CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 1 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez al demandado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 17 de septiembre de 2020, la UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el señor Omar Villamizar Camacho, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 33513 de 23 de julio de 2008, mediante la cual, reconoció una pensión de vejez de alto riesgo al señor Omar Villamizar Camacho.
A título de restablecimiento del derecho, requirió declarar que al accionado «[…] no le asiste derecho a percibir la pensión de vejez, como quiera que no cuenta con los requisitos establecidos en el artículo 6° del Decreto 2090 de 2003 para acceder al reconocimiento de la pensión de vejez establecida en la Ley 7 de 1961». 1.2. La solicitud de suspensión provisional La demandante, dentro del escrito de demanda, solicitó la suspensión provisional del acto acusado por considerar que el reconocimiento de la pensión de vejez se dio en contravía del ordenamiento jurídico, «[…] teniendo en cuenta que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), el peticionario contaba con 30 años de edad y 8 años, 6 meses y 29 días de servicio, por lo que no era posible que le fuera reconocida una pensión de vejez, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003».
A través de auto de 01 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió negativamente la solicitud de decreto de medida cautelar, decisión apelada por la parte demandante. II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto interlocutorio de 1° de marzo de 2022, denegó el decreto de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 33513 de 23 de julio de 2008, mediante la cual, reconoció la pensión de vejez al señor Omar Villamizar Camacho.
Ello en tanto consideró que «[o]rdenar desde esta etapa procesal la suspensión de los efectos del acto acusado […], como lo pretende la parte actora, sin antes realizar una valoración de las pruebas y un estudio minucioso de comparación entre las disposiciones acusadas y la normatividad de orden superior invocada, es desfavorable en relación con los derechos del pensionado».
III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, mediante escrito de 7 de marzo de 2022, controvirtió la decisión adoptada por el Tribunal, al estimar que «[…] si se mantiene el reconocimiento de la prestación en los términos que fue concedida a la parte demandada, implicaría una erogación para el tesoro público, que eventualmente podría significar el desbalance del mismo; es decir, existirá afectación a las finanzas públicas que componen el régimen prestacional con la consecuencia de desconocer y/o vulnerar los principios que gobiernan el sistema».
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación formulado en esta ocasión, conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (letra h), 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 4) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 4.2. Procedencia La alzada contra la providencia que denegó la solicitud de medida cautelar resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 243 (numeral 5) del CPACA. 4.3.
Oportunidad Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado el 4 de marzo de 2022, y la impugnación fue presentada el 7 de marzo de 2022, razón por la cual, conforme al numeral 3 del artículo 244 del CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.4. Problema Jurídico Determinar si resulta procedente la suspensión provisional de la Resolución 33513 de 23 de julio de 2008, mediante la cual, la UGPP reconoció la pensión de vejez de alto riesgo al señor Omar Villamizar Camacho, toda vez que su ejecución representaría una erogación infundada de recursos públicos. 4.5.
De las medidas cautelares Las medidas cautelares dentro de los procesos contenciosos administrativos declarativos, han sido reguladas en los artículos 229 y subsiguientes del CPACA. Dicha normativa le confiere al juez o magistrado, la competencia para efectuar un análisis preliminar de legalidad de los actos administrativos demandados, a través de «su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En consecuencia, una vez realizado el análisis mencionado, el fallador deberá determinar si para el caso en concreto resulta procedente la suspensión del acto administrativo demandado, y con ello, evitar temporalmente su ejecutoriedad. Lo anterior con la finalidad de garantizar provisionalmente el objeto del proceso y procurar por la efectividad de la sentencia. Ahora bien, la Sala reitera que la decisión que el juez o magistrado adopte sobre la solicitud de medida cautelar no constituye, en ninguna circunstancia, un prejuzgamiento.
En ese sentido, y con ocasión del inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido: Igualmente debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamentan la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso.
Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En igual sentido, para el caso de la nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 231 del CPACA impone un estándar probatorio mínimo que permita definir la procedencia de la suspensión provisional del acto acusado, así como del restablecimiento del derecho y las indemnizaciones pretendidas.
En consecuencia, quien solicite el decreto de una medida cautelar de suspensión dentro de un asunto de esta naturaleza, debe aportar una prueba sumaria de los perjuicios que alega. De allí que, para arribar al decreto de una medida cautelar de suspensión provisional, es necesario que el operador jurídico tenga los elementos probatorios suficientes que denoten una transgresión del ordenamiento jurídico y la causación correlativa de un perjuicio, derivados de la ejecución del acto administrativo demandado.
Lo anterior, por supuesto, sin desconocer que la valoración de fondo de legalidad se realiza en etapa de juzgamiento. 4.6. Análisis del caso concreto En el caso en cuestión, la parte demandante ha reafirmado su consideración de ilegalidad del acto demandado, aduciendo que la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 33513 de 23 de 2008 es procedente, toda vez que, con la ejecución de dicho acto se está afectando el interés público y vulnerando el principio de sostenibilidad fiscal.
Insiste en que el señor Omar Villamizar Camacho no cumplía con los requisitos legales necesarios para ser titular de una pensión de vejez en los términos otorgados en el acto administrativo enjuiciado. Al respecto, la Sala vislumbra que la premisa en la cual se sustenta la solicitud de medidas cautelares no guarda una relación lógica y causal adecuada que torne factible, en este momento preliminar, disponer la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.
En efecto, se tiene que la UGPP sostiene que el reconocimiento de la pensión de vejez se dio en contravía del ordenamiento jurídico, «[…] teniendo en cuenta que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), el peticionario contaba con 30 años de edad y 8 años, 6 meses y 29 días de servicio, por lo que no era posible que le fuera reconocida una pensión de vejez, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003».
Sobre el particular cabe recordar que, aunque la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas con vocación de aplicación general con arreglo a las cuales resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el artículo 140 de dicha norma contempló la necesidad de erigir regímenes especiales de actividades de alto riesgo con características más favorables en cuanto a los requisitos de edad y semanas cotizadas.
En ese escenario y según la autorización consignada en el artículo 273 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 691 de 1994, por gracia del cual incorporó al Sistema General de Pensiones a los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, aunque señaló que «[l]os servidores públicos que labor[aban] en actividades de alto riesgo para su salud, se entiend[ían] incorporados al sistema general de pensiones, pero les aplicar[ían] las condiciones especiales que para cada caso se determinen».
Dichas disposiciones especiales fueron desarrolladas por el Decreto 1835 de 1994, norma mediante la cual el Gobierno Nacional determinó que la actividad a cargo del personal de técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo o de radio operadores sería considerada como de alto riesgo. Respecto de los enunciados servidores que «[…] a 31 de diciembre de 1993 se encontraban incorporados a la planta de personal del Sector Técnico Aeronáutico», el artículo 7 del mencionado decreto estableció que los «[…] requisitos de edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de dicha pensión […], serán los establecidos en el régimen anterior que les era aplicable».
Finalmente, el Decreto 2090 de 2003 modificó las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades, pero estableció un régimen de transición, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
6. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo.
PARÁGRAFO. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003. En el caso sub examine, la UGPP afirma que «[…] el señor OMAR VILLAMIZAR CAMACHO nació el 26 de agosto de 1963 según registro civil de nacimiento y prestó servicios en la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil del 3 de septiembre de 1985 hasta 30 de octubre de 2008, […] (1191 semanas equivalentes a 23 años, 1 mes y 28 días)» y que desempeñó el cargo de «Controlador de Tránsito Aéreo Grado 28 del Grupo de Aeronavegación Regional Antioquia».
Lo anterior, revela que a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 el actor ya se encontraba vinculado a la Aeronáutica Civil y prestó sus servicios en actividades calificadas como de alto riesgo. Dicha relación fáctica evidencia que el derecho del actor a beneficiarse de las reglas de transición previstas para las actividades de alto riesgo comprende un análisis de fondo y detallado del tránsito normativo complejo del régimen pensional aplicable al actor y una revisión probatoria que, dado el carácter preliminar del trámite incidental de medidas cautelares, y el material probatorio recaudado a esta altura, no es posible consumar pues, se insiste, el presente caso exige la apreciación y evaluación completa, conforme al ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicable, del régimen pensional que cobija al señor Omar Villamizar Camacho.
Lo anterior, sumado a las limitaciones que caracterizan la solicitud de medidas cautelares, toda vez que, la accionante únicamente plasmó apreciaciones sobre los efectos del acto administrativo demandado. Sin embargo, en desatención a la norma en cita, no aportó material probatorio suficiente para demostrar de forma sumaria la causación de los perjuicios que pretende le sean reparados, pues nunca determinó el excedente o cuantía que, presuntamente, sufraga en exceso.
En consecuencia, dado que los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la parte demandante no tienen vocación de prosperidad, la Sala confirmará el auto de 1° de marzo de 2022, emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 33513 de 23 de julio de 2008.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, V.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 1° de marzo de 2022, a través del cual, negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 33513 de 23 de julio de 2008 presentada por la UGPP, de acuerdo con los argumentos reunidos en la motivación.
SEGUNDO: Por Secretaría, DEVOLVER la presente diligencia al Tribunal de origen para continuar con el trámite del proceso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.