CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., seis (06) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional y subsidiariedad. Decisión: Se revoca el fallo de primera instancia. La sala decide las impugnaciones1 presentadas por el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes (en adelante el “Ministerio de las Culturas”); y por el magistrado Augusto Ramón Chávez Marín del Tribunal Administrativo de Caldas en contra del fallo de tutela proferido el 31 de octubre de 20252 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 20 de agosto de 20253 Julieta Mazo López y Dora Lilia Mazo López radicaron tutela4 en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideran vulnerados con la providencia proferida el 2 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del proceso No. 17001333900520180017200/04, mediante la cual se revocó la dictada el 15 de febrero de 2022 por el Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Manizales y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda. 1 Obran impugnaciones en los archivos digitales subidos en SAMAI, en el índice 22, con certificado 01AE5ECA6C36BA80 197069CA9D6090D5 4E7E566658FDA9E5 0C6C3E39C39482FF, y en el índice 23, con certificado F37937B54848052C 30841F5FDA92C71C D025B38FA5C82D9B 42B4673B1BB78791. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado 8BCED2EBC9F00116 41B274E007E64C95 F6E7B42FEAB8C856 D7739742AF7C0071. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado 2A405C3D110F86E2 A49AB693214BA380 895D3CBC084B05E7 3D4B11C00B4F0724. 4 Obra escrito de tutela a folios 1-15 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E4A95F6D052C42AD AA09AB281330A3A1 EDECD3D344F4A50B 17E55810DC3A2927. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 1.2.- Hechos 1.2.1.- Mediante la Resolución 1883 de 2001 el Ministerio de las Culturas declaró como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional (BICN) el Conjunto Urbano de Aguadas, Caldas.
En cuanto al inmueble ubicado en la Carrera 6 # 3-02/08, afectado por dicho acto, las accionantes explicaron que su fachada carecía de valor patrimonial y que, tras el fallecimiento de su propietaria, la vivienda permaneció abandonada hasta 2015, año en que los herederos decidieron recuperarla5. 1.2.2.- Ante el deterioro estructural, los adjudicatarios del activo solicitaron conceptos ante la Secretaría de Planeación Municipal.
Hasta 2016, dicha entidad informó que, por tratarse de un BICN, la competencia sobre este recaía en el Ministerio de las Culturas. Adujeron las interesadas que ese ministerio omitió notificar la declaratoria del inmueble como patrimonio nacional, calidad que tampoco fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria. No obstante, tras una inspección realizada por funcionarios del Ministerio de las Culturas, se inició un proceso administrativo sancionatorio contra Dora y Julieta Mazo.
El procedimiento culminó con la Resolución 1095 de 2017, confirmada por la Resolución 1509 del mismo año, mediante la cual se les impuso una multa de 200 SMLMV por realizar intervenciones sin autorización. Finalmente, las convocantes destacaron que, en contraste, un proceso por infracción urbanística adelantado por la Alcaldía de Aguadas, por las mismas circunstancias, fue resuelto a su favor. 1.2.3.- Con base en los hechos descritos, Julieta Mazo López y Dora Lilia Mazo López, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicaron demanda en contra del Ministerio de las Culturas, con el fin de que se declarara la nulidad de la sanción aludida.
El proceso correspondió al Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Manizales, bajo el radicado No. 17001333900520180017200. 1.2.4.- El a quo ordinario, por sentencia anticipada del 15 de febrero de 20226, accedió parcialmente a las pretensiones. Al respecto adujo que, si bien se configuraron los elementos típicos de la infracción al intervenir un bien sin autorización, existieron fallas administrativas determinantes en el proceso.
Precisó que el Ministerio de las Culturas 5 A folios 31-33 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E4A95F6D052C42AD AA09AB281330A3A1 EDECD3D344F4A50B 17E55810DC3A2927. 6 Ibidem, a folios 36-37. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas omitió realizar la notificación personal de la Resolución 1883 de 2001 a los propietarios afectados y advirtió una indebida integración del Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP), sumado a la falta de registro de la calidad de Bien de Interés Cultural en el folio de matrícula inmobiliaria.
Así, determinó que se acreditó un error de prohibición invencible. Acotó que las omisiones de la administración influyeron en el desconocimiento de las demandantes sobre la naturaleza de su propiedad, lo que funciona como eximente de responsabilidad punitiva y desvirtúa el juicio de reprochabilidad. 1.2.5.- Inconforme, el ministerio demandado interpuso recurso de apelación en contra de la decisión referida.
Por providencia del 2 de mayo de 20257 el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la sentencia atacada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Para ello, afirmó que estaba demostrado que el inmueble en cuestión fue objeto de una demolición total y de obra nueva sin la autorización del Ministerio de las Culturas. Determinó que las sancionadas omitieron solicitar los permisos de intervención y desestimó la supuesta autorización verbal de la Secretaría de Planeación Municipal, por falta de soporte probatorio documental.
Asimismo, consideró improcedente la configuración de un error de prohibición invencible, pues los argumentos de las demandantes se centraron en vicios de inoponibilidad y en la falta de notificación de la Resolución 1883 de 2001, aspectos que no afectaban la validez de los actos sancionatorios y que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no eximen de responsabilidad al administrado.
Finalmente, concluyó que no se desvirtuaron los conceptos técnicos ni los fundamentos fácticos de la sanción. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela Las tutelantes consideran que se vulneraron sus derechos fundamentales, al incurrirse en vicios que califican como una ruptura del orden constitucional. En primer lugar, alegan la configuración de un defecto procedimental absoluto, derivado de la violación del principio de congruencia, pues el Tribunal profirió un fallo extra petita al referirse a una supuesta caducidad que ya había sido previamente declarada respecto de las pretensiones relacionadas con el acto general de declaratoria de patrimonio.
Sostienen que dicho aspecto constituyó un argumento sorpresivo, en tanto no formó parte de los 7 Obra providencia a folios 30-68 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E4A95F6D052C42AD AA09AB281330A3A1 EDECD3D344F4A50B 17E55810DC3A2927. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas puntos planteados en el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de las Culturas, circunstancia que, a su juicio, les impidió ejercer adecuadamente su derecho de defensa y contradicción. Asimismo, las afectadas denuncian la configuración de un defecto sustantivo por el desconocimiento del principio de culpabilidad y la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva, proscrito en materia sancionatoria por el artículo 29 de la Constitución Política.
Afirman que la colegiatura eludió el análisis del “error de prohibición invencible” reconocido en primera instancia, lo que derivó en una sanción basada únicamente en la constatación material de la infracción, sin considerar el juicio de reproche subjetivo necesario ante las fallas de publicidad de la administración. Finalmente, las accionantes acusan un defecto fáctico en su dimensión negativa, debido a la omisión deliberada de pruebas determinantes que obraban en el expediente.
Destacan que los magistrados ignoraron el certificado de tradición y libertad que demostraba la ausencia de registro del gravamen cultural, los certificados municipales que probaban la falta de adopción y publicación del Plan Especial de Protección y la decisión absolutoria de la Alcaldía de Aguadas que reconocía que las ciudadanas fueron inducidas a error.
Sostienen que estos yerros no son hechos aislados, sino una cadena causal de arbitrariedades que reemplazó el análisis sustantivo por un rito procesal vacío que perpetúa la negligencia estatal. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó: (i) amparar los derechos fundamentales cuya omisión se alega;
(ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 2 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Caldas; y (iii) ordenar a la autoridad accionada que emita una nueva providencia en la que se respete el principio de congruencia, realice un análisis sustantivo sobre la culpabilidad y la configuración del error de prohibición invencible, y valore de manera integral el acervo probatorio. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 28 de agosto de 2025 la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Juzgado 5º Administrativo de Manizales, al Ministerio de las Culturas, al municipio de Aguadas, al procurador judicial para asuntos administrativos delegado ante el Tribunal Administrativo de Caldas, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.- El Ministerio de las Culturas alegó que la presunta vulneración de derechos fundamentales deviene exclusivamente de una decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y no de un acto u omisión que le sea directamente imputable. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 31 de octubre de 2025, amparó el derecho al debido proceso, dejó sin efecto la sentencia atacada y ordenó al tribunal convocado proferir una de reemplazo.
En relación con el defecto sustantivo, determinó que, contrario a lo sostenido por las tutelantes, el tribunal sí realizó un estudio sobre la culpabilidad y el elemento subjetivo de la conducta, al examinar la posible configuración de un error invencible, por lo que no advirtió la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva. No obstante, encontró acreditada la existencia de un defecto fáctico en su dimensión negativa, toda vez que el accionado no valoró una prueba documental determinante que obraba en el expediente, correspondiente a la decisión absolutoria proferida por la Alcaldía Municipal de Aguadas el 10 de diciembre de 20168.
Esta omisión resultó relevante, debido a que el tribunal fundamentó su fallo en la supuesta ausencia de soporte probatorio sobre la autorización verbal otorgada por la Secretaría de Planeación, lo que desconoce que una autoridad administrativa ya había reconocido que las ciudadanas fueron inducidas a un error irresistible por la propia administración. Finalmente, resaltó que el acto administrativo de la Alcaldía goza de presunción de legalidad y que la colegiatura tenía el deber de estudiar dicha pieza procesal o, en su defecto, motivar razonadamente las causas por las cuales la valoración del ente municipal 8 Aunque la Sección Cuarta mencionó varias pruebas supuestamente omitidas, lo cierto es que centró su análisis en esta. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas resultaba impertinente para el análisis de la culpabilidad en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.- Razones de las impugnaciones 4.1.- En contra de la providencia referida el Ministerio de las Culturas presentó impugnación, en la cual alegó la inexistencia del defecto fáctico endilgado, porque la supuesta omisión de valorar el expediente de la Alcaldía de Aguadas carece de trascendencia, toda vez que lo decidido en el ámbito urbanístico no condiciona la responsabilidad en materia patrimonial.
La entidad sostuvo que las infracciones urbanísticas y las de protección al patrimonio cultural amparan bienes jurídicos distintos y son competencia de autoridades independientes, por lo cual la decisión de una autoridad municipal no puede sustituir la autorización expresa y previa que exige el ministerio para intervenir un Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional.
Asimismo, señaló que las disposiciones de la Ley 1185 de 2008 son de orden público y su desconocimiento no puede justificarse en presuntas autorizaciones verbales o en la buena fe de las ciudadanas, ya que la carga legal de obtener el permiso ministerial recae exclusivamente en los propietarios. Finalmente, cuestionó la trascendencia de la prueba supuestamente ignorada, bajo el argumento de que las conclusiones de la Alcaldía sobre una inducción al error no tienen la entidad de desvirtuar la infracción contra el patrimonio ni restan legalidad a la actuación de esa cartera. 4.2.- A su vez, el Magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Caldas también recurrió el fallo de la primera instancia bajo el argumento de que la providencia cuestionada fue emitida en ejercicio legítimo de la autonomía judicial y tras un análisis integral de la culpabilidad de las demandantes.
Sostuvo que el fallador de tutela incurrió en una indebida invasión de las competencias del juez natural al calificar como “prueba reina” la decisión absolutoria de la Alcaldía de Aguadas, asignándole un valor superior y único que desconoce el principio de libertad probatoria y los demás elementos de juicio analizados en el proceso ordinario.
Precisó que el expediente por infracción urbanística tramitado ante la autoridad municipal es un procedimiento jurídica y fácticamente independiente de la sanción impuesta por el Ministerio de las Culturas, por lo que una decisión administrativa en dicho ámbito no obliga al juez de lo contencioso administrativo a adoptar la misma conclusión en el examen de protección del patrimonio cultural 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas nacional.
Finalmente, afirmó que el desacuerdo con la valoración probatoria no constituye un defecto fáctico y que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, pues su propósito real es convertir el amparo en una instancia adicional para reabrir un debate legal resuelto y ejecutoriado. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de las impugnaciones presentadas en contra del fallo de tutela proferido el 31 de octubre de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo n.º 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad9 y de procedencia10 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 9 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 10 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”11.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber12: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202213, al pronunciarse sobre el requisito sub judice, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, las tutelantes cuestionan, en esencia, que la autoridad judicial accionada (i) incurrió en un defecto procedimental absoluto al proferir un fallo extra petita fundamentado en la caducidad de la acción contra el acto general, lo cual resultó sorpresivo y ajeno a la apelación;
(ii) configuró un defecto sustantivo al desconocer el principio de culpabilidad y aplicar un régimen de responsabilidad objetiva; además, eludió el análisis del “error de prohibición invencible” para imponer una sanción basada únicamente en la constatación material de la infracción; y (iii) incurrió en un defecto fáctico en su dimensión negativa al omitir de forma deliberada pruebas determinantes como el 11 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 12 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 13 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas certificado de tradición y libertad, las certificaciones municipales que daban cuenta de la falta de publicación del Plan Especial de Protección y la decisión absolutoria de la Alcaldía de Aguadas, que reconocía que las ciudadanas fueron inducidas a error por la propia administración. 4.3.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que, con excepción de la queja relativa a la incongruencia de la decisión, los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haberse explicado en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Tribunal Administrativo de Caldas en el proceso n.º 17001333900520180017200/04, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional a ese trámite, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 2 de mayo de 2025, se dilucida el siguiente análisis textual: “El Ministerio de Cultura en memorando n° 412-2016 del 14 de marzo de 2016, indicó que en visita realizada en el inmueble ubicado en la calle 3 con carrera 6 (esquina) n° 3-02 a 3-08 del Centro Histórico del Municipio de Aguadas se evidenció por ese ministerio una intervención sin autorización, la cual consistió en una demolición y obra nueva de un bien de interés cultural de carácter nacional.
(…) Al respecto, la Sala precisa que el bien inmueble donde ocurrió la intervención pertenece a la clasificación de nivel 2 denominada ‘conservación tipológica’, sobre la cual se requiere autorización del Ministerio de Cultura para ser intervenido en caso de ruina, tal como se expone a continuación: (…) Adicionalmente, a través de memorando n° 412-2016 del 28 de abril de 2016, el Ministerio de Cultura refirió que las señoras Dora Lilia y Julieta Mazo López solicitaron permiso para intervenir el inmueble el 12 de marzo de 2016, destacando que la intervención en el interior del inmueble se inició a partir de septiembre de 2015 con permisos verbales otorgados por la Secretaría de Planeación Municipal.
Se agrega a lo expuesto, lo indicado por el Inspector de Obras Urbanas de la Secretaría de Planeación del Municipio de Aguadas, Caldas, quien informó mediante el Acta de visita n° 228 del 23 de septiembre de 2016, lo siguiente: (…) Sobre lo sucedido, la señora Dora Lilia Mazo López, una de las propietarias de la vivienda intervenida, refirió ante el Juzgado de primera instancia al absolver interrogatorio de parte decretado como prueba, que las modificaciones al inmueble se realizaron porque la casa se encontraba en ruinas debido a su abandono por 10 años.
Tal afirmación también había sido expresada en los hechos 12 a 14 de la demanda. (…) Con base en el recuento probatorio anterior este Tribunal encuentra demostrado que el Conjunto Urbano del Municipio de Aguadas, Caldas, específicamente el Centro Histórico delimitado en el 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Plan Especial de Protección, fue declarado como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional por parte del Ministerio de Cultura.
Por su parte el inmueble con matrícula inmobiliaria n° 102-13922, cédula catastral n° 01-01-014- 012 y nomenclatura urbana carrera 6 # 3-02/08 del Municipio de Aguadas, Caldas, se encuentra ubicado en el área afectada por el Centro Histórico de Aguadas con una clasificación de nivel 2 de conservación. Se acreditó igualmente que desde el mes de septiembre de 2015 se realizaron intervenciones sin autorización del Ministerio de Cultura en el inmueble referido, las cuales consistieron en la demolición total y obra nueva de la vivienda.
Así mismo se verificó que por adjudicación en sucesión, a partir del 16 de diciembre de 2015 dicho inmueble es propiedad de las señoras Dora Lilia Mazo López, Julieta Mazo López y el señor Carlos Arturo Mazo López. Adicionalmente, se evidenció que con ocasión de las intervenciones se produjo un fallo estructural en la fachada inicial de la vivienda, por cuanto en su interior se edificó una nueva fachada produciendo un riesgo de desplome de la fachada exterior, la cual fue derribada posteriormente.
En las declaraciones y actuaciones que obran en el proceso se informa de la ocurrencia de las intervenciones y del fallo estructural producido en la fachada exterior, así como de la ausencia de autorización por parte de la entidad competente para realizar las intervenciones. A partir de lo observado, la Sala considera que las intervenciones no se limitaron únicamente al interior de la vivienda, además de que se edificó una nueva fachada al interior de la misma, al igual que se adicionaron nuevos elementos como una puerta de garaje.
Se infiere entonces por la Sala con apoyo de los documentos allegados al expediente y el testimonio practicado en primera instancia, que la parte actora omitió solicitar las autorizaciones correspondientes a las autoridades competentes para realizar las modificaciones. En efecto, la Sala encuentra probado que se omitió solicitar el permiso para demolición por ruina al Ministerio de Cultura y adicionalmente las autorizaciones o licencias expedidas por la entidad territorial en materia urbanística no se acreditaron en este trámite judicial.
En efecto, este Juez plural considera que no se demostró que la Secretaría de Planeación de Municipio de Aguadas otorgó un permiso para adelantar las intervenciones mencionadas, por cuanto su acreditación se encuentra limitada exclusivamente a las afirmaciones realizadas por la parte actora al referir una autorización verbal originada en la administración municipal.
Por otro lado, este Tribunal precisa que los argumentos que fundamentaron el desconocimiento de la declaración de bien de interés cultural son improcedentes en la medida que tienen relación con el trámite administrativo de la Resolución n° 1883 de 2001, la cual no es objeto de discusión y análisis en el presente proceso judicial. De lo expuesto, esta Sala de decisión considera, contrario a lo expresado por el Juez a quo, que no se acreditó la existencia del error invencible por cuanto la declaratoria de este se fundó en los presuntos vicios de inoponibilidad que rodearon el trámite administrativo de la Resolución n° 1883 de 2001, los cuales, como se explicó en párrafos anteriores, no afectan la validez de los actos administrativos demandados.
Adicionalmente, este Tribunal precisa que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado i) no es obligatoria la participación de la comunidad en la producción de la resolución de declaratoria del patrimonio cultural de la nación, y ii) el Ministerio de Cultura tiene únicamente el 11 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas deber de informar sobre la declaratoria de bien de interés cultural para que la entidad de registro correspondiente proceda a la anotación respectiva sobre la condición especial del bien.
En esta línea de argumentación, esta Sala de decisión considera que las señoras Dora Lilia Mazo López y Julieta Mazo López son las responsables de la infracción realizada en un bien de interés cultural de la nación, en tanto no desvirtuaron los supuestos fácticos y jurídicos que fundamentaron el procedimiento sancionatorio, por cuanto no aportaron pruebas suficientes que permitan acreditar la configuración de los eximentes de responsabilidad o las causales de cesación del procedimiento administrativo en relación con la intervención ocurrida en la vivienda ubicada en la carrera 6 No. 3-02/08 del Conjunto Urbano de Aguadas – Caldas.
En efecto, lo probado es que los actos administrativos demandados exponen los fundamentos fácticos, indicios y conceptos técnicos que permiten establecer la responsabilidad de las investigadas, quienes omitieron aportar pruebas que acrediten lo expuesto en la demanda”14. 4.5.- En atención a lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada fundamentó su fallo en un análisis probatorio detallado, a partir del cual encontró acreditado que el inmueble intervenido forma parte del Centro Histórico de Aguadas, declarado Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional (BICN), con una clasificación de nivel 2 de “conservación tipológica”.
Con base en memorandos del Ministerio de las Culturas y en el acta de visita de la Secretaría de Planeación Municipal, advirtió que desde septiembre de 2015 se ejecutaron obras de demolición total y construcción nueva sin la autorización previa de la entidad competente, requisito legalmente exigido incluso en casos de ruina. Subrayó que las intervenciones no se limitaron al interior, sino que incluyeron la edificación de una nueva fachada que generó un fallo estructural y riesgo de desplome de la original, además de la adición de elementos ajenos. Frente a la tesis del error de prohibición invencible, los magistrados cuestionados concluyeron que este no se encontraba acreditado, pues las recurrentes solo aportaron afirmaciones sobre supuestos permisos verbales de la administración municipal que carecen de soporte documental en el expediente.
Asimismo, calificaron como improcedentes los argumentos sobre el desconocimiento de la declaratoria de bien de interés cultural, basados en presuntos vicios de inoponibilidad o falta de notificación de la Resolución 1883 de 2001, en tanto tales aspectos no afectan la validez de los actos sancionatorios y que, conforme a la jurisprudencia, dicho ministerio cumplió su deber al informar a la oficina de registro, sin que sea obligatoria la participación comunitaria en el acto general.
Por lo tanto, al constatar que las investigadas no aportaron pruebas 14 A folios 60-66 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E4A95F6D052C42AD AA09AB281330A3A1 EDECD3D344F4A50B 17E55810DC3A2927. 12 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas suficientes para desvirtuar los fundamentos técnicos y fácticos de la infracción, ratificaron la legalidad de la sanción impuesta. 4.6.- Resulta claro, entonces, que las peticionarias pretenden utilizar este mecanismo constitucional como si la acción de tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se evidenció, la autoridad judicial cuestionada revisó con detenimiento los elementos probatorios que obraban en el expediente y determinó que las demandantes actuaron sin los permisos correspondientes y afectaron de manera sustancial el estado de un bien de interés público y general.
Ahora bien, aunque el a quo constitucional sostuvo que la omisión de la decisión absolutoria de la Alcaldía de Aguadas resultaba determinante, por haber calificado la conducta como un “error inducido”, tal argumento es insuficiente para estructurar el defecto fáctico denunciado. Acceder a dicha tesis implicaría supeditar la autonomía del juez contencioso a las conclusiones de un órgano administrativo, lo que desplazaría la valoración objetiva de las pruebas que obran en el expediente.
En efecto, la sentencia de tutela de primera instancia soslayó que el tribunal accionado realizó un examen riguroso del acervo probatorio y determinó que las demandantes intervinieron un bien de interés cultural sin observar las formalidades legales ni obtener las autorizaciones técnicas en la forma exigida por el ordenamiento jurídico.
En esencia, la postura del fallo impugnado validaría que cualquier ciudadano proceda a realizar modificaciones estructurales sobre el patrimonio nacional, amparándose únicamente en supuestas indicaciones verbales de funcionarios, lo cual desnaturaliza la figura del error invencible y pone en riesgo la integridad de bienes protegidos. Lo cierto es que, más allá de cualquier permiso informal, se encuentra acreditada una alteración sustancial del inmueble sin el lleno de los requisitos legales, lo que configura una infracción autónoma e independiente de lo resuelto en el ámbito urbanístico municipal.
Aunado a lo anterior, conviene precisar que el proceso administrativo sancionatorio por infracción urbanística y el adelantado por faltas contra el patrimonio cultural nacional protegen bienes jurídicos distintos y son competencia de autoridades con esferas de actuación independientes. Por consiguiente, la decisión de una alcaldía municipal no tiene la virtud de vincular ni de condicionar el juicio de reproche que corresponde al juez 13 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas de la legalidad, quien debe velar por el cumplimiento estricto del régimen especial de protección previsto en la Ley 1185 de 2008, el cual no puede ser suplantado por la confianza en autorizaciones verbales carentes de valor jurídico suficiente.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada15, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho que se resolvieron previamente por el juez de la causa16. 4.8.- En consecuencia, se continuará con el análisis de la supuesta falta de congruencia alegada por las peticionarias. 5.- El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
Conforme con la disposición referida, el trámite constitucional aludido es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa 15 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 16 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 14 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas judicial para la protección de sus derechos fundamentales.
Este requisito, en principio, impide acudir a la solicitud de amparo frente a reproches contra actos administrativos o para generar erogaciones económicas, toda vez que ese tipo de pretensiones pueden ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede el depreco cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz17 el derecho fundamental, o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión 18; así también cuando el accionante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable19, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 5.2.- En el sub examine, la parte actora censura que la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en una decisión extra petita, al resolver sobre aspectos que no fueron propuestos en el recurso de apelación del Ministerio de las Culturas.
No obstante, se advierte, desde este momento, que dicho cargo no cumple con el requisito de subsidiariedad. 5.3.- En punto de lo anterior, si las convocantes consideran que la sentencia de segunda instancia fue incongruente, para esta Sala es evidente que esta queja debió plantearse mediante el recurso extraordinario de revisión, como se explicará. 5.4.- Al respecto, el artículo 250 del CPACA consagra las causales que habilitan el recurso de revisión aludido y, en su numeral 5º, se refiere específicamente a la nulidad derivada de la sentencia en los siguientes términos: “Artículo 250.
Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 17 El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establece: Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.
Se entiende por irremediable el perjuicio que s[o]lo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. 18 Sentencia T-471 de 2017. 19 Se tiene como perjuicio irremediable aquel que reúne los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho. Sentencia T-1062 de 2010. 15 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Adicionalmente, el Consejo de Estado20 ha señalado que, en las sentencias en las cuales existe una indebida motivación o se conculca el principio de congruencia, así como en aquellas en que, de forma genérica, se trasgrede el derecho al debido proceso, se configura una nulidad.
En consecuencia, las demandantes del proceso ordinario pudieron acudir al recurso extraordinario de revisión, sin que, al verificar el acervo probatorio allegado a esta tutela, se observe que dicho medio hubiese sido propuesto. Por ello, es relevante reiterar que no le corresponde a este juez constitucional solventar el cargo atinente a la incongruencia, pues era el juez de la jurisdicción contencioso administrativa el responsable, en primera oportunidad, de evaluar tales argumentos. 5.5.- En conclusión, no es en este escenario ius fundamental en el que debe discutirse el reproche objeto de estudio, por lo que este deviene improcedente por ausencia del requisito de subsidiariedad.
Además, no se avista la configuración de un perjuicio irremediable que le imponga a esta sala constitucional el deber de actuar en detrimento de la competencia que ostentan los jueces naturales. Con estas precisiones, se reitera que el recurso de revisión resultaba ser un mecanismo eficaz que tuvo a su alcance la parte actora, sin que se pueda alegar su insuficiencia o falta de idoneidad, pues la tutela no es la vía para subsanar la incuria de los interesados. 6.- En consecuencia, se observa que ninguno de los cargos formulados en la solicitud de amparo satisface la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad, razón por la cual el amparo resulta improcedente.
En ese orden, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará improcedente el amparo constitucional. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 20 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 3 de marzo de 2020, rad.
No. 11001031500020190397000. 16 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-05139-01 Accionantes: Julieta Mazo López y otra Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas III.-
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido el 31 de octubre de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado