11001031500020240149700 — Consejo de Estado

1 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Demandados: Tribunal Administrativo de Bolívar y otros Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sustitución pensional. Defecto sustantivo. Cosa juzgada. Tutela como mecanismo transitorio SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela de la referencia. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la señora Carmen Marina Majul Quiñones, quien actúa en nombre propio, promovió demanda, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en orden a que se amparen sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la aplicación del precedente, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil, los cuales considera vulnerados con las providencias emitidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 13001 33 33 011 2020 00178 00, que cursó en el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias y en el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia, pidió lo siguiente: Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR y al JUZGADO DECIMO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, que dentro de un plazo prudencial perentorio, en aplicación del precedente emitir un nuevo auto en virtud del cual se dé por no probada la excepción mixta de Cosa Juzgada y como consecuencia de ello, el proceso ordinario laboral de primera instancia en virtud del cual se persigue una pensión de sobrevivientes por [el] fallecimiento [de] SILVESTRE RÍOS ARROYO (Q.E.P.D) tenga su curso normal hasta que se decida la litis a través de sentencia. 1.1.2.

Los hechos La accionante narró los siguientes supuestos fácticos: i) El 20 de octubre de 1989, la extinta Cajanal expidió la Resolución 10732, por medio de la cual le reconoció una pensión de vejez al señor Silvestre Ríos Arroyo (q. e. p. d.), efectiva a partir del 1.º de mayo de 1987. ii) Desde 1993, de manera ininterrumpida, la actora compartió el mismo techo con el señor Ríos Arroyo, y, el 12 de julio de 2003, contrajeron matrimonio por el rito católico. iii) El 16 de octubre de 2007, falleció su cónyuge, el señor Silvestre Ríos Arroyo (q. e. p. d.), por causas de origen común. iv) Durante la convivencia, entre ella y el causante compartieron mesa, techo y lecho; se socorrieron y se brindaron apoyo material y emocional; y el de cujus le proporcionaba todo lo necesario para sufragar la alimentación, los servicios públicos y demás gastos. v) El 13 de diciembre de 2007, solicitó ante Cajanal (hoy UGPP) el reconocimiento y pago de la sustitución pensional por el fallecimiento de su cónyuge, que se le resolvió de manera negativa mediante la Resolución 50105 del 1.º de octubre de 2008, frente a la cual no interpuso los recursos de ley. vi) Por segunda vez, solicitó el mencionado reconocimiento ante la entidad, el cual se le negó a través de la Resolución 59361 de 2008.

Contra dicha decisión sí interpuso los recursos, empero, Cajanal no los resolvió oportunamente, configurándose el silencio administrativo negativo. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) El 28 de enero de 2011, Cajanal expidió la Resolución PAP 035551, por medio de la cual negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por ella solicitada, bajo el argumento de que la convivencia con el señor Silvestre Ríos Arroyo (q. e. p. d.) se encontraba desvirtuada, pues se presenta una diferencia de edad considerable entre ellos. viii) Contra el anterior acto administrativo, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue conocida en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cartagena de Indias, bajo el radicado 13001 33 31 702 2012 00086 00. ix) El 30 de septiembre de 2013, el referido juzgado emitió sentencia en la que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

En este hecho, la accionante indicó lo siguiente: «Es de anotar, que en esta acción se solicitó pensión de sobrevivientes en favor de la actora a partir del día 16 de octubre de 2007». x) El 19 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó la anterior decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que, si bien se tenía por demostrado el vínculo conyugal entre la demandante y el causante por un lapso de 4 años y 3 meses, antes del fallecimiento de este último; no se comprobó que hubiesen convivido por 5 años continuos antes de la muerte del señor Ríos Arroyo. xi) Inconforme con la decisión, interpuso acción de tutela ante el Consejo de Estado, Sección Segunda, la cual fue decidida mediante fallo del 2 de julio de 2015, en la que se denegaron las pretensiones incoadas; no obstante, dicha providencia fue revocada el 24 de septiembre de 2015 por la Sección Quinta de esta colegiatura y, en su lugar, ordenó al tribunal proferir una nueva sentencia. xii) El 30 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en cumplimiento de la orden de amparo, revocó la sentencia del 30 de septiembre de 2013 del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cartagena de Indias, y, a su turno, denegó las pretensiones tendientes al mencionado reconocimiento de la sustitución pensional. xiii) El 7 de septiembre de 2016, la señora Carmen Marina Majul Quiñones presentó ante la UGPP una nueva reclamación a fin de que se le reconociera la tantas veces 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co citada pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su compañero permanente y cónyuge Silvestre Ríos Arroyo (q. e. p. d.), la cual fue resuelta por medio del Auto ADP 012127 del 26 de septiembre de 2016, en el sentido de que «esta entidad no se pronunciará sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, toda vez que ya fue dirimida en juicio, donde no prosperaron las pretensiones de la solicitante, por lo que procede a archivar la SOP No. SOP201601029973». xiv) Contra esa decisión administrativa, la accionante interpuso nuevamente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que le correspondió al Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena. xv) El 11 de febrero de 2019, el mencionado despacho judicial profirió auto a través del cual rechazó la demanda interpuesta, por encontrar probado el fenómeno de cosa juzgada. xvi) El 22 de febrero de 2019, interpuso recurso de apelación contra la providencia aludida en el numeral anterior, bajo el sustento de que las pensiones tienen el carácter de imprescriptibles, lo cual implica que las decisiones judiciales que definen de fondo los asuntos hacen tránsito a cosa juzgada formal y no material, lo que habilita para acudir a la jurisdicción cuantas veces considere necesario. xvii) El 29 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó el mencionado auto del 22 de febrero de ese año. xviii) De nuevo, la señora Majul Quiñones formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y le correspondió al Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena, bajo el radicado 13001 33 33 011 2020 00178 00, con el fin de que se le reconociera la sustitución pensional tantas veces citada.

No obstante, el 16 de noviembre de 2021, el aludido despacho judicial declaró probada la excepción de cosa juzgada; providencia que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar a través del auto del 16 de junio de 2023. 1.1.3. Los defectos invocados En sentir de la accionante, las providencias del 16 de noviembre de 2021 y 16 de junio de 2023, proferidas por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena de 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indias y el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente, incurrieron en defecto sustantivo, en atención a las siguientes circunstancias: i) No se debió declarar la existencia del fenómeno de cosa juzgada, pues, tanto en el proceso que dio origen a las providencias objeto de tutela como el resuelto bajo el radicado 2012 00086 00, no guardan identidad de causa, ya que, en el primero, se pidió el reconocimiento de la pensión sustitutiva desde el fallecimiento del señor Silvestre Ríos Arroyo (q. e. p. d.), mientras que, en el segundo, la solicitud se elevó para que fuera otorgada la prestación a partir del 1.º de diciembre de 2015. ii) Se desconoció el precedente del Consejo de Estado fijado en las providencias del 14 de abril de 20161 y del 29 de agosto de 2019,2 a través de los cuales esta Sección ha establecido que en materia pensional el fenómeno jurídico de cosa juzgada puede relativizarse. iii) Por otro lado, solicitó adelantar la presente acción como mecanismo transitorio, en el sentido de que se estudie la viabilidad del reconocimiento pensional por ella deprecado a través de la acción de tutela, ya que es una adulta mayor, tiene 71 años de edad, «se [le] dificulta trabajar en razón a [su] edad y desgaste físico, vital y psicológico, actualmente care[ce] de recursos y medios económicos que [le] permitan proveer [su] congrua subsistencia, [se] encuentr[a] en CIRCUNSTANCIAS DE DEBILIDAD MANIFIESTA, lo que [la] convierte en sujeto de especial protección, ya que [es] una adulta mayor».3 1.2.

Actuación procesal Mediante auto del 5 de abril de 2024, el suscrito magistrado ponente admitió la acción de tutela de la referencia. Allí, ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar y al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, como demandados; y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión 1 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Providencia del 14 de abril de 2016, proferido bajo el radicado 11001 03 25 000 2014 01115 00 (3525-2014), con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 29 de agosto de 2019, proferido bajo el radicado 66001 23 33 000 2014 00070 01 (3973-14), con ponencia del magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas. 3 Páginas 6 y 7 de la demanda de tutela. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, como tercero interesado en las resultas del proceso. 1.3.

Contestación de la demanda En cumplimiento del auto admisorio, ni el juzgado (a pesar de que sí allegó el expediente ordinario) ni el tribunal, vinculados como demandados, se pronunciaron sobre la presente acción. No obstante, sí lo hizo la UGPP, en los siguientes términos: i) No se cumple con el requisito de un perjuicio irremediable, ya que cada uno de los actos administrativos que se han expedido en el caso particular de la señora Carmen Marina Majul Quiñones se ha ajustado a derecho, pues se le ha aplicado la normatividad pensional correspondiente. ii) El mecanismo constitucional es improcedente, pues la parte accionante pretende sustituir una decisión judicial ejecutoriada, proferida por el juez natural de la causa, la cual ya hizo tránsito a cosa juzgada. iii) No se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia que declaró la existencia de la cosa juzgada se profirió el 16 de junio de 2023, y la acción de tutela se interpuso el 5 de abril de 2024, esto es, más de 6 meses después. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela. 2.2.

Problema jurídico 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir los autos del 16 de noviembre de 2021 y del 16 de junio de 2023, proferidos por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias y el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente.

En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de las referidas providencias se vulneraron los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la aplicación del precedente, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil de la señora Carmen Marina Majul Quiñones. Por último, en tercer lugar, se estudiará si la situación pensional de la accionante puede definirse a través de la presente acción de tutela como mecanismo transitorio. 2.3.

Procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio: aspectos generales La acción de tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos fundamentales, que tiene su origen en el artículo 86 de la Constitución Política y se caracteriza por ser residual y subsidiaria. Dichos caracteres dan cuenta del ámbito restringido de procedencia de las peticiones que se elevan en ejercicio de esta acción, ya que el ordenamiento jurídico establece diversas acciones ordinarias que se encaminan igualmente a la defensa de los derechos que no se pueden pasar por alto.

Por ello el artículo 6.º numeral 1 del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». La jurisprudencia de la Corte Constitucional4 reitera que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento con observación estricta del carácter subsidiario y residual de la acción. Ello quiere decir que sólo procede cuando dentro 4 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras muchas. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los diversos medios legales existentes, ninguno resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho que se alegue conculcado.

También tiene lugar el amparo cuando a pesar de disponer de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, el ciudadano acuda a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probar. De no atender a estos parámetros se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.4.

La acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional5 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,6 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial 5 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 6Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.5.

Hechos probados7 2.5.1. El 25 de noviembre de 2020, la señora Carmen Marina Majul Quiñones, por conducto de apoderada judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se le reconociera el pago retroactivo de una pensión sustitutiva, según lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 71 de 1988, 6.º del Decreto 1160 de 1989 y 13 de la Ley 797 de 2003, con ocasión al fallecimiento de su cónyuge Silvestre Ríos Arroyo (q. e. p. d.), a partir del 1.º de diciembre de 2015. 2.5.2.

El 16 de noviembre de 2021, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Cartagena declaró probada la excepción de cosa juzgada. 2.5.3. El 16 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó el auto de primer grado. Dicha providencia fue notificada el 29 de septiembre de 2023 y quedó en firme el 4 de octubre siguiente. 2.6.

Análisis de la Sala. Caso concreto 2.6.1. Del cumplimiento de los requisitos generales en el caso sub lite 7 Tomados del expediente ordinario allegado en el índice 9 de SAMAI. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) ¿El asunto tiene relevancia constitucional?: Sí, en la medida de que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la aplicación del precedente, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil.

De igual forma, se acredita tal presupuesto, ya que, si prosperan los argumentos expuestos por la parte actora, eso demostraría la vulneración de los referidos derechos. b) ¿Se entiende satisfecho el requisito de la inmediatez? Sí, comoquiera que la acción de tutela se interpuso dentro de un término razonable, que no supera los 6 meses después de la ejecutoria del auto del 16 de junio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del expediente 13001 33 33 011 2020 00178 01.8 c) ¿Se agotaron todos los recursos ordinarios y extraordinarios en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la providencia objeto de la tutela de la referencia? Sí, habida cuenta de que la decisión tutelada se emitió en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Conjuntamente, no se evidencia que los argumentos esbozados se enmarquen en alguna de las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. d) Por otro lado, la solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y los argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la providencia enjuiciada. e) Por último, el asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión objeto de litis se profirió dentro del trámite ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.6.2.

Decisión sobre el defecto sustantivo endilgado 8 En este caso, la providencia cuestionada se profirió el 16 de junio de 2023, se notificó el 29 de septiembre de ese año y quedó en firme el 4 de octubre siguiente. Por su parte, la acción de tutela se impetró el 22 de marzo de 2024, tal y como consta en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.9 Como quedó visto en el acápite de antecedentes, la señora Carmen Marina Majul Quiñones adujo que los autos del 16 de noviembre de 2021 y del 16 de junio de 2023, proferidos por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente, a través de los cuales se declaró probada la excepción de cosa juzgada, incurrieron en defecto sustantivo, por las siguientes razones: En primer lugar, que no se debió declarar la existencia del fenómeno de cosa juzgada, puesto que tanto en el proceso que dio origen a la providencia objeto de tutela como el resuelto bajo el radicado 2012 00086 00, no guardan identidad de causa, puesto que, en el primero, se pidió el reconocimiento de la pensión sustitutiva desde el fallecimiento del señor Silvestre Ríos Arroyo (q. e. p. d.), mientras que, en el segundo, la solicitud se elevó para que fuera otorgada la prestación a partir del 1.º de diciembre de 2015. 9 Corte Constitucional.

Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, T-830 de 2013 y SU-453 de 2019, entre otras. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo anterior, en el caso bajo examen, la señora Carmen Marina Majul Quiñones formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se le reconociera el pago retroactivo de una pensión sustitutiva, según lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 71 de 1988, 6.º del Decreto 1160 de 1989 y 13 de la Ley 797 de 2003, con ocasión al fallecimiento de su cónyuge Silvestre Ríos Arroyo (q. e. p. d.), con efectos desde el 1.º de diciembre de 2015.

Ahora, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar declararon probada la excepción de cosa juzgada, al considerar que el asunto en litigio ya se había resuelto dentro del expediente 13001 33 31 702 2012 00086 00, bajo los siguientes lineamientos: Identidad de objeto: Entrando al estudio del expediente, se tiene en primer lugar que mediante demanda del año 2013, que dio vida al proceso radicado 13-001- 33-31-702-2012-00086-00, bajo el medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho se presentó como pretensión la declaratoria de nulidad del acto administrativo- Resolución 59631 de 2008 expedido por CAJANAL, mediante el cual se le negó́ a la demandante el reconocimiento de la pensión de sobreviviente y la Resolución No PAP 05551 del 28 de enero de 2011; mientras que en el proceso que ahora se estudia, se pretende la declaratoria de nulidad de los mismos actos administrativos que negaron la prestación aducida, más el nuevo pronunciamiento provocado con la nueva reclamación en el que la demandada resolvió atenerse a lo que ya se había resuelto con los anteriores actos administrativos (No 50150 del 01 de octubre de 2008, 035551 de 2011, Auto No ADP 012127 de 2016. 2.

Identidad de causa petendi: Es menester precisar que, si bien existen hechos nuevos estos se relacionan únicamente con la orden que el Consejo de Estado profirió en sede de tutela para que se profiriera nueva sentencia de segunda instancia, lo cual se cumplió por el Tribunal Administrativo en su momento, profiriéndose nuevamente fallo denegatorio de las pretensiones.

Por otra parte, se agrega como hecho nuevo también la nueva reclamación de reconocimiento de la pensión ya denegada. En tal virtud, se puede afirmar que en realidad los supuestos que se aducen como “nuevos” realmente no pueden atribuirse a circunstancia que puedan cambiar o alterar las condiciones que fueron sometidas a discusión en el proceso primigenio y que arrojaron como resultado tanto en primera como en segunda instancia, la conclusión de no haberse demostrado la ilegalidad de la denegatoria de la pensión reclamada.

Es decir, la discusión que se propone nuevamente gira en torno al derecho de reconocimiento pensional en calidad de sobreviviente, por aspectos que fueron dilucidados en el proceso anterior. 3. Identidad de partes: Frente a este último requisito está probado que las mismas partes concurren en el proceso, aunque en este momento no sea la Caja Nacional de Previsión Social, sino la Unidad Administrativa Especial de Gestión 13 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP quien es el responsable de los pasivos pensional de la liquidada CAJANAL.

Bajo este contexto fáctico y jurisprudencial, la Subsección estima que el mencionado argumento esgrimido por la accionante no desarrolla los criterios que la Corte Constitucional fijó sobre la materialización del defecto sustantivo, en la medida en que no versa sobre i) la aplicación de una norma que haya perdido vigencia o no tenga relación con la litis; ii) la indebida interpretación legal; o iii) la facultad del juez para aplicar la excepción de inconstitucionalidad.

A contrario sensu, se trata de un fundamento netamente de instancia el cual ya fue decidido tanto por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena como por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sin que sea viable que este juez constitucional nuevamente evalúe tal situación, que corresponde a un reparo meramente legal. En segundo lugar, la señora Carmen Marina Majul Quiñones precisó que se presenta el defecto sustantivo porque el ad quem desconoció el precedente del Consejo de Estado fijado en las providencias del 14 de abril de 201610 y del 29 de agosto de 2019,11 a través de las cuales esta Sección ha establecido que en materia pensional el fenómeno jurídico de cosa juzgada puede relativizarse.

No obstante, las mencionadas providencias no pueden tenerse como precedente, ya que, de un lado, no tienen identidad fáctica y jurídica con el caso de la señora Carmen Marina Majul Quiñones, y, por el otro, no fijaron una regla jurisprudencial en torno a la relativización de la cosa juzgada. Además, la postura sostenida en tales decisiones ha cambiado,12 tal y como quedó consignado en el auto del 23 de noviembre de 2023, proferido por esta Subsección 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Fallo del 14 de abril de 2016, proferido bajo el radicado 11001 03 25 000 2014 01115 00 (3525-2014), con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 29 de agosto de 2019, proferido bajo el radicado 66001 23 33 000 2014 00070 01 (3973-14), con ponencia del magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas. 12 Es del caso aclarar que, el suscrito consejero ponente, mediante aclaración de voto del 13 de agosto de 2020, dentro de la decisión tomada en el proceso 05001 23 33 000 2017 01252 01 (1081-2018) por el consejero de Estado William Hernández Gómez, indicó lo siguiente: «El suscrito, en anteriores oportunidades, admitió la posibilidad de relativizar la aplicación de la figura de la cosa juzgada cuando se debaten prestaciones periódicas, bajo el entendimiento de que en esos casos las sentencias «tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la 14 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del expediente 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022), aunado que dicha tesis regía, únicamente, sobre las pretensiones de reliquidación pensional cuando dependían de una postura unificada posteriormente.

En consecuencia, el cargo por defecto sustantivo no prospera. 2.6.3. Sobre la solicitud de reconocer la pensión sustitutiva a través de la presente acción de tutela Por último, la señora Carmen Marina Majul Quiñones solicitó adelantar la presente acción como mecanismo transitorio, en el sentido de que se estudie la viabilidad del reconocimiento pensional por ella deprecado a través de la acción de tutela, ya que es una adulta mayor, pues tiene 71 años de edad, «se [le] dificulta trabajar en razón a [su] edad y desgaste físico, vital y psicológico, actualmente care[ce] de recursos y medios económicos que [le] permitan proveer [su] congrua subsistencia, [se] encuentro en CIRCUNSTANCIAS DE DEBILIDAD MANIFIESTA, lo que [la] convierte en sujeto de especial protección, ya que [es] una adulta mayor».13 Sobre este punto, vale la pena reiterar lo esbozado en el numeral 2.3., ut supra, en el que se indicó que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio:14 i) cuando ejecutoria de dicha providencia».

Además, se explicó que ello cobraba especial relevancia si el derecho surgía como consecuencia de una sentencia de unificación dictada con posterioridad a aquella que definió el derecho. No obstante lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, relacionada con asuntos de reliquidación pensional, consideró: 115.

La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Lo anterior quiere decir que la Sala Plena del Consejo de Estado salvaguardó la aplicación de la institución de la cosa juzgada cuando se discute el reconocimiento o reliquidación de pensiones, es decir, que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar las situaciones que fueron decididas por una autoridad judicial. […] Bajo este hilo argumentativo, el suscrito revalúa la tesis de cosa juzgada relativa fijada en las providencias citadas y, en su lugar, en plena observancia de la postura de la Sala Plena del Consejo de Estado, la acoge, y, en ese entendido, comparte la decisión de cosa juzgada que se plantea en la providencia sometida a consideración de la Subsección». [Se resalta]. 13 Páginas 6 y 7 de la demanda de tutela. 14 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras muchas. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se demuestre que los medios legales existentes no son idóneos o eficaces para garantizar la protección de los derechos fundamentales invocados y ii) cuando se busque evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable, el cual se deberá probar.

Por lo tanto, en el caso bajo examen no hay lugar a adelantar la acción de tutela como mecanismo transitorio, ya que en sede judicial ordinaria ya se analizó si le asistía o no derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora Majul Quiñonez, lo que demuestra que la actora ya hizo uso del medio jurisdiccional con el que contaba para tal fin.

Además, el único sustento que expuso la actora para la solicitud es que es una adulta mayor, pues tiene 71 años y está en debilidad manifiesta; no allegó pruebas que permitan evidenciar su situación vulnerable ni especificó en qué consiste el perjuicio irremediable que pretende evitar. Por consiguiente, no se estudiará la presente acción como mecanismo transitorio, dado que no se supera el requisito de subsidiaridad de la tutela. 3.

Conclusión Conforme a los argumentos desarrollados en precedencia, la Sala no encuentra vulnerados los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la aplicación del precedente, a la seguridad social y al mínimo vital y móvil de la señora Carmen Marina Majul Quiñones, pues no se demostró la existencia del defecto sustantivo endilgado contra los autos del 16 de noviembre de 2021 y del 16 de junio de 2023, proferidos por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente.

Además, no se reunieron los requisitos para adelantar el presente medio constitucional como mecanismo transitorio. Por consiguiente, se declarará la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio y se denegará el amparo con relación al defecto sustantivo invocado. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2024 01497 00 Demandante: Carmen Marina Majul Quiñones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Declarar la improcedencia de la acción de tutela incoada por la señora Carmen Marina Majul Quiñones como mecanismo transitorio.

Segundo. Denegar el amparo invocado por la señora Majul Quiñones, con relación a la presunta materialización del defecto sustantivo en el que incurrieron los autos del 16 de noviembre de 2021 y del 16 de junio de 2023, proferidos por el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente.

Tercero. En caso de no impugnarse esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.