Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre del dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Sarmiento Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Temas: Pensión Gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 25 de octubre del 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento formuló 2 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: (i) UGM 49841 del 15 de junio del 2012;
(ii) RDP 29642 del 13 de agosto del 2016; (iii) RDP 38343 del 11 de octubre del 2016; y (iv) RDP 38729 del 12 de octubre del 2016, por medio de las cuales la entidad demandada negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) reconocer una pensión vitalicia de gracia a partir del 2 de junio del 2010;
(ii) pagar los reajustes contemplados en la Ley 71 de 1988; (iii) ordenar que el cumplimiento del fallo se dé en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 del 2011; y (iv) condenar a la UGPP al pago de costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Myriam Rosa Sánchez cuenta con los siguientes nombramientos: Decreto 1236 del 6 de junio de 1978, como maestra de la escuela urbana del municipio de Guasca, Cundinamarca;
Decreto 3027 del 7 de noviembre de 1978, como maestra de la escuela rural La Providencia, también ubicada en el municipio de Guasca; Decreto 1970 del 18 de mayo de 1979 como docente de la escuela rural San Luis; y, finalmente, Decreto 3728 del 13 de septiembre de 1979 docente de la escuela rural San Luis, también ubicada en el municipio de Guasca.1 1 Los mencionados nombramientos se dieron con ocasión de una serie de licencias de maternidad e incapacidades médicas a cuyos titulares reemplazó la señora Myriam Rosa Sánchez. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez ii) Mediante Resolución 14910 del 25 de octubre de 1990, la demandante fue vinculada a la Secretaría de Educación de Bogotá como docente en temporalidad hasta el día 30 de noviembre de 1992 y, posteriormente, por conducto de la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, fue nombrada en propiedad como docente distrital. iii) El 1 de junio del 2010, la señora Sánchez Sarmiento cumplió 50 años de edad y 20 años de servicio docente, por lo que el 30 de enero del 2011 interpuso solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, que fue negada a través de las Resoluciones UGM 49841 del 15 de junio del 2012, RDP 29642 del 13 de agosto del 2016, RDP 38343 del 11 de octubre del 2016 y RDP 38729 del 12 de octubre del 2016, cuyas nulidades se pretenden en el presente proceso. iv) Los tiempos laborados por la señora Myriam Rosa Sánchez al servicio de la Secretarías de Educación de Cundinamarca y Bogotá no son de carácter nacional, en tanto no se originaron en el Ministerio de Educación Nacional, sino en las autoridades de educación del orden territorial, lo que quiere decir que tiene derecho a que se le reconozca una pensión gracia en los términos de la Ley 114 de 1913. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 2, 6, 13, 18, 25, 53 y 58 de la Constitución Política de 1991; 5 de la ley 57 de 1887; 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4 de 1966; 1, parágrafo 1 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 6 de 1985; 4 de la Ley91 de 1989; 297 de la Ley 100 de 1993; la Ley 60 de 1993; la Ley 116 de 1994; y 5 del Decreto 1743 de 1966. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: i) De acuerdo con el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, los docentes del sector oficial gozan de un régimen pensional especial que les permite gozar de pensión gracia, pensión de jubilación y continuar laborando hasta el momento de cumplimiento de la edad de retiro forzoso.
Con la expedición del régimen general de pensiones, el legislador no pretendió suprimir los derechos de los docentes nacionalizados ni someterlos al régimen general, sino que, por el contrario, los excluyó de la aplicación de la Ley 33 de 1985 y mantuvo las prerrogativas propias del ejercicio de la labor docente. ii) El artículo 1 de la Ley 114 de 1913, dispone que los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido al Magisterio por un tiempo no menor de 20 años tienen derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación, de conformidad con las prescripciones de esa norma.
A su turno, el artículo 2 dispone que la cuantía de la pensión será de la mitad del sueldo que hubiere devengado durante los últimos 2 años de servicio. iii) El Consejo de Estado ha dispuesto que la pensión gracia no puede ser liquidada con base en normas generales, sino que la determinación del monto debe obedecer a los términos fijados en las leyes especiales, que ordenan que la liquidación se efectúe con base en todo lo devengado por el docente y no en lo cotizado al sistema, pues no existe norma que así lo disponga. 1.2.
Contestación de la demanda 5 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Dentro del término legal concedido, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, de acuerdo con los siguientes argumentos2: i) La señora Myriam Sánchez no cumple con los requisitos necesarios para acceder a una pensión gracia, la cual se encuentra reglamentada por la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1 dispuso que los maestros de las escuelas primarias oficiales de los departamentos y municipios tendrían derecho a una pensión mensual vitalicia de gracia, al cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 4 ibidem. ii) En el artículo 4 de esa norma se establecieron condiciones especiales respecto de la cuantía, la posibilidad de acumular tiempos de servicios prestados en diversas épocas y los requisitos que deben acreditarse para adquirir el citado derecho pensional.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, extendió dichos beneficios a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública y se consagró que se podrían computar años al servicio de la educación primaria y normalista. iii) La pensión gracia no puede ser reconocida a docentes nacionales, pues solo está destinada a los educadores locales o regionales.
La demandante no aportó los documentos necesarios que acreditaran su condición de docente y tampoco demostró haber estado vinculada al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980. 2 Folios 105 al 108 6 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante sentencia del 25 de octubre del 20193, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes consideraciones: i) La señora Myriam Rosa Sánchez nació el 1 de junio de 1960 y cumplió 50 años de edad el 1 de junio del 2010.
Por medio del Decreto 1236 del 6 de junio de 1978, proferido por el gobernador y el secretario de Educación del departamento de Cundinamarca, fue nombrada como maestra interina de la Escuela U del municipio de Guasca (Cundinamarca), por el término de 44 días contados desde el 1 hasta 17 de marzo y del 27 de marzo al 24 de abril de 1978, en reemplazo de una docente a quien se le concedió licencia de maternidad. ii) Por medio del Decreto 3027 del 7 de noviembre de 1978, se le nombró como maestra interina en la Escuela rural La Providencia del municipio de Guasca (Cundinamarca), por el término de 56 días entre el 8 de septiembre y el 2 de noviembre de 1978, en reemplazo de una docente a quien se le concedió licencia de maternidad.
A través de los Decretos 3728 del 13 de septiembre y 1970 del 18 de mayo del 1979, se le nombró como docente de la Escuela Rural San Luis, también en el municipio de Guasca, por los periodos comprendidos entre el 14 de febrero y el 1 de marzo y entre el 9 y el 23 de marzo de 1979, respectivamente, en reemplazo de una docente a quien se le concedió licencia por enfermedad. iii) De acuerdo con los oficios aportados al proceso, la demandante cuenta con los siguientes tiempos de servicios en el sector territorial: entre el 17 de abril y el 30 de 3 Folios 301 al 315 7 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez noviembre de 1990; entre el 18 de abril y el 30 de noviembre de 1991; entre el 11 de abril y el 30 de noviembre de 1992, en un empleo de carácter temporal de tiempo completo; y entre el 8 de abril de 1993 y el 1 de septiembre del 2010, en un empleo en propiedad. iv) En virtud del material probatorio, la señora Sánchez Sarmiento se vinculó al servicio docente nacionalizado por intervalos de tiempo transcurridos entre el 1 de marzo de 1978 y el 23 de marzo de 1979, por un lapso total de 4 meses y 11 días, lo que quiere decir que sí cumple el requisito de haber prestado el servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980.
También está probado que con posterioridad al año 1990 acreditó un total de 19 años, 9 meses y 10 días al servicio educativo territorial, certificado por la Secretaría de Educación de Bogotá y que se retiró por invalidez el 1 de septiembre del año 2010. v) En el presente proceso está demostrado que la interesada se vinculó al servicio docente territorial antes del 31 de diciembre del 1980, que cuenta con poco más de 20 años de servicios, que no se reportan sanciones por infracción a los deberes y prohibiciones, que tampoco obran reportes de mala conducta y que cumplió 50 años de edad el 1 de junio del 2010, por lo que sí es titular del derecho a percibir una pensión gracia de jubilación, la cual deberá ser liquidada en cuantía del 75 % del promedio de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, comprendido entre el 10 de julio del 2009 y el 9 de julio del 2010, con inclusión de todos los factores salariales devengados, tal como ha sostenido el Consejo de Estado, que en el presente caso son: sueldo básico, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad.4 4 Sentencia de unificación del 21 de junio del 2018, Sección Segunda, radicado 25000 23 42 000 2013 04683 01. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez 1.4.
El recurso de apelación Por medio de apoderado judicial, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia del 25 de octubre del 2019, en el que reprodujo, estrictamente, los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, según los cuales la demandante no cumple con los requisitos legales necesarios para que le sea reconocida una pensión gracia, pues no aportó, en sede administrativa, los documentos que acreditaran el cumplimiento de los requisitos fijados en la Ley 114 de 1913.5 1.5.
Alegatos de conclusión Tanto la parte demandante como la parte demandada alegaron de conclusión, de acuerdo con los memoriales visibles en los índices 12, 13, 14 y 15 del portal Samai, en los cuales ambos extremos procesales reiteraron los argumentos propuestos en la demanda y en el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio Público El representante del Ministerio Público no allegó concepto dentro del presente asunto.6 5 Folios 320 y 321. 6 Folio 343 9 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento cumple con los requisitos legales exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 para ser beneficiaria de la pensión gracia. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 7 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado:; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, 12 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 14 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989.
Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.
Hechos probados De acuerdo con el acervo probatorio que obra dentro del proceso, se establece lo siguiente: 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez 2.3.1.
Sobre la edad, el tiempo de servicio y los antecedentes disciplinarios i) La señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento nació el 1 de junio de 1960.19 ii) El 6 de junio de 1978, por medio del Decreto 1236,20 el gobernador del departamento de Cundinamarca y el secretario de Educación departamental nombraron a la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento como docente interina de la Escuela Urbana del municipio de Guasca, Cundinamarca, por un periodo de 44 días comprendidos entre el 1 y el 17 de marzo y entre el 27 de marzo y el 24 de abril de 1978, en reemplazo de una docente a quien se le concedió una licencia por maternidad.21 iii) El 7 de noviembre de 1978, por medio del Decreto 3027, el gobernador de Cundinamarca y el secretario de Educación departamental22 nombraron a la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento como docente interina de la escuela rural La Providencia, en el municipio de Guasca (Cundinamarca), por un periodo de 56 días comprendidos entre el 8 de septiembre y el 2 de noviembre de 1978, en reemplazo de una docente a quien se le concedió una licencia por maternidad.
Según se indicó en ese acto administrativo, la razón por la que el decreto fue expedido con posterioridad a la finalización del periodo de nombramiento de la demandante obedeció a las dificultades de comunicación con los municipios a los 19 Folio 205 20 Por medio del Cual se conceden licencias de maternidad y se dictan otras disposiciones en la división de educación elemental. 21 Folios 26 al 30 22 Por medio del Cual se conceden licencias de maternidad y se dictan otras disposiciones en la división de educación elemental. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez que estaba destinada la prestación del servicio docente.23 iv) El 13 de septiembre de 1979, por medio del Decreto 3728,24 el gobernador y el secretario de Educación del departamento de Cundinamarca, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, nombraron a la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento como docente interina de la escuela rural San Luis del municipio de Guasca, por un periodo de 16 días comprendido entre el 14 de febrero y el 1 de marzo de 1979, en reemplazo de una docente a quien se le concedió una licencia por enfermedad.
La diferencia de fechas entre el lapso de prestación del servicio y la de expedición del acto administrativo se debió a las dificultades de comunicación del gobierno departamental con las administraciones municipales, que no pudieron allegar de forma inmediata las licencias que originaron los nombramientos allí ordenados.25 v) El 18 de mayo de 1979, por medio del Decreto 1970, el gobernador y el secretario de Educación de Cundinamarca, en uso de sus facultades constitucionales y legales, nombraron a la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento como docente interina de la escuela rural San Luis del municipio de Guasca (Cundinamarca), por un periodo de 15 días contados a partir del 9 de marzo de 1979, en reemplazo de una docente a quien se le concedió una licencia por enfermedad.
Tal como en otras oportunidades, en el decreto citado se aclaró que la diferencia entre la fecha de prestación del servicio docente y la fecha de expedición del 23 Folios 31 al 34 24 Por medio del Cual se conceden licencias de maternidad y se dictan otras disposiciones en la división de educación elemental. 25 Folios 35 al 39 18 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez nombramiento se debió a dificultades de comunicación con los municipios a los que estaban destinados los nombramientos.26 vi) De acuerdo con el formato único para expedición de certificado de historial laboral suscrito por la Secretaría de Educación de Bogotá, la señora Myriam Sánchez cuenta con los siguientes tiempos de servicio como docente de carácter territorial en el nivel primaria, cuyos gastos fueron sufragados con recursos propios del distrito:27 Novedades Municipio Acto Administrativo Tiempo de servicio Aportes a pensión Vinculación temporal de tiempo completo Bogotá Resolución 14910 del 25 de octubre de 1990 17 04 1990 a 30 11 1990 Caja de Previsión Distrital Vinculación temporal de tiempo completo Bogotá Resolución 14910 del 25 de octubre de 1990 18 02 1991 a 30 11 1991 Caja de Previsión Distrital Vinculación temporal Bogotá Resolución 748 del 10 de marzo de 1992 11 02 1992 a 30 11 1992 Caja de Previsión Distrital Nombramiento en propiedad Bogotá Resolución 202 del 1 de febrero de 1992 08 02 1993 a 01 09 2010 Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Los anteriores tiempos de servicio se encuentran corroborados a partir de los documentos aportados por la Secretaría de Educación de Bogotá, en cumplimiento del requerimiento judicial efectuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de julio del 2019, 28 a través de auto que decretó las pruebas que se relacionan a continuación: • Certificado expedido por la Escuela Distrital Los Tejares de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, del 10 de agosto de 1994, donde se indica que la señora Myriam Rosa Sánchez, hasta ese momento, había laborado en esa institución en los siguientes años lectivos: 29 26 Folios 40 al 44. 27 Folios 52 y 53. 28 Folio 270. 29 Los mencionados tiempos de servicio, además, están respaldados por una certificación expedida por la Secretaría de Educación Distrital de la misma época, visible en el folio 188. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez a. Del 17 de abril de 1990 al 30 de noviembre de 1990. b. Del 18 de febrero de 1991 al 30 de noviembre de 1991. c. Del 11 de febrero de 1992 al 30 de noviembre de 1992. d. Del 9 de febrero de 1993 al 14 de junio de 1994.
También se señaló que la citada institución es de carácter rural y de difícil acceso, según se dispuso en la Resolución 6405 del 15 de abril de 1991 de la Junta Seccional de Escalafón ante Santa Fe de Bogotá.30 • Resolución número 748 del 10 de marzo de 1992, por medio de la cual el Alcalde Mayor de Bogotá y el secretario de Educación vincularon personal docente temporal en un establecimiento de educación del distrito.
En ese acto administrativo se indicó lo siguiente:31 [..] Que el alcalde mayor de santa fe de Bogotá mediante Acuerdo 09 de 1987 declaró la emergencia educativa en el distrito capital. Que la declaratoria de emergencia educativa, supone, de acuerdo con el numeral 9 del artículo 16 del Decreto 3133 de 1968, que se tome las medidas necesarias para solucionar situaciones comprobadas de calamidad pública como es la que padece Santa fe de Bogotá en relación con el servicio público educativo, ya calificado por el Concejo de Santa fe de Bogotá, en su Acuerdo 9 de 1987.
Que la administración del Distrito Capital, en cumplimiento a la filosofía del Acuerdo de 1987 ha venido vinculando al servicio público educativo, docentes temporales de acuerdo a la capacidad instalada. Que con la intención de dar respuesta positiva a las necesidades más sentidas de la comunidad educativa de la capital, la administración h avenido haciendo ingentes esfuerzos, con el fin de lograr la ampliación de la planta docente del FER de Bogotá. Que para cumplir con los programas académicos en el presente año lectivo y prestar el servicio educativo en forma real y efectiva, es necesario que la 30 Folio 290. 31 Folios 294 al 296. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez administración de Santa fe de Bogotá Distrito Capital proceda a garantizar los instrumentos jurídicos de la Emergencia Educativa.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: vincular temporalmente a partir de la fecha de iniciación de labores y durante el año lectivo de 1992, al personal que se relaciona a continuación. […] 1.249 Sánchez Sarmiento Myriam Rosa 20643882 MAESTRO VIII Los Tejares […]
ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO. La Secretaría de Educación del Distrito, con base en la nómina y demás trámites que deberá realizar ordenará el giro de salarios y prestaciones causados por el personal que vincula en la presente resolución el artículo primero aplicando los descuentos de ley y los correspondientes a la Caja de Previsión Social del Distrito Capital, por ser beneficiarios de los servicios.
ARTÍCULO DÉCIMO QUINTO. El gasto que ocasione el pago de la presente Resolución se hará con cargo a la Secretaría de Educación, Código 112- 00-7-1-03-03-002-002 pago personal temporal (docente y administrativo). • Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, proferida por el alcalde mayor de Bogotá, por medio de la cual nombró, entre otros, a la señora Myriam Rosa Sánchez como docente de tiempo completo de acuerdo con lo siguiente:32 […] Que el Acuerdo 8 de 1992 dispuso la creación de una planta de personal docente para el sector educativo del distrito capital.
Que el mismo acuerdo prohibió expresamente el nombramiento de personal 32 Folios 298 al 300. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez temporal y dispuso que la Secretaría de Educación debería desarrollar un estudio sobre las necesidades educativas de la ciudad que incluyera en el establecimiento de la respectiva planta.
Que la oficina de planeación de la Secretaría de Educación realizó el estudio mencionado en el considerando anterior y, sobre la base de las necesidades reales del servicio para 1993, llegó a la conclusión de que es preciso fijar la planta de persona e un número de 7.120 docentes. […] Que el Acuerdo No. 40 de 199233 aprobó, dentro del presupuesto para la vigencia de 1993, un rubro expresamente dedicado al pago de personal docente de la planta distrital de educadores.
Que el Acuerdo No. 41 de 1992 dispuso que la administración distrital nombrara en propiedad a partir del primero de febrero de 1993, al personal docente temporal que venía prestando sus servicios a la secretaría de educación, siempre y cuando cumpla con los requisitos de Ley para ocupar el cargo. […]
RESUELVE
Artículo primero. nombrar como docentes de tiempo completo, zona urbana, con asignación mensual de acuerdo con el grado que a cada uno corresponde en el escalafón nacional, en la planta de personal docente del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá – Secretaría de Educación – a los docentes relacionados a continuación: […] 1233 20643882 Sánchez Sarmiento Myriam Rosa […] • Acta de posesión del 5 de febrero de 1993, por medio de la cual la señora Myriam 33 Por el cual se establece la planta de personal docente de la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Rosa Sánchez tomó el cargo de docente en propiedad para el cual fue nombrada por medio de la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993.
El respectivo juramento fue tomado por el entonces secretario de educación distrital, según la delegación de funciones efectuada por el alcalde mayor de la ciudad a través del Decreto 1433 de 1986.34 vii) Mientras la demandante estuvo vinculada a la planta de personal docente de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, en virtud de nombramiento efectuado por Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, desempeñó sus funciones en instituciones de educación del orden distrital, adscritas a esa autoridad administrativa, tales como la Institución Escuela Distrital los Tejares,35 Institución Educativa Distrital Campestre Monte Verde;36 y la Institución Educativa Distrital Los Chorrillos.37 viii) El 13 de diciembre del 2010, la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Bogotá certificó que la señora Myriam Rosa Sánchez efectuó cotizaciones por concepto de pensión entre 1990 y 1992 a la Caja de Previsión Social Distrital y al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio entre el año 1993 y el año 2010, anualidad en la que se efectuó el retiro definitivo del servicio por invalidez.38 ix) Según certificado número 93-002574 expedido por el jefe de la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento no registra antecedentes disciplinarios.39 34 Folios 297. 35 Folios 189 y 190. 36 Folio 239. 37 Folio 243. 38 Folio 258. 39 Folio 187. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 30 de enero del 2011, la señora Myriam Rosa Sánchez solicitó, ante la entonces Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, el reconocimiento de la pensión gracia, solicitud que fue negada por medio de Resolución UGM 49841 del 15 de junio del 2012, bajo el argumento de que en la entidad no reposaban copias de la cédula de ciudadanía, del registro civil de nacimiento, certificado de tiempos de servicio ni actos de nombramiento y posesión.40 ii) El 10 de marzo del 2016, la demandante reiteró la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, solicitud que fue atendida desfavorablemente por medio de Resolución RDP 29642 del 13 de agosto de ese mismo año, en razón de que, según la entidad, no se aportaron los actos administrativos de nombramiento y posesión, especialmente los relacionados con los tiempos de servicio prestados para el departamento de Cundinamarca.41 iii) El 8 de septiembre del 2016, la señora Myriam Rosa Sánchez interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el anterior acto administrativo, en donde sostuvo que el día 14 de marzo del 2016 radicó en las oficinas de la administradora de pensiones un oficio de 43 folios en los cuales se encontraban copias de los actos administrativos de nombramiento de los años 1978 a 1979 y sus respectivas posesiones, por lo que, en su consideración, no tiene sentido que se niegue un derecho pensional por la falta de documentos que ya reposan en los archivos de la entidad.42 40 Folios 4 al 7. 41 Folios 11 al 12 reverso. 42 Folios 13 al 15. 24 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez iv) El recurso de reposición se desató a través de la Resolución RDP 38343 del 11 de octubre del 2016, en donde se indicó que la certificación del 6 de febrero del 2016, donde constan los tiempos laborados antes del 31 de diciembre de 1980, no podía ser tenida en cuenta debido a que no se adecúa a los formularios expedidos por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y a que en esa certificación no se informa el tipo de vinculación de la docente.43 v) Por su parte, el recurso de apelación se resolvió por conducto de la Resolución RDP 38729 del 12 de octubre del 2016, en donde se reprodujeron los argumentos de la Resolución RDP 38343 del 11 de octubre del 2016, es decir que las certificaciones laborales no fueron suministradas en el formulario dispuesto por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.44 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: La señora Myriam Rosa Sánchez demostró que laboró en el servicio docente por más de 20 años en plazas calificadas como nacionalizadas o territoriales.
Igualmente, tuvo 4 experiencias como educadora antes del 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los supuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio 43 Folios 17 al 19. 44 Folios 21 al 22. 25 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez pensional.
En efecto, una vez analizado el acervo probatorio se concluye que el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia a favor de la demandante corresponde al siguiente: Cargo Institución Nombramiento Tipo de plaza Periodo Desde Hasta Duración Maestra interina Escuela Urbana de Guasca, Cundinamarca Decreto 1236 de 1998 Nacionalizado 01 de marzo de 1978 27 de marzo de 1978 44 días Maestra interina Escuela Rural La Providencia de Guasca, Cundinamarca Decreto 3027 de 1978 Nacionalizado 08 de septiembre de 1978 02 de noviembre de 1978 56 días Maestra interina Escuela Rural San Luis de Guasca, Cundinamarca Decreto 3728 de 1979 Nacionalizado 14 de febrero de 1979 01 de marzo de 1979 16 días Maestra interina Escuela Rural San Luis de Guasca, Cundinamarca Decreto 1970 de 1979 Nacionalizado 09 de marzo de 1979 23 de marzo de 1979 15 días Docente temporal tiempo completo Escuela Distrital Los Tejares Resolución 14910 del 25 de octubre de 1990 Territorial 14 de abril de 1990 30 de noviembre de 1990 7 meses, 16 días Docente temporal tiempo completo Escuela Distrital Los Tejares Resolución 14910 del 25 de octubre de 1990 Territorial 18 de febrero de 1991 30 de noviembre de 1991 9 meses, 12 días Docente temporal Escuela Distrital Los Tejares Resolución 748 del 10 de marzo de 1992 Territorial 11 de febrero de 1992 30 de noviembre de 1992 9 meses, 19 días Docente en propiedad Escuela Distrital los Tejares;
Institución Educativa Distrital Campestre Monte Verde; y la Institución Educativa Resolución 202 del 1 de febrero de 1993 Territorial 08 de febrero de 1993 01 de septiembre del 2010 17 años, 6 meses, 23 días 26 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Distrital Los Chorrillos Tiempo total 20 años, 1 mes, 21 días En relación con las vinculaciones descritas, es oportuno hacer las siguientes precisiones: El servicio docente prestado en calidad de maestra interina antes del año 1980, esto es entre 1977 y 1979 es válido y computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia en discusión, comoquiera que tal figura se utilizó como un mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos en el departamento de Cundinamarca.
Además, durante ese tiempo la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento ostentó el nivel de docente nacionalizada, según lo dispone el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y la sentencia C-085 del 2002, que señala que el personal nacionalizado es aquel vinculado por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 o después de esa fecha, como ocurre en este caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 43 de 1975.
El último artículo citado se refiere a la nacionalización de, entre otras, las instituciones de educación primaria, como aquellas en las que laboró la accionante,45 según se indica en los actos administrativos de nombramiento. 45 Escuela Urbana y Escuela Rural San Luis de Guasca, Cundinamarca. 27 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Adicionalmente, los documentos oficiales citados fueron expedidos por el gobernador y el secretario de educación departamental de Cundinamarca, en ejercicio de sus facultades administrativas, es decir, que no existió ningún tipo de intervención o delegación por parte de una entidad de carácter nacional.
Aunado a lo anterior, llama la atención el hecho de que los nombramientos fueron efectuados con posterioridad, incluso, a la finalización del periodo del servicio docente para el que fue designada la accionante, evento que encuentra explicación, como informa el nominador, en las dificultades de comunicación existentes entre la capital departamental y los municipios para los cuales se realizaron las designaciones, más aún si se tiene en cuenta que tales establecimientos de educación se encuentran ubicados en el municipio de Guasca e inclusive gozan de la denominación de rurales.
Lo indicado cobra gran relevancia si se tiene en cuenta el propósito de creación de la pensión gracia, el cual consiste en compensar a los profesores vinculados a instituciones del orden territorial, con ocasión de la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales. Así las cosas, al poder establecer que las instituciones educativas en las que laboró la demandante durante los años 1978 y 1979 son rurales, ubicadas geográficamente en zona veredal del municipio de Guasca, que los nombramientos fueron realizados por autoridad territorial y que, de conformidad con la ley 91 de 1989 y la sentencia C- 085 del 2002, las plazas son nacionalizadas, ese tiempo laborado es apto para ser tenido en cuenta para los efectos pensionales de este proceso.
Ahora, frente al tiempo de servicio acreditado a partir del año 1990, debe explicarse que tales nombramientos también fueron efectuados por una autoridad de carácter 28 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez territorial; sin embargo, en esta oportunidad no puede hablarse de una plaza de índole nacionalizada, como ocurrió previamente, sino que en este caso, sería de carácter territorial.
La citada diferenciación obedece a que esos nombramientos se encuadran en la descripción consignada en el inciso cuarto del artículo 1 de la Ley 91 de 1989. El referido antecedente normativo expone que «son territoriales los docentes vinculados por entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», el cual se refiere a la ausencia de autorización, por parte del Ministerio de Educación, para la creación de nuevas plazas o planteles educativos.
En ese orden, es necesario acudir a los actos de nombramiento de la demandante de los años 1990, 1992 y 1993, en donde se afirma que la plaza docente a ocupar no solo es de carácter territorial, sino que surgió con ocasión de la emergencia educativa identificada y calificada por el Concejo de Bogotá. Así, los nombramientos de los años 1990 a 1993 dan cuenta de que son el resultado de una necesidad educativa, cuya satisfacción se encuentra a cargo del distrito, razón por la que los nombramientos guardan correspondencia con la capacidad instalada en el ente territorial, según las carencias educativas identificadas por los cabildantes.
Los citados actos administrativos también son claros al indicar que los recursos para el pago de la nómina docente son propios, es decir, que no existió ningún tipo de contribución económica por parte de autoridades nacionales para la consecución de ese propósito. Aunado a lo anterior, no es un detalle menor el hecho de que las cotizaciones a seguridad social de la demandante se hayan realizado a la Caja de Previsión 29 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Distrital, pues ello es un reflejo claro del nexo laboral de la señora Sánchez Sarmiento con esa entidad territorial y no con entidades del orden nacional.
De acuerdo con lo expuesto, en la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, se creó una planta docente distrital en cumplimiento del Acuerdo número 8 de 1992 y de conformidad con el estudio de necesidad realizado por la Secretaría Distrital de Educación; se explicó que los docentes allí nombrados serían aquellos que habían sido vinculados previamente en calidad de temporales, como es el caso de la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento.
En ese mismo acto se aclaró que el pago de la nómina obedecería a la apropiación presupuestal fijada por conducto del Acuerdo número 40 de 1992 del Consejo de Bogotá. De ese modo, es claro que los nombramientos de la accionante ocurridos a partir del año 1990 fueron realizados por una autoridad territorial, sin intervención ni autorización previa del Ministerio de Educación Nacional, pues todo el proceso administrativo se originó en el cabildo distrital; en una plaza de carácter territorial, toda vez que así se indicó en los actos de nombramiento; para prestar el servicio docente en planteles del distrito capital; y con recursos propios de esa autoridad administrativa.
De acuerdo con lo explicado, todos los tiempos laborados como docente por parte de la señora Sánchez Sarmiento tienen la denominación de nacionalizados y/o territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados como nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones. 30 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez De esta manera, la señora Myriam Sánchez demostró con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden nacionalizado y territorial por más de 20 años; cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplió 50 años de edad el 1 de junio del 2010; y no registra sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisito de edad, tiempo de servicio, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado, razones por las que se confirmará la sentencia apelada. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201646, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo; objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero Ponente: William Hernández Gómez. 31 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso47, la Sala se abstendrá de condenar en costas en aras de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima, por cuanto la decisión obedece a un cambio jurisprudencial surgido a partir de las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio, y en el material probatorio la Sala considera que la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento sí tiene derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, de acuerdo con la Ley 114 de 1913, y, en consecuencia, se confirmará el fallo recurrido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 47 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 32 Radicado: 25000 23 42 000 2016 06080 01 (1968-2020) Demandante: Myriam Rosa Sánchez F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 25 de octubre del 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Myriam Rosa Sánchez Sarmiento en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente48 LBC 48 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.