial del 30%. La FGN liquidó y pagó «las prestaciones sociales» y los aportes a pensión sobre el 100% del salario básico desde el año 2003 debido a que no descontó algún porcentaje para pagarlo como prima especial, por lo tanto, «a la demandante solamente se le adeuda el 30% de factor pensional que corresponde a la prima especial y no el 130%, toda vez que el 100% ya fue reconocido». 9.2.

Asimismo, los ordinales segundo y tercero establecieron el límite temporal de la orden así «[e]l reconocimiento ordenado será efectivo desde el 01 de enero de 2018 y hasta su desvinculación»; sin embargo, con la expedición del Decreto 272 del 11 de marzo de 2021, la FGN ha reconocido la prima especial en los términos ordenados, por lo tanto, la sentencia se tornó incongruente y no atiende a la norma aplicable a la entidad. 9.3.

De conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la condena en costas solo se impone cuando se acredita y se demuestra su causación. En el expediente no existe prueba que evidencie alguna conducta que justifique tal condena. 1.5. Pronunciamiento en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar8. 11.

No obstante, la parte demandante se pronunció en los siguientes términos9: 11.1. De la sentencia se entiende que las cotizaciones a la seguridad social en pensiones deben pagarse sobre el 130% y no sobre el 30%. Luego, el reconocimiento ordenado correspondió al 30% a título de prima especial que nunca se pagó y a la reliquidación de las cotizaciones a la seguridad social en pensiones. 7 Samai, índice 2, archivo «1ED_05001233300020210060(.zip) NroActua 2», carpeta 05001-23-33- 000-2021-00609-00, documento 37_050012333000202100609004MemorialWeb20249220313 8 Al respecto, ver auto del 11 de diciembre de 2024. índice 6 de Samai. 9 Samai, índice 14. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga 11.2.

Resultó irrelevante la referencia a la reliquidación de las prestaciones sociales puesto que estas no fueron solicitadas, ni reconocidas en la sentencia. 11.3. El Decreto 272 de 2021 reafirmó el derecho a la prima especial y no tornó incongruente la sentencia pues, está dirigido «al valor que debe ser reliquidado de conformidad con el restablecimiento ordenado» mencionado en el párrafo anterior. 11.4.

La condena en costas y agencias en derecho procede para la parte vencida, conforme con el artículo 365 del Código General del Proceso y la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.6. Ministerio Público 12. El agente delegado solicitó que se confirmara la sentencia recurrida con fundamento en que la prima especial es un incremento salarial ligado a las funciones desempeñadas y no un rubro separado del salario básico, razón por la cual la demandante, como fiscal delegada y vinculada a la entidad demandada desde el año 2017, tenía derecho a su reconocimiento y pago retroactivo conforme con la Ley 4ª de 1992 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, pese a que la FGN solo la reconoció desde el año 202110. 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico 13. Se circunscribe a establecer ¿si la reliquidación de aportes pensionales a favor de María Eduvigis Mosquera Saldarriaga debe efectuarse sobre el 100% de la asignación básica más el 30% de la prima especial de servicios, es decir, sobre el 130%? ¿si la orden judicial de reconocer la prima especial hasta la desvinculación de la demandante de la FGN resulta incongruente, en atención a que, con la expedición del Decreto 272 de 2021, esta se viene reconociendo en los términos fijados en la sentencia? y ¿si se demostró la causación de la condena en costas aplicada a la FGN? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores de la FGN 14. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al 10 Samai, índice 16. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 15.

En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial11 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 53 de 1993, el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2), con la excepción12 establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que excluyó el beneficio de la prima especial. 17.

Igualmente, en su artículo 6 señaló: «[e]l treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial. Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal Nacional, Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito, Fiscal ante Tribunal Nacional, Jefe Unidad Regional de Fiscalía, Fiscal ante Tribunal de Distrito, Fiscal Regional, Jefe Unidad Seccional de 11 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 12 Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993». 8 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga Fiscalía, Fiscal Seccional, Secretario General, Directores Nacionales, Directores Regionales, Directores Seccionales, Jefes de Oficina, Jefes de División». 18.

Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 19.

La anterior norma fue aclarada por la Ley 476 de 1998, en el sentido de establecer que la excepción prevista en la Ley 332 de 1996, que hace alusión a la Ley 4ª de 1992 no se refiere a los fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularan con posterioridad a dicho decreto.

En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogaron o lo adicionaron, tendría carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. 20. Así las cosas, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 21.

Ahora bien, en sentencia del 2 de abril de 200913, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que «la noción de “prima" como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un "plus" en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio». [Se resalta]. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07), MP.

Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga 22. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores. 23.

En sentencia del 29 de abril de 201414, el Consejo de Estado declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 24. Asimismo, la sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 15 de diciembre de 202015, frente al reconocimiento de la prima especial para aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, indicó lo siguiente: «1.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 14 Radicado 11001-03-25-000-2007-00081-00 (1583-2007) Declaró la nulidad del Artículo 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 15 Radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 25. A tales conclusiones llegó la sala de conjueces, luego de considerar que «[a]nte la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral […] [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.

Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 26.

Finalmente, la sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 21 de septiembre de 202216, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 1993 a 2017, al considerar que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice […], no puede ser imputada como parte del salario, sino 16 Radicado 11001-03-25-000-2018-01101-00 (3974-2018), declaró la nulidad de los artículos 6 y 16 del Decreto 53 de 1993, 7 y 18 del Decreto 108 de 1994, 7 y 17 del Decreto 49 de 1995, 7 y 17 del Decreto 108 de 1996, 7 y 17 del Decreto 52 de 1997, 7 y 18 del Decreto 50 de 1998, 7 y 17 del Decreto 38 de 1999, 8 y 17 del Decreto 2743 de 2000, 8 y 17 del Decreto 2729 de 2001, 7 y 16 del Decreto 685 de 2002, 15 del Decreto 3549 de 2003, 15 del Decreto 4180 de 2004, 15 del Decreto 943 de 2005, 15 del Decreto 396 de 2006, 15 del Decreto 625 de 2007, 15 del Decreto 665 de 2008, 16 del Decreto 730 de 2009, 16 del Decreto 1395 de 2010, 15 del Decreto 1047 de 2011, 15 del Decreto 875 de 2012, 15 del Decreto 1035 de 2013, 15 del Decreto 205 de 2014, 16 del Decreto 1087 de 2015, 16 del Decreto 219 de 2016 y 17 del Decreto 989 de 2017. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga sumada, agregada, adicionada a éste». [Se resalta]. 2.3.

Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 27. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 27.1. María Eduvigis Mosquera Saldarriaga se desempeña como fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos municipales en la Dirección Seccional de Medellín desde el «3/06/1996» según constancia de servicios prestados expedida por la FGN del 18 de febrero de 202117, con «estado activo».

Asimismo, se señala «fecha no solución de continuidad» el «3/06/1996» y «fecha último ingreso» el «3/06/1996». 27.2. Mediante constancia «Kardex devengados y deducidos» del 16 de febrero de 202118 expedida por la FGN, se relacionaron los valores devengados por María Eduvigis Mosquera Saldarriaga y las correspondientes deducciones desde el año 2018 hasta enero de 2021.

Se indicó que ha percibido los siguientes emolumentos: sueldo, gastos de representación, bonificaciones por actividad judicial, por servicios y judicial, primas de servicios, de navidad y de vacaciones. Para el efecto, se enlistan los valores registrados respecto del sueldo: Año Sueldo [ incluye el valor por gastos de representación] Prima especial 2018 $ 5.992.335 $ 0 2019 $ 6.261.991 $ 0 2020 $ 6.582.605 $ 0 2021 $ 6.582.60519 $ 0 27.3.

El 28 de diciembre de 202020, solicitó a la entidad el reconocimiento y pago de la prima especial equivalente al 30% de su remuneración mensual [entendida como un valor adicional a la asignación básica salarial] prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico mensual, desde el 1° de enero de 2018 hasta el «momento de mi desvinculación». 17 Samai, índice 2, archivo «1ED_05001233300020210060(.zip) NroActua 2», carpeta 05001-23-33- 000-2021-00609-00, documento 003PRUEBA DOCUMENTAL, página 11. 18 Ejusdem, páginas 12 a 18. 19 Mes de enero 20 Ejusdem, páginas 1 a 5. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga 27.4.

El subdirector regional de apoyo noroccidental de la FGN expidió el Oficio DS- SRANOC-GSA-28 000282 del 15 de febrero de 202121, por el cual negó la petición con fundamento en que i) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no se encuentra establecida en los decretos salariales anuales expedidos por el gobierno nacional a partir del año 2003, por lo tanto, los salarios y las prestaciones sociales se liquidaron con base en el 100% del salario básico mensual; ii) la FGN liquidó y pagó la asignación de conformidad con el decreto aplicable para cada vigencia, régimen que no puede ser modificado por la entidad; iii) la liquidación de las prestaciones sociales son legales, en tanto, se efectuaron según los decretos salariales que no han sido controvertidos en instancias judiciales; además, las sentencias en las que se sustenta la petición no son aplicables porque en estas se declaró la nulidad de algunas normas que no aplican a los funcionarios acogidos al régimen de la FGN. 2.3.2.

Análisis sustancial del caso concreto 28. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados, se advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, declaró la nulidad del acto acusado y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la FGN a pagar a la demandante, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un adicional al salario básico mensual, y la reliquidación de la seguridad social en pensiones, sobre el 100% de su salario mensual más el incremento del 30% a título de prima especial desde el 1° de enero de 2018 hasta la desvinculación de aquella de la entidad. 29.

En contra de esta decisión la demandada presentó recurso de apelación en el que cuestionó que i) la condena del tribunal a reliquidar aportes pensionales sobre el 130% del salario se tornó excesiva, pues la FGN ya los venía pagando sobre el 100% del sueldo básico; en consecuencia, solo se adeudaba el 30% correspondiente a la prima especial como factor pensional; ii) el reconocimiento de la prima especial hasta la desvinculación de la demandante resultó incongruente, en atención a que, con la expedición del Decreto 272 de 2021, la prestación se ha reconocido en los términos fijados en la sentencia; y iii) no se demostró alguna conducta que implicara la condena en costas.

De acuerdo con lo anterior, la Sala procede a resolver los problemas jurídicos así: 30. María Eduvigis Mosquera Saldarriaga ejerció el empleo de fiscal delegado ante los jueces del circuito desde el «3/06/1996»; no obstante, el derecho reclamado atañe al lapso comprendido desde 1° de enero de 2018 hasta la desvinculación de la entidad.

Ante lo cual, el tribunal, consideró que tenía derecho al reconocimiento 21 Ejusdem, páginas 6 a 8. 13 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga y pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificada por la Ley 332 de 1996, y aclarada por la Ley 476 de 1998, por ser una prima prevista a favor de los fiscales delegados ante los jueces de la república y directores seccionales de fiscalías22.

Situación que no es objeto de debate en esta instancia. 31. Ahora bien, en relación con los pagos efectuados por la entidad para el periodo comprendido entre los años 2018 a 2021, comparado con el salario previsto en los decretos salariales anuales para los cargos de fiscal delegado ante los jueces municipales y promiscuos se tiene lo siguiente: Año Sueldo Prima especial Norma / remuneración mensual 2018 $ 5.992.335 $ 0 Decreto 343 de 2018 $ 5.992.335 2019 $ 6.261.991 $ 0 Decreto 996 de 2019 $ 6.261.991 2020 $ 6.582.605 $ 0 Decreto 300 de 2020 $ 6.582.605 2021 $ 6.582.60523 $ 0 Decreto 987 de 2021 $ 6.754.411 32.

La relación expuesta permite concluir que en efecto la FGN pagó el salario en un 100% y, en consecuencia, las prestaciones sociales sobre ese porcentaje desde el año 2018 hasta el mes de enero de 2021, en la medida en que los valores reconocidos por la entidad se ajustaron a los montos establecidos en los respectivos decretos anuales de fijación salarial, no obstante, la FGN omitió el pago a la demandante de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en el indicado periodo. 33.

Situación que impuso el reconocimiento de la prima especial de servicios desde el 1° de enero de 2018 y «hasta su desvinculación de la entidad» (límite temporal que se abordará más adelante); como adicional al 100% del salario básico mensual, por lo que, el tribunal ordenó la reliquidación de la seguridad social en pensiones sobre el 130% [100% del salario básico mensual más el 30% por concepto de prima especial de servicios]. 33.

Lo anterior es así pues en la sentencia SUJ-023-CE-S2-202024 se precisó que los «empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a 22 Artículo 6 del Decreto 53 de 1993. 23 Constancia del pago del mes de enero 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicado 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga título de prima especial». 34.

En este orden, si bien la prima especial no tiene carácter salarial, sí impacta la liquidación de los aportes a pensión, especialmente porque este emolumento constituye factor salarial para el sistema general de pensiones, tal como lo dispone la Ley 476 de 1998. 35. Así, si bien la FGN liquidó y pagó a la demandante las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico mensual, en virtud del pago del salario básico en tal porcentaje, ello no es óbice para ordenar la reliquidación de los aportes a pensión, tal y como lo resolvió el tribunal. 36.

No obstante, se adicionará la sentencia de primera instancia en el sentido de señalar que la entidad deberá realizar la reliquidación de los aportes a pensión desde el 1° de enero de 2018, con base en el 100% del salario básico mensual más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios, descontando los pagos efectuados por dicho concepto. 37.

Para efectos de lo anterior, se advertirá a la entidad demandada que solo está obligada a pagar al sistema las diferencias causadas entre lo que pagó y lo que correspondía pagar por concepto aportes a seguridad social en pensiones. 38. Se precisa que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por iguales conceptos a los aquí reconocidos y en ese sentido se adicionará la decisión de primera instancia. 39.

En relación con el límite final de la orden, la FGN cuestionó que el tribunal efectuara el reconocimiento hasta la desvinculación de la demandante de la entidad. Sobre el particular, el Decreto 272 de 2021 dispuso que a partir del 1° de enero de 2021 la prima especial «será adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo, se pagará mensualmente y únicamente constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud» (sic). 40.

Así las cosas, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en el que la demandante permanezca en los cargos que justifican devengarla, como lo establece la ley. Lo anterior, sin perjuicio de que la FGN verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigencia del citado decreto, por medio del cual se establece el pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga 41.

En tal sentido, comoquiera que en el proceso no obra prueba que acredite que, a partir del 1° de enero de 2021, la prestación se haya reconocido como correspondía25 no habrá lugar a modificar la orden impartida por el a quo, no obstante, se adicionará en los ordinales 2 y 3 de la parte resolutiva que la entidad deberá tener en cuenta los pagos que se hubieren realizado con ocasión de la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021. 42.

Asimismo, se precisará que el reconocimiento en ningún caso podrá superar los topes fijado por el gobierno nacional y que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. 2.4. Costas 43. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 44.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 45. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma26. 46.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del 25 por el contrario, de la constancia «Kardex devengados y deducidos» del 16 de febrero de 2021 se evidencia que tal pago no fue efectuado para el mes de enero. 26 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 47.

En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia y revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto. 3.

Conclusión 48. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) María Eduvigis Mosquera Saldarriaga tiene derecho al reconocimiento de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensión desde el 1° de enero de 2018 «hasta su desvinculación de la entidad», con base en el 100% del salario básico mensual más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios; para lo cual, la entidad, deberá descontar los pagos efectuados por dicho concepto y tener en cuenta los que se hubieren realizado con ocasión de la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021; ii) el cumplimiento de la sentencia dependerá de que no existan pagos previos por iguales conceptos; y iii) se revocará la condena en costas y no se condenará por tal concepto en esta instancia. 49.

En consecuencia, la Sala revocará parcialmente y adicionará la sentencia proferida el 29 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Adicionar los ordinales 2° y 3° de la sentencia proferida el 29 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces y, en su lugar, se dispone:

SEGUNDO. Condenar a la Nación - Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a la demandante MARÍA EDUVIGIS MOSQUERA SALDARRIAGA, la prima del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un valor adicional a la remuneración mensual desde el día 1 de enero de 2018 y hasta su desvinculación de la entidad. El anterior reconocimiento en ningún caso podrá superar los topes fijados por el gobierno nacional. 17 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga La Nación - Fiscalía General de la Nación deberá tener en cuenta los pagos que se hubieren realizado con ocasión de la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021.

El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago por iguales conceptos a los aquí reconocidos.

TERCERO. Condenar a la Nación - Fiscalía General de la Nación a la reliquidación de la seguridad social en pensiones de la demandante MARÍA EDUVIGIS MOSQUERA SALDARRIAGA, sobre el 100% de su salario mensual más el incremento del 30% a título de prima especial, desde el día 1 de enero de 2018 y hasta su desvinculación de la entidad, lo cual se hará a través de su respectivo fondo de pensiones.

Para efectos de lo anterior, se advertirá a la entidad demandada que solo está obligada a pagar al sistema las diferencias causadas entre lo que pagó y lo que correspondía por concepto de aportes a la seguridad social en pensiones. El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago por iguales conceptos a los aquí reconocidos.

Segundo. Revocar la condena en costas. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Confirmar en lo demás, la sentencia proferida el 29 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María Eduvigis Mosquera Saldarriaga contra la Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en esta decisión. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma samai del Consejo de Estado.

Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente 18 Radicado: 05001-23-33-000-2021-00609-02 (6286-2024) Demandante: María Eduvigis Mosquera Saldarriaga CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG