11001031500020250273600 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional y subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Salud Total E.P.S. S.A. en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 8 de mayo de 20252 la tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con la providencia proferida el 10 de octubre de 20243 por el Consejo de Estado en el proceso No. 25000232600020080075900/01, mediante la cual se revocó la dictada el 31 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declaró probada la excepción de indebida escogencia del medio de control. 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado A52935689602AC83 2E5CBF519F36CBDF 0831E40312249962 2A1D4FFFC8B0C336. 2 Obra correo en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 64E21471BB5DC81D 0E76A1E0484966EA 810707400280C109 E838916C0F9EC7B8. 3 Aunque el extremo indica que esta acción se dirige en contra de las providencias proferidas por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso N.º 25000232600020080075900/01, lo cierto es que los argumentos planteados por la E.P.S. cuestionan únicamente la sentencia de segunda instancia, tal como se expondrá cuando se estudien los fundamentos de la tutela y se plantee el problema jurídico. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Hechos 2.1.- Salud Total S.A. afirmó que sufrió un perjuicio grave como consecuencia de las decisiones adoptadas por el entonces Ministerio de Salud, el cual, mediante una serie de resoluciones, limitó al 50% el reconocimiento económico por concepto de recobros asociados al suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, pese a que estos fueron entregados por orden del Comité Técnico Científico o por mandato judicial en acciones de tutela.

La E.P.S. documentó 5.639 casos de recobros en los que solo le fue pagado el 50% del valor reclamado4. 2.2.- Por estos hechos descritos Salud Total, en ejercicio del medio de control de reparación directa, radicó demanda en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005. Este asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el radicado No. 25000232600020080075900. 2.3.- Mediante providencia del 31 de octubre de 2013 el a quo negó las súplicas de la E.P.S., al considerar que el supuesto daño no era antijurídico, toda vez que los pagos parciales se efectuaron mientras las resoluciones cuestionadas estaban vigentes y amparadas por la presunción de legalidad.

En particular, indicó que la reclamación se refería a un perjuicio consolidado durante la vigencia de la Resolución 2312 de 1998, lo cual impedía su reproche jurídico, en tanto no se había desvirtuado dicha presunción durante su aplicación5. 2.4.- Inconforme, la demandante interpuso recurso de apelación. El 10 de octubre de 20246 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión criticada y, en su lugar, declaró probada la excepción de indebida escogencia del medio de control, bajo el argumento de que Salud Total S.A. debió haber impugnado, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos proferidos por el ministerio demandado.

Con fundamento en la sentencia de unificación dictada el 20 de abril de 2023 por el Consejo de Estado, 4 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 63D98AA021E41DB2 52A1FDD7A7803E20 4676B61821BC1F30 89D05854D6229A2F. 5 Ibidem, a folios 3-4. 6 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 63D98AA021E41DB2 52A1FDD7A7803E20 4676B61821BC1F30 89D05854D6229A2F. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia precisó que las resoluciones eran las que configuraban el daño denunciado, por lo que su legalidad debió ser cuestionada a través del medio de control adecuado. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La tutelante considera que se vulneraron sus derechos, pues la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en: (i) Un defecto sustantivo, en tanto aplicó retroactivamente un precedente jurisprudencial de 2023 para declarar oficiosamente la excepción de indebida escogencia del medio de control en una demanda instaurada en 2008.

Señaló que el proceso llevaba más de 15 años en curso y que la providencia de la alta corte se basó en una decisión de unificación de abril de 2023, que contenía un criterio inexistente cuando inició el proceso. Indicó que el sistema judicial ha presentado múltiples variaciones en materia de controversias relacionadas con recobros por medicamentos y servicios no incluidos en el PBS.

Afirmó que la interpretación adoptada por la autoridad judicial convocada resulta irrazonable, desproporcionada y contraria a la seguridad jurídica, en tanto desconoció la ausencia de una postura uniforme sobre la vía procesal adecuada antes de 2023. A su vez, la accionante agregó que, conforme al precedente de la Corte Constitucional, previo al fallo de unificación del Consejo de Estado, los demandantes podían acudir a cualquier medio de control que permitiera la protección de sus derechos y que no se podía imponer retroactivamente una vía única.

Reprochó que el juzgador, en lugar de aplicar el principio de favorabilidad y adecuar la demanda, terminó el proceso por indebida escogencia de la vía, sin estudiar el fondo del caso. La E.P.S. sostuvo que la reparación directa era el medio de control adecuado, pues buscaba la indemnización de un daño antijurídico derivado de actos administrativos generales.

Dichas resoluciones fueron posteriormente anuladas por el Consejo de Estado, decisión que acreditó la existencia del daño y la responsabilidad del Estado. Señaló que el desequilibrio económico excedió las cargas que podía soportar, lo que configuraba un daño antijurídico. Añadió que el monto del perjuicio que el Estado se abstuvo de reconocer generó un enriquecimiento sin causa. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La convocante indicó que el proceso de reparación directa era adecuado para reclamar perjuicios derivados de la nulidad de actos administrativos generales, y citó, entre otras, la sentencia C-038 de 2006 y múltiples fallos del Consejo de Estado.

Adujo que la nulidad de la Resolución 2312 de 1998 produjo efectos ex tunc, por lo que el daño se originó desde su expedición, y no desde la decisión que la anuló. Cuestionó que el fallo omitiera valorar ciertos elementos clave del trámite. Indicó la accionante que la elección del medio de control estuvo acorde con las circunstancias, por lo que la colegiatura debía realizar un análisis de fondo.

Añadió que se equivocó al aplicar una providencia sin tener en cuenta sus límites temporales e ignorar el contenido del artículo 90 de la Constitución Política. (ii) Un defecto de decisión sin motivación, ya que no justificó de forma clara su providencia. Señaló la E.P.S. que se citó una línea jurisprudencial que no era aplicable al caso, pues se refería a otro asunto, mientras que el daño en la demanda de reparación directa se originó con la Resolución 2312 de 1998.

Agregó que el proveído se basó en una sentencia de unificación sin tener en cuenta que sus efectos no regían los casos previos a su expedición. Adujo que la autoridad judicial omitió pronunciarse sobre hechos esenciales, no explicó por qué dejó sin resolver aspectos relevantes del expediente y se limitó a consideraciones retóricas sin sustento.

Resaltó que esta falta de justificación desconoció la línea jurisprudencial que exige que toda decisión judicial esté debidamente fundamentada. Finalmente, aseveró que el fallo guardó un silencio injustificado en relación con ciertas materias. (iii) Un defecto por desconocimiento del precedente, ya que no se valoró la jurisprudencia vigente al momento de los hechos.

Señaló que los actos administrativos fueron declarados parcialmente nulos por sentencia de 2010, lo que evidenció un daño antijurídico al asumir con recursos propios el 50% del valor de medicamentos no POS. Indicó que, conforme a las sentencias C-038 de 2006 y C- 149 de 1993, era viable la reparación directa cuando el daño derivaba directamente de un acto general anulado.

Criticó que se reconociera el daño, pero se negara su indemnización. (iv) Un defecto por violación directa de la Constitución Política, pues se adoptó una decisión inhibitoria sin sustento normativo ni jurisprudencial claro. Alegó que se vulneró el artículo 29 superior, al no realizar el juzgamiento conforme a las normas preexistentes cuando ocurrieron los hechos entre 2008 y 2013.

La tutelante señaló 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia que el Consejo de Estado ignoró disposiciones vigentes al momento de la presentación de la demanda y omitió aplicar el ordenamiento jurídico vigente. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se alega;

(ii) dejar sin efectos las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado; y (iii) adoptar las medidas necesarias para evitar futuras vulneraciones a los derechos invocados. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 12 de mayo del 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó al Ministerio de Salud y de la Protección Social, así como al Consorcio Fidufosyga 2005.

Asimismo, dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- El magistrado Alberto Montaña Plata, del Consejo de Estado, se limitó a manifestar que la providencia y el expediente del proceso de reparación directa contienen los elementos necesarios para que el juez constitucional adopte la decisión correspondiente. 5.3.- El Consorcio Fidufosyga 2005, en liquidación, se opuso a todas las pretensiones al considerar que no se cumplen los requisitos generales ni especiales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

Sostuvo que no existe relevancia constitucional, pues la acción se fundamenta en inconformidades subjetivas, sin alegar violaciones claras, y afirmó que la providencia cuestionada se basó en pruebas y argumentos razonables. Además, aseveró que no hubo violación directa de la Constitución, en tanto la decisión fue jurídicamente motivada y no desconoció el precedente.

Agregó que la accionante pretende una nueva instancia para reabrir un proceso ya decidido. 5.4.- La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES– sostuvo que la peticionaria pretende reabrir un debate jurídico ya resuelto por el juez natural, sin que exista una amenaza real a los derechos fundamentales.

Afirmó que la decisión no incurrió en ningún defecto, pues las 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia sentencias cuestionadas se profirieron con base en los hechos, las pruebas y las normas aplicables.

Alegó que no se desconoció precedente alguno, dado que el caso fue resuelto conforme a jurisprudencia pertinente, y precisó que no es cierto que el Consejo de Estado hubiera omitido el análisis del caso concreto o incurrido en una interpretación irrazonable. Finalmente, indicó que no está legitimada en la causa. 5.5.- El Ministerio de Salud y Protección Social afirmó que carece de competencia y de legitimación en la causa por pasiva.

Precisó que su función es la formulación de políticas públicas en salud y negó haber vulnerado los derechos fundamentales de la E.P.S. Añadió que no se configura ninguna de las causales especiales de procedencia y que el actor pretende reabrir un debate jurídico mediante una acción constitucional que no constituye la vía adecuada. 5.6.- El 3 de junio de 2025 el suscrito magistrado manifestó un impedimento para decidir esta tutela.

No obstante, mediante auto del 7 de julio siguiente, los magistrados Adriana Polidura Castillo y William Barrera Muñoz lo declararon infundado. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Salud Total E.P.S. S.A. en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. Esta Sala limitará su análisis a la providencia del Consejo de Estado, en atención a que los cargos de la tutela se dirigen exclusivamente en su contra, y a que fue esta 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia corporación la que resolvió la apelación propuesta por la demandante y puso fin al medio de control sub judice. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad7 y de procedencia8 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”9.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber10: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 7 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 8 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 10 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202211, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, Salud Total cuestiona, en esencia, que: (i) se aplicó retroactivamente un precedente de 2023 para declarar la indebida escogencia del medio de control en un proceso presentado en 2008, sin considerar la ausencia de una postura uniforme para la fecha en que inició el trámite;

(ii) se desconoció el principio de favorabilidad, pues según la jurisprudencia la reparación directa era procedente en estas circunstancias; (iii) se omitió valorar las condiciones del caso y sus elementos clave; (iv) se emitió una decisión sin motivación, al guardar silencio frente a hechos sustanciales; (v) se desconoció la postura jurisprudencial vigente cuando se incoó el trámite, que avalaba la vía procesal por la que optó; y (vi) se vulneró directamente la Constitución Política al proferir un fallo inhibitorio sin sustento claro. 4.3.- Ab initio, para la Sala resulta evidente que los cargos relativos a la indebida aplicación de la sentencia de unificación de 2023, a la viabilidad de la reparación directa, a la omisión del principio de favorabilidad, a la inobservancia de la postura jurisprudencial aceptada en el momento en que se interpuso el trámite y al fallo inhibitorio no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo constituyera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos contenidos en la providencia del 10 de octubre de 2024, se advierte el siguiente análisis textual: “La Sala revocará la Sentencia apelada y, en su lugar, declarará la indebida escogencia de la acción. La demandante debió iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio de la Protección Social ordenó el pago parcial de las solicitudes de recobro.

(…) 16. El Consejo de Estado, en la Sentencia 20 de abril de 2023, unificó su jurisprudencia para señalar (se trascribe): (…) 11 Sentencia del 16 de junio de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia ‘(…) la decisión definitiva del administrador del Fosyga sobre las solicitudes solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS, autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela es un acto administrativo.

En consecuencia, la acción procedente para solicitar la responsabilidad de los daños derivados de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga, frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS es la nulidad y restablecimiento del derecho. La acción de reparación directa no puede interponerse sin límite, ni restar por su uso indiscriminado eficacia a las demás acciones contenciosas.

De los hechos presentados por la parte actora se evidencia que el Ministerio de la Protección Social decidió sobre las solicitudes de recobro a través de actos administrativos que debieron ser demandados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con lo expuesto y en atención a la unificación jurisprudencial, la demandante debía controvertir los actos administrativos que ordenaron el pago parcial de las solicitudes de recobro mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La excepción titulada improcedencia de la acción de reparación directa alegada por la parte demandante, corresponde a una indebida escogencia de la acción, la cual será declarada en esta providencia”12. 4.5.- En atención a lo anterior, se observa que el cuerpo colegiado realizó un estudio de las particularidades de la reclamación y de sus elementos y, en virtud de ello, consideró que la E.P.S. debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir los actos administrativos mediante los cuales el ministerio demandado ordenó el pago parcial de las solicitudes de recobro.

Con base en una sentencia de unificación del 20 de abril de 2023, la colegiatura reiteró que las determinaciones sobre recobros por servicios y medicamentos no incluidos en el POS, hoy PBS, constituyen actos que deben demandarse a través del medio de control referido y no mediante la reparación directa. Concluyó que, conforme a los hechos del caso y a la jurisprudencia vigente, se configuró una indebida escogencia del proceso, por lo que declaró la respectiva excepción. 4.6.- Resulta claro entonces que la accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se advirtió, los aspectos atinentes al medio de control idóneo para reclamar el pago parcial de recobros fueron analizados por el juez natural de la causa bajo el precedente aplicable a esos asuntos, por lo cual resulta evidente que las quejas elevadas por la peticionaria buscan reabrir el debate resuelto en el proceso No. 12 A folios 4-5 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 63D98AA021E41DB2 52A1FDD7A7803E20 4676B61821BC1F30 89D05854D6229A2F. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 25000232600020080075900/01, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 4.7.- Por otra parte, la convocante censuró el hecho de que se hubiera acudido a un fallo de unificación proferido con posterioridad al inicio del proceso.

Sin embargo, este cargo carece de trascendencia desde una perspectiva de carácter fundamental, en tanto la finalidad de una sentencia de unificación consiste precisamente en establecer una línea clara frente a materias respecto de las cuales existen posturas disímiles, por lo que su aplicación resulta imperativa una vez adoptada. En efecto, en la citada sentencia del 2023 se señaló: “El administrador del Fosyga, en ejercicio de función administrativa, decide definitivamente sobre el reconocimiento de los recobros presentados por las EPS por los servicios no cubiertos en el POS, con fundamento en una función administrativa prevista por la ley, cuya constitucionalidad fue ratificada por la Corte Constitucional.

La comunicación en la que el administrador del Fosyga daba respuesta a la objeción que presenta la EPS y que terminaba el procedimiento constituye sin duda un acto administrativo. 11. Por ello, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de señalar que la decisión definitiva del administrador del Fosyga –sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS, autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela– es un acto administrativo.

En consecuencia, la acción procedente para solicitar la responsabilidad de los daños derivados de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga, frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS es la nulidad y restablecimiento del derecho. La acción de reparación directa no puede interponerse sin límite, ni restar –por su uso indiscriminado– eficacia a las demás acciones contenciosas.

Esta sentencia busca garantizar la unidad de interpretación respecto de la acción procedente para solicitar la responsabilidad derivada de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga. Por ello, será referente para resolver todas las controversias en curso a las que les aplique el régimen legal que fue estudiado en el fallo”13. 4.7.1.- El fragmento citado establece de forma diáfana que las decisiones adoptadas por el administrador fiduciario del Fosyga en relación con las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS son actos definitivos, en tanto resultado del ejercicio de una función administrativa regulada por la ley.

En consecuencia, el medio de control idóneo para controvertir dichas decisiones es el de nulidad y restablecimiento del derecho, y no el de reparación directa, según se ha expuesto. Así, el Consejo de Estado delimitó de forma categórica el alcance de cada medio de control y resaltó que la utilización indiscriminada de la reparación directa compromete la coherencia del sistema contencioso administrativo y distorsiona la 13 Consejo de Estado, sentencia del 20 de abril de 2023, rad. 25000232600020120029101. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia finalidad de cada uno. En punto de lo anterior, admitir que toda actuación estatal que cause un perjuicio pueda ser objeto de reparación directa, sin analizar previamente si existe un acto administrativo concreto que deba ser anulado, desdibujaría la estructura procesal dispuesta en la Ley 1437 de 2011 y desconocería el principio de especialidad.

El pronunciamiento en comento adquiere trascendencia no solo por su contenido dogmático y definitorio, sino porque se erige en un precedente obligatorio para casos similares, al afirmar que será referente para resolver todas las controversias en curso que no cuenten con una providencia que hubiese hecho tránsito a cosa juzgada. La Sala Plena de esta corporación, en esa oportunidad, consolidó una interpretación uniforme con el fin de garantizar la seguridad jurídica y evitar decisiones contradictorias por parte de los jueces y magistrados.

En suma, este análisis reafirma la tesis según la cual, cuando existe un acto administrativo que resuelve una controversia específica, como ocurre con las decisiones del Fosyga sobre los recobros, el proceso de reparación directa no resulta procedente, ya que se debe cuestionar dicho acto por la vía de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.7.2.- Ahora bien, cabe señalar que el suscrito magistrado salvó su voto frente a la labor de unificación de la sentencia del 20 de abril de 2023, por no compartir las conclusiones allí adoptadas.

Sin embargo, dicha providencia constituye un precedente de unificación vigente, cuya observancia resulta vinculante para las autoridades judiciales y, al margen del criterio de este fallador, la tutela no es el escenario para imponer posturas propias cuando existen líneas decisorias bien decantadas. En ese sentido, la acción de tutela no es un mecanismo destinado a revocar o modificar decisiones judiciales con fundamento en criterios jurídicos distintos a los acogidos por el juez natural, como lo sería el recurso de apelación, sino que se orienta exclusivamente a remediar defectos manifiestos que representen una vulneración evidente al debido proceso.

En el presente caso, no se configura una decisión arbitraria o caprichosa, pues la autoridad accionada se limitó a aplicar de manera razonada y fundada el precedente existente al momento de dictar su fallo. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.8.- De otro lado, el extremo activo cuestionó la ausencia de aplicación del principio de favorabilidad y la emisión de un fallo inhibitorio.

Sin embargo, al igual que frente al reparo anterior, dichas críticas carecen de sustento suficiente, en tanto no es posible exigir la aplicación automática del principio de favorabilidad para desconocer una postura jurisprudencial vigente y de obligatorio cumplimiento. Además, contrario a lo sostenido por la E.P.S., la providencia fue clara al señalar que la controversia debía centrarse en los actos administrativos que negaron el pago total de los recobros.

En tal sentido, el pronunciamiento respondió a que la discusión de orden sustantivo y probatorio del medio de control de reparación directa es diametralmente distinta a la que se presenta en el marco de la nulidad y restablecimiento del derecho, lo que justifica la decisión adoptada. 4.9.- En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.10.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario15. 4.11.- Así las cosas, se seguirá con el análisis de los cargos que fundan la supuesta decisión sin motivación. 5.- El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 5.1.- La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

Conforme con la disposición referida, el trámite constitucional aludido es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito, en principio, impide que se acuda a la solicitud de amparo en el caso de reproches contra actos administrativos o para generar erogaciones económicas, toda vez que ese tipo de pretensiones tienen la posibilidad de ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede el depreco cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz16 el derecho fundamental, o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión17; así también cuando el accionante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable18, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 5.2.- En el sub examine la parte actora censura, de forma general, que la sentencia del Consejo de Estado omitió estudiar y pronunciarse sobre elementos y circunstancias cruciales planteados en la demanda.

No obstante, se advierte, desde este momento, que este reproche no cumple con el requisito de subsidiariedad. 5.3.- En punto de lo anterior, si la convocante considera que la sentencia de segunda instancia se abstuvo de resolver aspectos que debieron quedar expresamente analizados, para esta Sala resulta evidente que dichas quejas debieron plantearse mediante el recurso extraordinario de revisión, como se explicará. 16 El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, establece: Causales de improcedencia de la tutela.

La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

Se entiende por irremediable el perjuicio que s[o]lo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización. 17 Sentencia T-471 de 2017. 18 Se tiene como perjuicio irremediable aquel que reúne los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho. Sentencia T-1062 de 2010. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.4.- Al respecto, el artículo 250 del CPACA consagra las causales que habilitan el recurso de revisión aludido y, en su numeral 5º, se refiere específicamente a la nulidad derivada de la sentencia en los siguientes términos: “Artículo 250.

Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Adicionalmente, el Consejo de Estado19 ha señalado que, en las sentencias en las cuales existe una indebida motivación, así como en aquellas en que, de forma genérica, se trasgrede el derecho al debido proceso, se configura una nulidad.

En consecuencia, la demandante del ordinario pudo acudir al recurso extraordinario de revisión, el que, al verificar el acervo probatorio allegado a esta tutela, no se observa que hubiese sido propuesto. 5.5.- Asimismo, si existía algún aspecto de la litis que, a juicio de E.P.S., debía ser abordado por el fallador y no lo fue, contaba con la posibilidad de presentar una solicitud de complementación conforme a lo dispuesto en el artículo 287 del Código General del Proceso, pero no se advierte que dicha petición hubiese sido formulada en el curso del proceso ordinario. 5.6.- Por ello, es relevante reiterar que no le corresponde a este juez constitucional solventar los cargos atinentes a la indebida motivación o al silencio sobre alegaciones sustanciales, pues era el juez de la jurisdicción contencioso administrativa el responsable, en primer momento, de evaluar tales argumentos. 5.7.- En conclusión, no es en este escenario ius fundamental en el que deben discutirse las quejas objeto de estudio, por lo que estas devienen improcedentes por ausencia del requisito de subsidiariedad.

Además, no se avista la configuración de un perjuicio irremediable que le imponga a esta sala constitucional el deber de actuar en detrimento de la competencia que ostentan los magistrados competentes. Con estas precisiones, se reitera que el recurso de revisión y la adición resultaban mecanismos eficaces que tuvo a su alcance la parte actora, sin que se pueda alegar su insuficiencia o falta de idoneidad, pues la tutela no es la vía para subsanar la incuria de los interesados. 19 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 3 de marzo de 2020, rad.

No. 11001031500020190397000. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02736-00 Accionante: Salud Total E.P.S. S.A. Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 6.- En consecuencia, se declararán improcedentes todos los cargos del amparo. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado