CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de tres (3) de octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual, se negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional propuesta por la demandante.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda El 1° de junio de 2018, Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el señor Gilberto Ripoll Olmos, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución N° GNR171654 de 05 de julio de 2013, por medio de la cual, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez sin carácter de compartibilidad con la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena y la nulidad parcial de la Resolución N° GNR 403770 del 18 de noviembre de 2014, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela del 6 de noviembre de 2012, proferido por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Turbaco, que ordenó el pago de un retroactivo a favor del demandado.

A título de restablecimiento del derecho, pidió: i) el estudio de la pensión de vejez de carácter compartido a favor del señor Gilberto Ripoll Olmos, liquidando hasta la fecha de causación, de conformidad con lo ordenado en el Decreto 758 de 1990 y; ii) la devolución de lo pagado por concepto de retroactivo pensional y pensión de vejez. Como sustento de sus pretensiones, señaló que las resoluciones cuestionadas vulneraban el ordenamiento jurídico, toda vez que, «[…] ordenó reliquidar un[a] pensión de vejez ordinaria, girando un retroactivo pensional a favor del señor GILBERTO RIPOLL OLMOS, sin tener en cuenta el carácter de compartida de la prestación con la EMPRESA DE SERVICIOS [P][Ú]BLICOS DISTRITALES DE CARTAGENA, [c]ontrariando el artículo 18 del Decreto 758 de 1990». 1.2.

Solicitud de medida cautelar Colpensiones solicitó la suspensión provisional de la Resolución N° GNR171654 de 05 de julio de 2013, por medio de la cua,l ordenó la reliquidación de la pensión de vejez sin carácter de compartibilidad con la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, al estimar que «[…] no tuvo en cuenta que se trataba de una pensión de carácter compartida, generando el pago de una mesada pensional en cuantía superior a la que realmente tiene derecho».

Lo anterior, en detrimento al erario público. II. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto de tres (3) de octubre de 2024, negó el decreto de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución N° GNR171654 de 05 de julio de 2013, mediante la cual, Colpensiones, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez sin carácter de compartibilidad con la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, al considerar que, la solicitud de medida cautelar no cumple con las exigencias previstas en la norma, por cuanto Colpensiones no acató la carga argumentativa que le correspondía, pues, no logró sustentar razonadamente las normas superiores que encausan su solicitud de medida cautelar, así como que tampoco se halló sustento para valorar una vulneración propia y clara en perjuicio del demandante.

III. RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia de 03 de octubre de 2024, escrito en el que reiteró que, el acto administrativo impugnado vulnera el ordenamiento jurídico y traslada de manera indebida una carga económica a la entidad accionante, desconociendo el principio de sostenibilidad financiera.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Subsección es competente para resolver el recurso de apelación formulado en esta ocasión, conforme a lo preceptuado en el numeral 2, letra h del artículo 125 del numeral del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 4.2. Procedencia y oportunidad De acuerdo con lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, la alzada contra el auto de 03 de octubre de 2024, que negó el decreto de medidas cautelares, resulta procedente.

Además, la Sala estima oportuno el recurso de apelación presentado por Colpensiones, teniendo en cuenta que el auto recurrido fue notificado el 04 de octubre de 2024, y que el escrito impugnatorio fue radicado el 8 de octubre de 2024. 4.3. Problema Jurídico Se contrae a determinar si es acertada o no la decisión del Tribunal de primera instancia de negar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución N° GNR171654 de 05 de julio de 2013, por medio de la cual Colpensiones, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez sin carácter de compartibilidad con la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena. 4.4.

De las medidas cautelares Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte, debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.

Asimismo, el artículo 231 ibidem prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud.

Al respecto, esta Corporación, a través de sentencia de 15 de febrero de 2018, precisó: «[…] para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.» De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar. 4.5 Análisis del caso concreto En el presente caso, Colpensiones interpuso recurso de apelación contra el auto del 03 de octubre de 2024, con el que el Tribunal Administrativo de Bolívar negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional propuesta por la demandante.

Impugnó la decisión, porque estima que al expedir la Resolución N° GNR171654 de 05 de julio de 2013, no tuvo en cuenta que se trataba de una pensión de carácter compartida, generando el pago de una mesada pensional en cuantía superior a la que realmente tiene derecho, generando un detrimento al erario público. La Sala concluye que, no es viable acceder a lo solicitado, ya que no se cumplen los requisitos exigidos para ello.

Esto se debe a que, de acuerdo con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, la potestad del juez, respecto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, le es permitido realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello implique prejuzgamiento.

Se observa, además, que en esta etapa procesal los argumentos expuestos por la parte demandante se centran en la ilegalidad de la Resolución N° GNR171654 de 05 de julio de 2013, que no tuvo en cuenta que se trataba de una pensión de carácter compartida, generando el pago de una mesada pensional en cuantía superior a la que realmente tiene derecho el demandado, aspecto que exige un análisis más profundo, sustentado en la valoración probatoria y su confrontación con los hechos del caso.

Solo una vez agotado este estudio será posible determinar si existe alguna ilegalidad en el acto administrativo. Asimismo, cabe destacar que la fundamentación en que se soporta la petición de suspensión provisional no está fundada en argumentos que lleven a la convicción de un análisis profundo en esa materia, sino que se limitó a la enunciación de normas jurídicas.

En este orden de ideas, la Sala observa que Colpensiones no aportó suficiente material probatorio para evaluar el marco fáctico de compartibilidad pensional que alega, pues solo fueron allegados los actos del Instituto de Seguros Sociales y Colpensiones que reconocieron o ajustaron la pensión de vejez reconocida, así: (i) Resolución 17095 de 26 de noviembre de 2010, con la que se reconoció la pensión de vejez;

(ii) Resolución GNR 171654 de 5 de julio de 2013, que reajustó la pensión de vejez; (iii) Resolución GNR 403770 de 18 de noviembre de 2014, que, en cumplimiento de un fallo de tutela, dispuso el pago del retroactivo correspondiente a la reliquidación de la prestación. De acuerdo con lo anterior, la Sala echa de menos, material probatorio relativo al reconocimiento de la pensión de jubilación que Colpensiones enuncia como compartida, aparentemente reconocida por la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena E.S.P., de manera que, no le resulta posible, en este momento, establecer las condiciones entre las prestaciones que la entidad demandante presenta como compartidas.

Finalmente, es claro que la situación hipotética de compartibilidad impone a Colpensiones, conforme lo preceptúan los artículos 16 a 18 del Decreto 758 de 1990, el deber de reconocer y pagar la pensión legal de vejez, sin perjuicio de la extinción o reducción de la cuota que corresponda al empleador que otorgó la jubilación, aspecto y actos administrativos cuya legalidad no se pretende en la presente controversia.

Por lo tanto, la Sala considera ajustada la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto del tres (3) de octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024), en el que se negó la solicitud de medida cautelar presentada por Colpensiones, razón por la cual, confirmará el auto apelado. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el tres (3) de octubre de Dos Mil Veinticuatro (2024), a través del cual, negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución N° GNR171654 del cinco (5) de julio de dos mil trece (2013), de conformidad con lo expuesto en la parte motivada de la presente decisión.

SEGUNDO: Por Secretaría, DEVOLVER la presente diligencia al Tribunal de origen para continuar con el trámite del proceso, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.