Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Accionante: Julia Margarita Acosta Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera.
Tema: Acción de tutela por mora judicial e irregularidades en medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante en contra de la sentencia del 30 de mayo de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, conformada por conjueces1, a través de la cual declaró improcedente la acción.
ANTECEDENTES La señora Julia Margarita Acosta promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera. 1 En atención a los impedimentos manifestados por los magistrados de esa Sección, los cuales fueron aceptados mediante auto del 26 de enero de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La parte actora narró que en abril de 2019 la señora Veruska Nieto Borja instauró medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, de la Agencia Nacional de Tierras, de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena y de la Corporación para el Desarrollo Sostenible Norte y Oriente Amazónica, por la desforestación, contaminación de aguas, extinción de flora y fauna ocurridas en el Amazonas.
Que, en su criterio, el magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, al que le correspondió el proceso por reparto, se negó a darle trámite con fundamento en defectos formales inexistentes, lo que generó la inadmisión y rechazo de aquel, decisión que fue revocada el 19 de septiembre de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Que formuló solicitud de coadyuvancia en dicho proceso, la cual fue denegada con base en que no fue sustentada y no se cumplieron los requisitos del Código General del Proceso. Afirmó que a pesar de que han transcurrido casi 4 años la autoridad judicial ni siquiera ha convocado a la audiencia de conciliación de la Ley 472 de 1998, por lo que ha incurrido en mora judicial.
Que desde la admisión, aquella ha violado la Constitución, la Ley referida y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el alcance del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, pues 1) negó las medidas cautelares y solo decretó las adoptadas por el Tribunal Superior de Bogotá «en la tutela del Amazonas», 2) desde 2019 fijó fecha para verificar el cumplimiento de las medidas cautelares y no la ha realizado 3) impuso cargas probatorias a la parte demandante que no eran procedentes, 4) intimidó con sus decisiones a la parte demandante y sus apoderados, 5) desatendió solicitudes de impulso procesal y 6) no ha decidido sobre la petición de desistimiento de las medidas cautelares ni acerca de su solicitud de amparo de pobreza.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Solicitó ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, despacho del magistrado Luis Manuel Lasso Lozano, dar trámite preferente al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, en los precisos términos de la Ley 472 de 1998, dada la complejidad e importancia del asunto, esto es, de la protección del Amazonas, para toda la sociedad.
En su defecto, pidió solicitar al Consejo Superior de la Judicatura que reasigne el expediente u ordene a ese despacho darle un trato exclusivo al asunto hasta que sea resuelto de fondo. ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 14 de mayo de 2024 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, mediante auto en el que ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, magistrado Luis Manuel Lasso Lozano, como accionado.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, por conducto del magistrado sustanciador del proceso cuestionado en esta sede, afirmó que en el medio de control se han realizado 24 actuaciones, por lo que ha existido una gestión procesal activa, si se tiene en cuenta que la demanda se instauró el 5 de abril de 2019 y durante el trámite se han presentado distintas circunstancias, ajenas a la voluntad del despacho que han implicado un mayor tiempo para el trámite procesal.
Resaltó que para definir el plazo razonable de cada asunto debe analizarse la complejidad del caso, la actividad procesal del interesado y la conducta de las autoridades judiciales, conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Precisó que el proceso fue remitido al Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el rechazo de la demanda e Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ingresó nuevamente al despacho el 4 de octubre de 2019; que desde la admisión de la demanda varias entidades presentaron recurso de reposición en contra de esa decisión y que solo hasta el 28 de noviembre de 2019 la parte actora allegó copia de la publicación del auto admisorio en un medio de amplia circulación. Que una de las entidades demandadas solicitó vincular a varias sociedades, entre ellas, a ECOPETROL S.A; por lo que estimó pertinente manifestar impedimento, trámite que duró cerca de 7 meses; que el apoderado de la demandante interpuso varios recursos reiteradamente, de los cuales algunos fueron calificados por el despacho como medios dilatorios, solicitudes de coadyuvancia impertinentes y allegó distintos documentos que exigieron su estudio.
Que se ha presentado un incumplimiento del extremo activo frente a la carga probatoria impuesta; entre otros aspectos que han dilatado el proceso y han impedido la realización de la audiencia de verificación de cumplimiento de la medida cautelar decretada y una vez el expediente ingrese al despacho se continuará con el trámite respectivo.
Sostuvo que la accionante en esta tutela no tiene la calidad de sujeto procesal reconocido en el medio de control ni fue vinculada o reconocida como coadyuvante, lo que permite entender por qué desconoce las actuaciones llevadas a cabo. Solicitó desestimar las pretensiones de la tutela, puesto que el despacho ha puesto todo el empeño en el trámite del proceso y es plenamente consciente de la importancia de la materia de que se trata, sumado a que el aplazamiento de las dos audiencias de seguimiento se ha debido a la inactividad de la parte actora.
SENTENCIA IMPUGNADA El 30 de mayo de 2024 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela por falta de legitimación en la causa por activa, debido a que la actora no se encuentra dentro de los sujetos procesales del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, por lo cual no es titular de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración alega.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia, para lo cual resaltó la tardanza en la resolución de esta acción en la primera instancia y manifestó que los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos tienen efectos erga omnes y vinculan a toda la sociedad en calidad de titular de esos derechos, por lo que se cumple con el requisito de la legitimación en la causa por activa, al ser parte implícita de ese proceso en el que se busca la protección del Amazonas, así no haya suscrito la demanda o la haya coadyuvado.
Que lo anterior cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que cualquier ciudadano tiene interés directo y depende de una u otra forma de la protección del Amazonas, por lo cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se analice la posibilidad de pedir a la Sala Plena del Consejo de Estado que se excluya a quien fungió como conjuez sustanciador en primera instancia en futuras ocasiones, ante su falta de capacidad para resolver los asuntos a él repartidos en los términos de ley.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) legitimación en la causa por activa y II) caso concreto. I. Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se estableció la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela y se previó que esta puede ser presentada: 1) directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; 2) a través de su representante legal; 3) por medio de apoderado judicial; 4) por agente oficioso y 5) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien presenta la acción de tutela se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia, caso en el que no habrá lugar a analizar el fondo del asunto.
II. Caso concreto En síntesis, en el recurso de impugnación la accionante afirmó que sí tiene legitimación en la causa por activa, puesto que los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos tienen efectos erga omnes y toda la sociedad tiene interés directo en la protección del Amazonas y es titular de los derechos, cuya salvaguarda allí se pretende, así no haya instaurado la demanda ni la haya coadyuvado.
A esta Sala corresponde entonces, en primer lugar, verificar el cumplimiento del mencionado presupuesto procesal, pues solo en el caso de encontrarse reunido, habría lugar a examinar los desacuerdos de fondo planteados por la actora. Al respecto, se observa que el medio de control, cuya mora judicial e irregularidades en el trámite alega la actora en esta sede, fue instaurado por la señora Veruska Nieto Borja en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la Agencia Nacional de Tierras, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena y la Corporación para el Desarrollo Sostenible Norte y Oriente Amazónico, por la deforestación en cierta zona de la Amazonía, la explotación de hidrocarburos, la afectación de varias comunidades indígenas y la contaminación de fuentes hídricas amazónicas.
En el escrito que dio lugar a este proceso, la solicitante del amparo sostuvo que formuló solicitud de coadyuvancia, pero esta le fue negada, lo que denota que, como aquella misma lo reconoce y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, lo informó en la contestación, no actuó como parte ni como tercera en el proceso objeto de esta acción. Lo anterior permite a esta Subsección corroborar el incumplimiento del presupuesto Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de la legitimación en la causa por activa para invocar la vulneración de sus derechos fundamentales.
Sobre el particular, debe aclararse que son los intervinientes del proceso de protección de los derechos e intereses colectivos quienes estarían llamados a pretender la salvaguarda de sus derechos fundamentales, si los consideraran transgredidos por la presunta mora judicial o por los supuestos yerros cometidos al interior de ese medio de control.
En esa medida, no puede admitirse el argumento de la accionante, consistente en que acude a la tutela para lograr la protección de sus propias garantías constitucionales, puesto que, al no ser parte en el proceso judicial de que se trata, no resulta jurídicamente lógico concluir que allí se transgredieron sus derechos. En este punto debe aclararse que una cosa es que la accionante como integrante de la comunidad titular de los derechos colectivos en juego, tenga interés legítimo en ellos y, otra muy diferente es que puedan vulnerarse sus derechos fundamentales al interior del proceso cuando no es parte ni coadyuvante en el mismo y cuando no se observa que en esta acción este discutiendo la providencia mediante la cual, según afirma, se negó su intervención. Así las cosas, con independencia de la naturaleza del medio de control y de las pretensiones allí planteadas, lo cierto es que la actora no tiene legitimación en la causa por pasiva.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 30 de mayo de 2024, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción por falta del presupuesto referido. Por último, se aclara que esta tutela no es el mecanismo idóneo para atender la solicitud elevada en el recurso de impugnación relacionado con la exclusión del conjuez ponente de la sentencia de primera instancia, pues la finalidad de este medio es la protección de los derechos fundamentales que se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública o de los particulares en los casos previstos en la ley, ello sin perjuicio de que la accionante promueva las acciones que estime pertinentes sobre el particular.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 30 de mayo de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Radicado: 11001-03-15-000-2022-06150-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.