CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Radicación: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: BOGOTÁ D.C. - SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL Demandado: GERARDO MUÑOZ Tema: Medio de control de repetición. Consideraciones generales sobre los límites al recurso de apelación y el principio de non reformatio in pejus.
Principio de non bis in idem. Proceso penal y el medio de control de repetición constituyen fuentes distintas de responsabilidad. No condena en costas. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión de 5 de mayo de 20051, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante sentencia del 7 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró patrimonialmente responsable a Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social por los “daños y perjuicios” de los cuales fue víctima el menor ABCDE2, por lo que ordenó pagar al lesionado y a sus familiares perjuicios inmateriales. 1 Sala Plena Sección Tercera, acta número 15 de 5 de mayo de 2005.
En ella se dispuso dar prelación a las acciones de repetición, entre otros asuntos. 2 Debido a que el caso que originó el medio de control de repetición se trata de afectación a los derechos de un menor de edad y de su núcleo familiar, como medida de protección de su intimidad se suprimirán sus nombres de esta providencia, así como cualquier otro dato y/o información que permita individualizarlos.
Por ello, se cambiará el nombre de las personas involucradas por letras, que se escribirán en cursiva. 2 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz Como Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social afirma que pagó una indemnización por concepto de dicha condena, en ejercicio del medio de control de repetición, presentó demanda en contra de Gerardo Muñoz, pues considera que con su actuar doloso causó el daño antijurídico por el cual resultó condenada.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 16 de junio de 20213, Bogotá D.C. - Secretaría de Integración Social (en adelante Integración Social), mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de repetición, presentó demanda contra Gerardo Muñoz, para que se le declarara patrimonialmente responsable del pago de $493.614.288 al menor ABCDE4 y su núcleo familiar, el cual se llevó a cabo en cumplimiento de la sentencia del 7 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que Gerardo Muñoz se vinculó mediante contrato de prestación de servicios a la Secretaría de Integración Social como educador especial en el “grupo de habilidades ocupacionales 5” del centro Crecer Mártires con personas en situación de discapacidad. Refiere que dentro el grupo a cargo del educador Gerardo Muñoz, se encontraba el menor ABCDE.
Destaca que el 15 de noviembre de 2012 “se constataron los hechos relacionados con el abuso sexual” por parte de Gerardo Muñoz “contra el menor en mención quien se aprovechó de la cercanía con éste en su calidad de educador especial”. 3 Archivos “1_REPARTOYRADICACION_001DEMANDA.PDF”; “4_REPARTOYRADICACION_004CONSTANCIADE.PDF” y “20_RECIBEMEMORIALES_SUBSANADE_SUBSANACIOQUOTNFI.PDF”, expediente digital, primera instancia. Samai. 4 Debido a que el caso que originó el medio de control de repetición se trata de afectación a los derechos de un menor de edad y de su núcleo familiar, como medida de protección de su intimidad se suprimirán sus nombres de esta providencia, así como cualquier otro dato y/o información que permita individualizarlos.
Por ello, se cambiará el nombre de las personas involucradas por letras, que se escribirán en cursiva. 3 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz Señala que, por esos hechos, el 13 de enero de 2015, el menor y sus familiares presentaron demanda de reparación directa en contra de Integración Social para que se le declarara patrimonialmente responsable de los daños y perjuicios de los que habían sido víctimas.
Manifiesta que, mediante sentencia del 2 de abril de 2018, el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá declaró administrativa y patrimonialmente responsable a “Bogotá D.C. – Secretaría de Integración Social” por “los perjuicios sufridos por el menor ABCDE y los señores XXXX, con motivo de la falla del servicio derivada del abuso sexual del que fuera objeto el menor en el centro Crecer situada en la localidad de Mártires” y, en consecuencia, se le condenó a pagar perjuicios inmateriales a la víctima y a sus familiares.
Refiere que, en fecha indeterminada, Integración Social presentó recurso de apelación contra la sentencia del 2 de abril de 2018, proferida por el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá. Destaca que, mediante sentencia del 7 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la decisión apelada para actualizar los perjuicios reconocidos en primera instancia. Atendiendo a que Integración Social afirma que pagó una indemnización por tal condena, presentó demanda en ejercicio del medio de control de repetición en contra de Gerardo Muñoz, pues considera que con su actuación dolosa incidió en la producción del daño antijurídico por el cual fue condenada. 2.
Contestación El 8 de junio de 20225, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación al demandado, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5 Archivo “32_AUTOADMITEDEMANDA.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 4 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz 2.1.
Gerardo Muñoz no contestó la demanda6-7. 3. Trámite de primera instancia 3.1. El 13 de abril de 20238 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo por no contestada la demanda, decretó pruebas, anunció sentencia anticipada y fijó el objeto del litigio. Frente a este último punto, es decir, el objeto del litigio el a quo señaló que se circunscribiría a establecer si “(…) el señor Gerardo Muñoz, actuó con dolo en el ejercicio de sus funciones como educador especial en el Centro Crecer Mártires - vinculado a la demandante a través de contrato de prestación de servicios-, donde abusó sexualmente de un menor de edad; lo que derivó en la condena contra Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Integración Social en el marco del proceso de reparación directa No. 11001333603820150002100; y, lo relativo a los perjuicios solicitados por la parte demandante.” 4.
Alegatos de conclusión en primera instancia El 28 de abril de 20239 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1. Integración Social10 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 6 El 13 de julio de 2022 Gerardo Muñoz fue notificado personalmente de la demanda de repetición, pese a ello guardó silencio.
Ver archivo “44_RECIBEMEMORIALES_ENVIOACTA__1_20220715143752590.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 7 Archivo “53_AUTOINTERLOCUTORIOSDEPONENTE.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 8 Archivo “53_AUTOINTERLOCUTORIOSDEPONENTE.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 9 Archivo “63_AUTOQUECONCEDETERMINOPARAALEGATOSDECONCLUSION.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 10 Archivo “67_RECIBEMEMORIALES_ALEGATOSPODERYAN.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 5 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz 4.2.
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. 5. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 25 de abril de 202411 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda, al constatar que Gerardo Muñoz en audiencia de allanamiento ante la justicia penal aceptó a título de dolo la comisión del delito de “acceso carnal o acto sexual con incapaz de resistir agravado en concurso homogéneo” contra el menor ABCDE, y dicha circunstancia era suficiente por tener acreditada la presunción de dolo en el proceso de repetición. Finalmente, condenó en costas a la parte demandada.
Al efecto, sostuvo: “Esas consideraciones toman relevancia para resolver el presente caso, si se tiene en cuenta que la reclamación, derivó de la conducta dolosa del señor Muñoz, que tal como se estableció con los apartes en cita, se allanó a las acusaciones de la autoridad penal, esto es, aceptó que el abuso sexual sobre menor de edad lo realizó con intensión y bajo su propia responsabilidad.
Entonces, la presunción de dolo en el presente caso, se aplica sin restricciones pues – se reitera - se trata de una conducta que solo el demandado podía cometer, tanto así que por aceptar que los actos sexuales abusivos fueron dolosos fue condenado a 210 meses de prisión. Además, jurisprudencialmente se ha considerado que la conducta penalmente establecida y que deriva del dolo de parte de quién comente el delito, puede ser analizada no solo en el ámbito del reproche penal, sino que ha de ser equivalente en el ámbito civil, en este caso, bajo los presupuestos de la responsabilidad subjetiva frente al Estado.
Con lo que el debate jurídico en el presente caso no requiere un análisis mayor o más allá de lo indicado. Bajo esas condiciones, para la sala la conducta del demandado, sí fue dolosa pues el solo hecho de que haya mediado una condena penal derivada de la aceptación del delito por el propio imputado que configura su responsabilidad, por la condena impuesta 11 Archivo “069SENTENCIAQUEA_202100243REPETICIONV.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 6 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz en el proceso de reparación directa en el que resultó vencida la Secretaría Distrital de Integración Social.” 6.
Recurso de apelación El 27 de junio de 202412-13-14, la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 8 de julio de 202415 y admitido el 13 de septiembre de 202416. 6.1. Gerardo Muñoz a través de curadora ad litem17 solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia al considerar que durante el trámite del proceso de repetición se vulneraron sus derechos de defensa y contradicción, razón por la cual el proceso se encontraba viciado de nulidad absoluta y así debía ser declarado.
Por otro lado, la parte demandada sostuvo que la sentencia de primera instancia desconoció el principio de “non bis in idem”, en tanto se condenaba a Gerardo Muñoz dos veces por la misma causa, pues en el proceso penal ya se le había impuesto la obligación de resarcir económicamente a la víctima del delito dentro del incidente de reparación. Textualmente indicó: “La sentencia proferida está transgrediendo los derechos constitucionales del demandado al debido proceso, la seguridad jurídica, el non bis in idem (no ser juzgado dos veces por el mismo hecho y circunstancia), la confianza legítima en la administración de justicia, toda vez que, el Tribunal Superior de 12 El 5 de mayo de 2024 Gerardo Muñoz presentó memorial al Tribunal Administrativo de Cundinamarca denominado recurso de apelación, en el que se opuso a la condena proferida en su contra y en el que solicitó amparo de pobreza por estar privado de la libertad en establecimiento carcelario.
Ver archivo “072_MemorialWeb_Recurso-RECURSO_APELACION_20.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 13 Mediante auto del 20 de mayo de 2024, el Tribunal administrativo de Cundinamarca concedió el amparo de pobreza solicitado por Gerardo Muñoz y nombró un defensor de oficio. Ver archivo “074AUTO QUE RESUEL_DLFG202100243concede.pdf”, expediente digital, primera instancia. Samai. 14 Archivo “085RECIBE MEMORIAL_apelacion_Accionderepeticionde.pdf” expediente digital, primera instancia. Samai. 15 Archivo “087AUTO QUE RESUEL_202100243concedeapel.pdf” expediente digital, primera instancia. Samai. 16 Índice 11, expediente digital, Samai. 17 Archivo “085RECIBE MEMORIAL_apelacion_Accionderepeticionde.pdf” expediente digital, primera instancia. Samai. 7 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz Cundinamarca Sección Tercera Subsección A, condena al señor Gerardo Muñoz en la sanción pecuniaria, sin las garantías para acceder a la defensa técnica dentro del proceso y sin garantizar los mínimos para que pudiera recibirla, teniendo en cuenta su situación de privación de la libertad.
(…) En este evento se está condenando al demandado nuevamente por acciones en las cuales ya había sido sancionado como lo es el Incidente de Reparación Integral dentro del Proceso Penal y ahora se quiere condenar por el pago de la sentencia condenatoria que realizó la demandante; es evidente que si bien pueden verse como sanciones de distinta naturaleza, las mismas persiguen el mismo fin, que es la reparación del daño causado; en consecuencia, se está imputando al demandado dos veces por la misma causa.” (se subraya) 7.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Toda vez que no se solicitaron ni decretaron pruebas en el término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA18, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia19. 7.1.
El Ministerio Público20 rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, dado que “no se probó durante lo actuado la violación del derecho fundamental al debido proceso al demandado. Por el contrario, se le dieron los días que señala la Ley para contestar la demanda al señor Gerardo Muñoz, no se configuró el principio de NON IN BIS IDEM (sic), ya que el proceso penal y la acción de repetición en contra del demandado son dos procesos de naturaleza y con finalidades diferentes; en cuanto a la defensa técnica, el demandado se rehusó 18 “Artículo 247.
El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento (…): 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar.
El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso.” 19 Índice 11, expediente digital, Samai. 20 Índice 19, expediente digital, Samai. 8 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz en contestar la demanda y fue hasta la sede de apelación que solicitó el amparo de pobreza, para que le asignara un abogado de oficio.” 8.
Cuestión previa – de la nulidad Mediante auto del 24 de octubre de 202521, el despacho sustanciador ordenó correr traslado a las partes del incidente de nulidad propuesto en el recurso de apelación por la parte demandada, por el término de tres días, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del CGP en concordancia con el artículo 134 del mismo estatuto procesal. 8.1.
A través de auto del 25 de noviembre de 202522 se negó la solicitud presentada por la parte demandada, al considerar que operó el saneamiento de la nulidad previsto en el artículo 159-1 del CGP23. En efecto, como fundamento de la decisión se expuso que la causal de interrupción del proceso cesó el 11 de junio de 2024, con ocasión de la aceptación del cargo de apoderada judicial del amparado por parte de la abogada Beatriz Rojas Pardo, quien, en adelante, tenía la carga procesal de proponer la referida nulidad dentro de los cinco días siguientes a la aceptación del encargo, pues ese fue el momento en que cesó la referida causal, toda vez que el demandado -en su condición de privado de la libertad- empezó a actuar en el proceso por conducto de apoderada judicial.
III. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia La jurisdicción de lo contencioso administrativo, como guardián del orden jurídico, conoce de las demandas que promuevan las entidades públicas cuando resulten condenadas al pago de perjuicios causados como consecuencia de una actuación 21 Índice 20, expediente digital, Samai. 22 Índice 30, expediente digital, Samai. 23 “Artículo 159.
Causales de interrupción. El proceso o la actuación posterior a la sentencia se interrumpirá: 1. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad de la parte que no haya estado actuando por conducto de apoderado judicial, representante o curador ad lítem.” 9 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz dolosa o gravemente culposa de servidores, ex servidores públicos o particulares que desempeñen funciones públicas, con el fin de obtener el reembolso o reintegro de los dineros pagados.
Este tipo de debates se encuentran adscritos a esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 142 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)24 y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 200125. En punto a la competencia del medio de control de repetición, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la cuantía supera la exigida, de 500 SMLMV, para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de repetición tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación26, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 y el numeral 9 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Medio de control procedente De conformidad con la definición del artículo 2º de la Ley 678 de 200127, en 24 Artículo 142. “Repetición. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” 25 Artículo 7º “Jurisdicción y Competencia. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición.” 26 En el caso bajo estudio la pretensión del medio de control de repetición se estimó en la suma de $493.614.288 la cual supera los 500 SMLMV para el año en que se presentó la demanda, pues en el año 2021 el SMLMV ascendía a la suma de $908.526, de ahí que 500 SMLMV correspondían a $454.263.000. 27 “Artículo 2o.
Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial […]”. 10 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz concordancia con lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política28, la pretensión de repetición es aquel instrumento procesal de carácter patrimonial que se ejerce contra el servidor, ex servidor público o particular investido de una función pública que haya dado lugar, en forma dolosa o gravemente culposa, a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
En este caso el medio de control procedente es el de repetición, porque se solicita declarar a Gerardo Muñoz patrimonialmente responsable del pago de $493.614.288 realizado en cumplimiento de la sentencia del 7 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3. Vigencia del medio de control Si bien en el proceso no se discutió la caducidad del medio de control ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en tiempo por cuanto se trata de un presupuesto procesal29.
Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando 28 La Constitución de 1991 en su artículo 90 elevó a rango constitucional la acción de repetición, al disponer que “[e]n el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 29 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.
Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.
Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 11 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz a la protección del interés general30, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción31, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la segunda de sus manifestaciones, tal vez la que menos se considera en la doctrina y jurisprudencia pero que es de la esencia y naturaleza de la figura, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio 30 Corte Constitucional.
Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 31 Consejo de Estado.
Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos 12 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación, lo que implica que en tal concepción surta efectos para ambas partes indistintamente de quien realiza la proposición judicial, en tanto se refiere es a la situación jurídica en concreto; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure32 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia33, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.
Esta concepción de límite temporal de la figura en comento, sin embargo, opera en favor del accionado y en contra del accionante que acude tarde a hacer efectivo su derecho de acción, pues implica reconocer que el derecho a demandar se perdió, en tanto el accionado lo puede proponer como medio exceptivo o el juez reconocer o declarar de oficio.
Al sub examine, por tratarse de una demanda promovida con posterioridad al 2 de julio de 201234, le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)35. En estos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas 32 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 33 Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “…[s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 34 La demanda de repetición se presentó el 4 de septiembre de 2015. 35 “Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así 13 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se rigen por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
Asimismo, son aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (CGP)36, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados37. No obstante, en virtud del artículo 308 del CPACA38, los procesos iniciados con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen hasta su culminación por el “régimen jurídico anterior”, lo que quiere decir que el cumplimiento de las sentencias judiciales no se supedita al régimen existente en el momento en que se profieren, sino al vigente para la fecha en la que inicia el proceso, salvo disposición legal en contrario.
En consecuencia, para efectos de contabilizar el plazo con que contaba la entidad pública para proceder al pago de la condena que le fue impuesta en el proceso de reparación directa, se tendrá en cuenta lo establecido en el inciso 2° del artículo 192 del CPACA, según el cual las condenas podrán ser ejecutables 10 meses después de que la sentencia quede en firme.
Asimismo, el literal l) del numeral 2° del artículo 164 del CPACA señala que el medio de control de repetición caducará en dos años contados a partir del día siguiente de como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 36 Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, unificó su jurisprudencia para indicar que el CGP entró a regir a partir del primero de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”.
Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, expediente 49.299. 37 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 38 “Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. (…) Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 14 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz la fecha del pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas.
En el caso sub examine, se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que la sentencia del 7 de mayo de 202039, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca condenó a Integración Social a pagar perjuicios inmateriales al menor ABCDE y sus familiares, quedó ejecutoriada el 3 de junio de 2020, según da cuenta copia de la Resolución No. 2296 del 11 de diciembre de 2020, por medio de la cual Integración Social “da cumplimiento a una sentencia” 40; ii) que el 17 de diciembre de 2020 Integración Social pagó la suma de $493.614.288 al menor ABCDE y su núcleo familiar, según da cuenta el certificado expedido por el subdirector administrativo y financiero de esa entidad41; iii) que el vencimiento de los 10 meses para pagar la condena se cumplió el 3 de abril de 2021; iv) que lo primero que ocurrió fue el pago de la condena; y, v) que la demanda se presentó el 16 de junio de 202142, esto es, dentro de los dos años que otorga el literal l), del numeral 2°, del artículo 164 del CPACA para presentarla de forma oportuna. 4.
Legitimación en la causa Comoquiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis43. 39 Páginas 28 a 51 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 40 Páginas 52 a 60 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 41 Páginas 64 a 69 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 42 Archivos “1_REPARTOYRADICACION_001DEMANDA.PDF”;
“4_REPARTOYRADICACION_004CONSTANCIADE.PDF” y “20_RECIBEMEMORIALES_SUBSANADE_SUBSANACIOQUOTNFI.PDF”, expediente digital, primera instancia. Samai. 43 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.
En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”. Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18. 15 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz 4.1.
Integración Social se encuentra legitimada en la causa por activa, pues fue la entidad que mediante sentencia del 7 de mayo de 202044, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue condenada a pagar perjuicios inmateriales al menor ABCDE y sus familiares. 4.2. Gerardo Muñoz está legitimado en la causa por pasiva, pues presuntamente fue el contratista que con su conducta dolosa dio lugar a la condena impuesta contra la demandante.
De hecho, está acreditado45 que el 7 de febrero de 2012, el señor Muñoz y la “Secretaría Distrital de Integración Social” suscribieron el contrato de prestación de servicios No. 2012-1149, con el objeto de: “(…) realizar el ejercicio de educación especial del centro Crecer, bajo los lineamientos de la subdirección para la infancia en: ejecución, acompañamiento y evaluación de líneas de acción definidas para los servicios de atención dirigidos a la protección y garantía plena de los derechos de los niños, niñas y adolescentes con discapacidad de 6 a17 años”, por un plazo estipulado de 10 meses y por un valor de $20.455.800. 5.
Problema jurídico El recurso de apelación presentado por la parte demandante se hizo con fundamento en dos argumentos: en primer lugar, que el proceso adolecía de nulidad absoluta por violación de los derechos de defensa y contradicción; y, en segundo lugar, por desconocimiento del principio de non bis in idem. De esta forma, en vista de que mediante auto del 25 de noviembre de 202546 se negó la solicitud de nulidad presentada por la parte demandada, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto se desconoció el principio non bis in idem respecto de Gerardo Muñoz. 44 Páginas 28 a 51 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 45 Páginas 70 a 71 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 46 Índice 30, expediente digital, Samai. 16 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz En ese orden de ideas, dado que en el recurso de apelación no se formuló reparo alguno frente a los elementos de procedibilidad del medio de control de repetición (condena, pago y condición de servidor o exservidor público o particular que ejerza funciones públicas), y mucho menos respecto de la responsabilidad del señor Muñoz, la sala se centrará exclusivamente en resolver el argumento de la alzada correspondiente a la violación del principio non bis in idem. 6.
Solución al problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre los límites al recurso de apelación y el principio de non reformatio in pejus. 7. Consideraciones generales sobre los límites al recurso de apelación y el principio de non reformatio in pejus Sobre la competencia del ad quem con ocasión del recurso de apelación, la Sala Plena de esta Sección, mediante sentencia del 9 de febrero de 201247, unificó su jurisprudencia refiriendo que el mencionado recurso se encuentra sujeto o limitado a los argumentos planteados por el recurrente y que, por tal motivo, toda inconformidad con lo resuelto por el a quo que no se alegue en la alzada, está llamada a excluirse del debate de segunda instancia en virtud del principio dispositivo y de congruencia. Así lo refirió esta Sección en aquella oportunidad: “(…) En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro – y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su Jurisprudencia– que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan 47 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 9 de febrero de 2012, Rad.: 21060. 17 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’.
Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada”.
En esa misma sentencia de unificación, la Sala Plena reiteró que mediante el recurso de apelación se garantiza el derecho de impugnación contra una decisión judicial, y por ende es obligación del recurrente controvertir los argumentos del juez de primera instancia con sus propias consideraciones, en aras de solicitarle al superior que decida sobre el asunto que presenta ante la segunda instancia; pero al mismo tiempo se protege el derecho del apelante único a no ser desmejorado en su situación favorable.
En esa misma línea, sobre la aplicación del principio de congruencia en lo que corresponde a la resolución del recurso de apelación, la Sección Tercera, en sentencia de 20 de mayo de 2009 (expediente 16.925), precisó: “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad (…)”.
Ahora bien, es importante advertir que el principio de no reformatio in pejus constituye una garantía procesal de estirpe constitucional, integrada al derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política y replicada en el artículo 31 de la carta fundamental, el cual prohíbe al operador jurídico agravar la situación del apelante único.
En la jurisdicción contenciosa, su naturaleza se 18 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz materializa en el artículo 306 del CPACA, norma que remite al estatuto procesal civil para delimitar la competencia funcional del juez ad quem de forma estricta a los aspectos desfavorables objeto del recurso de alzada.
En este sentido, dicha garantía opera como un límite a la competencia del juez de segunda instancia, toda vez que su propósito es salvaguardar los derechos sustanciales reconocidos al recurrente del fallo del a quo. De hecho, la jurisprudencia de esta Corporación48, ha decantado que este principio salvaguarda la confianza legítima y el derecho de defensa del impugnante único, de suerte que los apartes de la sentencia de primera instancia que le resultaron favorables y no fueron controvertidas por la contraparte adquieren firmeza y quedan excluidas del juicio de revisión. En suma, cuando el superior resuelve la apelación presentada por una sola de las partes del litigio, su competencia se limita a los argumentos expuestos en el recurso y se excluye de dicho estudio lo que no se proponga en la alzada, en aras de garantizar el derecho al debido proceso y de defensa, salvo aquellas excepciones dispuestas por el ordenamiento jurídico, esto es, las que se derivan de las normas o principios en la Constitución Política, de los tratados internacionales relacionados con derechos humanos y derecho internacional humanitario o de las normas legales de carácter imperativo, v.gr los presupuestos procesales para proferir sentencia de mérito. 8.
El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 25 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda, la curadora ad litem del demandado señaló como argumento de disenso que se desconoció el principio de non bis in idem respecto de Gerardo Muñoz. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2013, Rad: 27155. 19 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz En este sentido y comoquiera que la parte demandada es apelante único, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP49, la Sala resolverá el presente asunto en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso.
Por ello, a continuación, se analizará si en el presente asunto se desconoció el principio de non bis in idem respecto de Gerardo Muñoz. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si se juzgó a Gerardo Muñoz dos veces por el mismo hecho. 8.1. Hechos probados Antes de enunciar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el proceso, es necesario precisar que la Sala valorará sin restricción alguna las pruebas trasladadas del proceso penal No. 11001-60-00-000-2013-01073-00 adelantado por el Juzgado 15 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá contra Gerardo Muñoz por el delito de “acceso carnal o acto sexual con incapaz de resistir agravado en concurso homogéneo” allegada al plenario50, dado que mediante auto de mejor proveer del 23 de febrero de 202651 esta Subsección decretó de oficio la referida prueba y corrió traslado, de manera que ambas partes procesales conocieron su contenido y contaron con la oportunidad de ejercer la contradicción de la misma. 49 “Artículo 328.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”. 50 Según el artículo 174 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 212 del CPACA, las pruebas practicadas válidamente en un proceso judicial pueden trasladarse a otro en copia y son apreciables sin más formalidades, “Las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia y serán apreciadas sin más formalidades, siempre que en el proceso de origen se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella.
En caso contrario, deberá surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas. La misma regla se aplicará a las pruebas extraprocesales. La valoración de las pruebas trasladadas o extraprocesales y la definición de sus consecuencias jurídicas corresponderán al juez ante quien se aduzcan.” 51 Índice 36, expediente digital. Samai. 20 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz De conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 8.1.1.
Está demostrado que el 7 de febrero de 2012, Gerardo Muñoz y la “Secretaría Distrital de Integración Social” suscribieron el contrato de prestación de servicios No. 2012-1149, con el objeto de que el primero realizara: “(…) el ejercicio de educación especial del centro Crecer, bajo los lineamientos de la subdirección para la infancia en: ejecución, acompañamiento y evaluación de líneas de acción definidas para los servicios de atención dirigidos a la protección y garantía plena de los derechos de los niños, niñas y adolescentes con discapacidad de 6 a17 años”, por un plazo estipulado de 10 meses y por un valor de $20.455.800, según da cuenta la certificación expedida por la subdirectora de contratación de la Secretaría Distrital de Integración Social el 2 de junio de 202152. 8.1.2.
Consta que, en audiencia del 5 de marzo de 2013, adelantada ante el Juzgado 64 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Bogotá, Gerardo Muñoz aceptó los cargos imputados de acceso carnal y acto sexual abusivo con incapaz de resistir en concurso homogéneo respecto del menor ABCDE, según da cuenta la referida audiencia53. 8.1.3.
Está demostrado que, mediante sentencia del 27 de agosto de 2015, el Juzgado 31 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá condenó a Gerardo muñoz a 210 meses de prisión e inhabilidad para ejercer derechos y funciones públicas, por un término igual al de la pena privativa de la libertad, por el delito de “acceso carnal o acto sexual con incapaz de resistir agravado en concurso 52 Páginas 70 a 71 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 53 Índice 42, expediente digital.
Samai. La prueba traslada contentiva del proceso penal seguido contra Gerardo Muñoz tiene el carácter de reservado, en el documento Drive donde se encuentra el link del mencionado proceso, se encuentra el archivo denominado “11001600005520130005700_11001408”. 21 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz homogéneo” respecto del menor ABCDE.
De ello, da cuenta copia de la referida providencia y la audiencia de lectura de fallo en la misma fecha54. 8.1.4. Acreditado está que el 19 de mayo de 2017, el Juzgado 31 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá celebró “audiencia de incidente de reparación” contra Gerardo Muñoz, en la que resolvió condenar a este último a pagar a la víctima ABCDE la suma equivalente a 25 SMLMV por concepto de perjuicios morales, según da cuenta la referida audiencia55. 8.1.5.
Está acreditado que mediante sentencia del 2 de abril de 2018, el Juzgado 38 Administrativo Oral de Bogotá, declaró “administrativa y extracontractualmente responsable al Distrito Capital – Secretaría Distrital de Integración Social, de los perjuicios sufridos por el menor ABCDE y los señores (…), con motivo de la falla de servicio derivada del abuso sexual del que fue objeto el menor en el centro Crecer situado en la localidad de Los Mártires”.
En consecuencia, condenó a dicha entidad a pagar perjuicios inmateriales a la víctima y sus familiares. De ello, da cuenta copia de la referida providencia56. 8.1.6. Consta que, mediante sentencia del 7 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la providencia del 2 de abril de 2018, proferida por el Juzgado 38 Administrativo Oral de Bogotá, en el sentido de actualizar los perjuicios reconocidos en primera instancia. De ello, da cuenta copia de la referida decisión57, de cuyo contenido se destaca lo siguiente: 54 Índice 42, expediente digital.
Samai. La prueba traslada contentiva del proceso penal seguido contra Gerardo Muñoz tiene el carácter de reservado, en el documento Drive donde se encuentra el link del mencionado proceso, se encuentra el archivo denominado “Segunda parte audiencia de allanamiento” y “01Cuaderno Conocimiento”. 55 Índice 42, expediente digital. Samai. La prueba traslada contentiva del proceso penal seguido contra Gerardo Muñoz tiene el carácter de reservado, en el documento Drive donde se encuentra el link del mencionado proceso, se encuentra el archivo denominado “lectura incidente”. 56 Páginas 1 a 27 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 57 Páginas 28 a 52 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 22 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz “35.
De conformidad con el anterior marco teórico, la sala encuentra acreditada la posición de garante que el centro de educación especial "Centro Crecer Mártires", en cabeza de la Secretaría de Integración Social tenía para con la víctima, pues el menor se encontraba bajo su cuidado, custodia y supervisión. 36. Además, no puede obviarse que el menor ABCDE tenía 13 años para la época de los hechos, y sufría de "disarmonía evolutiva y déficit cognoscitivo moderado", condición por la que requería la educación y trato especial que el Centro Crecer Mártires prestaba a los menores que sufrían este tipo de patologías.
Situación que hacía aún más exigente la posición de garante por parte del centro de educación. 37. Así las cosas, la sala encuentra que los daños ocasionados a los demandantes con ocasión del abuso sexual que sufrió el menor ABCDE, sí le son imputables a la entidad estatal demandada, porque el Centro Crecer Mártires tenía la obligación de impedir cualquier lesión mientras se encontraba bajo su cuidado y custodia. 38.
Ahora bien. La Secretaría de Integración social adujo que no se tuvieron en cuenta las medidas de protección que el centro de educación especial tomó para salvaguardar la integridad del menor. 39. En este sentido, indicó que una vez se conocieron los hechos se llevaron a cabo unas reuniones para adoptar medidas frente al caso del menor ABCDE y se interpusieron las debidas denuncias ante las autoridades competentes. 40.
Sin embargo. La sala advierte que las diligencias adelantadas por la entidad con posterioridad a los hechos denunciados no desvirtúan su responsabilidad, pues como garante de los derechos fundamentales de los menores su deber era prevenir su ocurrencia, con medidas afirmativas, de suma diligencia.” 8.1.7. Demostrado está que mediante Resolución No. 2296 del 11 de diciembre de 2020, la Directora Poblacional de Integración Social, dio cumplimiento “a una sentencia y se ordena un pago (…) a favor de (…)58 y otros”, en la que ordenó pagar al menor ABCDE y sus familiares, la suma de $493.614.288.
De ello, da cuenta copia de la referida resolución59. 8.1.8. Se acreditó que el 17 de diciembre de 2020, Integración Social pagó la suma de $493.614.288 al menor ABCDE y su núcleo familiar, según da cuenta el certificado expedido por el subdirector administrativo y financiero de esa entidad60. 58 No se menciona el nombre del menor de edad y sus familiares para proteger su identidad. 59 Páginas 52 a 60 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 60 Páginas 64 a 69 del archivo “5_REPARTOYRADICACION_001PRUEBASDOCUME.PDF” expediente digital, primera instancia. Samai. 23 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz 8.2.
No se desconoció el principio de non bis in idem del demandado Gerardo Muñoz Descendiendo al caso concreto, se advierte que, toda vez que en el recurso de apelación no se formuló reparo alguno frente a los elementos de procedibilidad del medio de control de repetición (condena, pago y condición de servidor o exservidor público o particular que ejerza funciones públicas), y mucho menos respecto de la responsabilidad del señor Muñoz, la Sala se centrará exclusivamente en resolver el argumento de la alzada correspondiente a la violación del principio non bis in idem.
Ahora bien, como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la CN señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
Por su parte, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”. Esta ley definió la repetición como una “acción” civil de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o exservidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, cuando como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La mencionada disposición normativa reglamentó aspectos sustanciales de la acción de repetición, hoy medio de control, así como del llamamiento en garantía con fines de repetición, fijando generalidades como el objeto, noción, finalidades y deber de ejercicio, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró unas presunciones legales con incidencia en punto a la carga probatoria dentro del proceso. 24 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz Además, respecto a los aspectos formales del citado instrumento procesal, la Ley 678 de 2001 reguló asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso61.
Por otro lado, tenemos que el literal c) del artículo 11 de la Ley 906 de 200462 dispone que el “Estado garantizará el acceso de las víctimas a la administración de justicia”, entre ellos, “a una pronta e integral reparación de los daños sufridos, a cargo del autor o partícipe del injusto o de los terceros llamados a responder en los términos de este código”.
A su turno, el artículo 102 de la norma en cita, prevé que “En firme la sentencia condenatoria y, previa solicitud expresa de la víctima, o del fiscal o del Ministerio Público a instancia de ella, el juez fallador convocará dentro de los ocho (8) días siguientes a la audiencia pública con la que dará inicio al incidente de reparación integral de los daños causados con la conducta criminal y ordenará las citaciones previstas en los artículos 107 y 108 de este Código, de ser solicitadas por el incidentante.” Por su parte, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de casación del 7 de febrero de 202463, indicó que el incidente de reparación integral constituye el trámite que elige la que se entiende víctima directa o indirecta del delito por el cual se condenó en el ámbito penal a la persona o personas, para buscar la indemnización integral del daño padecido. 61 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencias del 31 de agosto de 2006, Rad.: 28448 y 23 de noviembre de 2016, Rad.:46108, entre muchas otras. 62 "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal. (Corregida de conformidad con el Decreto 2770 de 2004)". 63 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 7 de febrero de 2024. Radicado: 56506. M.P. Diego Corredor Beltrán. 25 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz En esa misma oportunidad, el alto Tribunal sostuvo que: “En consideración a lo detallado en los artículos 2341 del Código Civil, arriba citado, y 97 del Código Penal, en el incidente de reparación integral, por corresponder en su esencia a un proceso declarativo, debe demostrar el que se entiende afectado con el daño, dada su calidad de demandante, tanto la existencia del daño concreto que lo afecta, como el nexo de este con el actuar activo u omisivo del demandado –en este caso, el condenado en el proceso penal, cuya responsabilidad extracontractual se examina- y el monto del perjuicio.
Acorde con la amplia y pacífica jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala, el incidente de reparación integral no solo determina la existencia de daños patrimoniales, sino que busca también la satisfacción de necesidades inmateriales, aspecto que lo diferencia del trámite pasible de adelantar ante la jurisdicción civil. (…) En tanto, fuente de la obligación que busca demostrarse en sus efectos dañosos durante el incidente de reparación integral, el delito o delitos objeto de condena en la sentencia penal, marcan el límite formal y material del trámite en cuestión.” En suma, el incidente de reparación integral dentro del proceso penal tiene como finalidad tramitar la indemnización de la (s) víctima (s) directa (s) o indirecta (s) del delito por el cual una persona o varias son condenadas, y con ello dejar indemne a la víctima por los daños causados con ocasión de la comisión de una conducta penal declarada mediante sentencia judicial.
Dicho lo anterior, es importante advertir que el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona se presume inocente hasta que se le demuestre lo contrario, que tiene derecho a la asistencia de un abogado, a un debido proceso y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. De tal manera, que dicha disposición protege esencialmente el derecho de defensa, el debido proceso, la presunción de inocencia y el principio non bis in ídem.
A su turno, el artículo 303 del CGP consagra que la sentencia ejecutoriada proferida 26 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Por su parte, el artículo 189 del CPACA prevé, entre otras cosas, que la sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Lo anterior supone que una de las tantas manifestaciones del derecho al debido proceso se configura precisamente en el cumplimiento del principio de cosa juzgada y del non bis in ídem, pues ambos tienen en común prohibir al juez resolver dos veces el mismo asunto64.
Sobre la definición y efectos de la cosa juzgada, la Corte Constitucional, en sentencia C-100 de 2019, tuvo la oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos: “La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.
Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica (…). Los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.
Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio.” Así las cosas, el juez debe abstenerse de pronunciarse sobre hechos, conductas o asuntos previamente culminados en otro proceso judicial en virtud de los principios mencionados, y por ello su conocimiento se debe limitar exclusivamente al análisis y decisión de cuestiones que no hayan sido debatidas y resueltas en un proceso 64 Corte Constitucional, Sentencia T-652, del 27 de noviembre de 1996.
M.P.: Carlos Gaviria Díaz. 27 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz judicial anterior65. Precisamente el Consejo de Estado en reciente sentencia sostuvo que el principio de cosa juzgada busca que los hechos y conductas que han sido dirimidas por un juez no vuelvan a ser debatidos en un juicio posterior, porque lo decidido es obligatorio para las partes.
Textualmente indicó: “El fenómeno de la cosa juzgada se ha asimilado al principio del "non bis in idem" y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior; por tanto, lo resuelto obliga a las partes, dado que lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por ende, es inmutable al tener plena eficacia jurídica66.” Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en los artículos 303 del CGP y 189 del CPACA, para que una sentencia tenga fuerza de cosa juzgada deben concurrir los siguientes requisitos, a saber: (i) identidad jurídica de partes, lo que implica que al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada67;
(ii) identidad de objeto, esto es, que la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada68; y (iii) identidad de causa, que conlleva a que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento69. En conclusión, el principio de non bis in idem comporta la prohibición de doble juzgamiento o sanción por un mismo hecho, siempre que concurra la identidad de sujeto, objeto y causa.
De hecho, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar que la ausencia de alguno de estos elementos excluye su configuración, en particular cuando se trata de actuaciones con naturaleza y finalidad distinta. 65 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, Rad.: 51066. 66 “Sentencia del 12 de mayo de 2016, expediente N°50001-23-31-000-2003-20430-01(36350).” 67 Corte Constitucional, sentencia C-100-19. 68 Ibídem. 69 Ibídem. 28 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz En el presente asunto, se evidencia que el cargo presentado por la parte demandada en el recurso de apelación no tiene vocación de prosperar, pues no se advierte identidad de partes ni objeto, entre el proceso penal en el que resultó condenado penalmente Gerardo Muñoz (que incluye el incidente de reparación a la víctima del delito) y la demanda de repetición, lo cual resulta suficiente para desestimar el cargo propuesto.
Respecto de la identidad de partes, se evidencia que en el proceso penal los extremos de la controversia lo constituyeron la rama judicial y Gerardo Muñoz, mientras que en el proceso de repetición acudieron la Secretaría de Integración Social como demandante y Gerardo Muñoz como demandado. Ahora, tampoco se advierte la identidad de objeto, en efecto, el incidente de reparación integral dentro del proceso penal tiene como finalidad tramitar la indemnización de la (s) víctima (s), ya sean directas o indirectas, del delito por el cual una persona o varias han sido condenadas, con el propósito de dejar indemnes los daños irrogados con ocasión de la comisión de una conducta punible declarada mediante sentencia judicial.
En este caso, la obligación indemnizatoria surge como consecuencia del ilícito penal y tiene como destinataria a la víctima del mismo. En el asunto bajo examen, dentro del proceso penal adelantado en contra de Gerardo Muñoz por el delito de “acceso carnal o acto sexual con incapaz de resistir agravado en concurso homogéneo”, se tramitó el correspondiente incidente de reparación integral, en el cual se le ordenó pagar a la víctima ABCDE la suma equivalente a veinticinco (25) SMLMV, a título de indemnización por los perjuicios causados con ocasión de su conducta delictual (hecho probado 8.1.4).
Por su parte, el medio de control de repetición encuentra fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política y tiene por objeto permitir al Estado reclamar de sus agentes el reintegro de las sumas que haya debido pagar en cumplimiento de una condena o conciliación, cuando el daño antijurídico le sea imputable a título de dolo o culpa grave.
Se trata, entonces, de una acción autónoma de naturaleza patrimonial, cuyo propósito es la protección del erario y la garantía del principio de 29 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz responsabilidad de los servidores públicos o particulares que ejerzan funciones públicas.
Bajo este entendimiento, resulta claro que las finalidades de uno y otro mecanismo judicial son diametralmente opuestas. Mientras el incidente de reparación integral dentro del proceso penal busca resarcir a la víctima del delito por los daños sufridos, el medio de control de repetición persigue el restablecimiento del patrimonio estatal afectado por la conducta del agente que dio pie a una condena indemnizatoria para el Estado, la cual implica la erogación de recursos públicos.
Así, como el principio non bis in idem establece que ninguna persona puede ser objeto de juzgamiento en dos causas judiciales diferentes, el hecho relevante en el juicio de carácter penal es la conducta misma de implicado, mientras que en el medio de repetición lo relevante es la condena o conciliación administrativa que obliga al Estado a erogar recursos públicos para sufragar la condena impuesta en su contra.
Si bien en el medio de repetición se debe verificar que la conducta del funcionario público que dio lugar a la condena al Estado se haya realizado con dolo o culpa grave, ello solo se examina de cara a la incidencia de tal comportamiento en la condena o como vínculo causal de la misma, sin que implique el juzgamiento de la conducta que originó la responsabilidad estatal por acción u omisión de sus agentes.
Es decir, los hechos de una y otra condena (causa de responsabilidad personal del sujeto penal - medio de control de repetición) son diferentes y, por tanto, no se contraponen de cara al non bis in idem. Así las cosas, no se está en presencia de un doble juzgamiento por los mismos hechos, sino de la coexistencia de dos regímenes de responsabilidad distintos, que se activan a partir de una misma conducta, pero responden a fundamentos jurídicos, sujetos protegidos y finalidades claramente diferenciadas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se confirmará la sentencia del 25 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda por las razones expuestas aquí, esto es, al constatar que no se violó el principio de non bis in idem del demandado. 30 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz 9.
Costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso el recurso de apelación, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” Bajo este entendido, no se fijarán costas y agencias en derecho de segunda instancia, toda vez que el demandado, Gerardo Muñoz, estuvo representado por curadora ad litem, quien desempeñó el cargo en forma gratuita como defensora de oficio70 de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7° del artículo 48 del CGP71. 70 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de octubre de 2021, Rad. 61022: “[…] La Sala no fijará agencias en derecho de segunda instancia, porque los demandados estuvieron representados por curador ad litem (f. 169, 187 y 188 c. 1), quien desempeñó el cargo en forma gratuita como defensor de oficio (art. 48.7 CGP)”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, Rad. 58501: “14. La Sala se abstiene de condenar en costas a la parte demandante porque no se encuentran causadas, debido a que el demandado no compareció al proceso”. 71 “La designación del curador ad lítem recaerá en un abogado que ejerza habitualmente la profesión, quien desempeñará el cargo en forma gratuita como defensor de oficio.
El nombramiento es de forzosa aceptación, salvo que el designado acredite estar actuando en más de cinco (5) procesos como defensor de oficio. En consecuencia, el designado deberá concurrir inmediatamente a asumir el cargo, so pena de las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar, para lo cual se compulsarán copias a la autoridad competente.” 31 Radicado: 25000233600020210024301 (71608) Demandante: Secretaría de Integración Social Demandado: Gerardo Muñoz En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRONICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRONICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado FIRMADO ELECTRONICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada VF