Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE (E): LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 23 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Alba Stella Mejía Ruiz, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 023803 del 12 de junio de 2015 y RDP 038967 del 23 de septiembre de 2015, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión de gracia y se resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión, respectivamente. 1 Folios 2 al 14. 2 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, desde la fecha de adquisición del estatus; ii) cumplir la condena en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y iii) pagar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Alba Stella Mejía Ruiz nació el 2 de diciembre de 1958. ii) Prestó sus servicios como docente territorial entre el 1 de febrero y el 30 de noviembre de 1976, como maestra directora de la Escuela Rural Municipal de Manua Grande, vereda de Tapias del municipio de Chiscas (Boyacá). iii) Del 1 de febrero al 15 de agosto de 1977 se desempeñó como docente en la Escuela Las Higueras, vereda Centro del mismo municipio. iv) Ingresó a trabajar como docente nacionalizada en el Colegio Departamental Agrícola del citado municipio desde el 23 de agosto de 1984, vinculación que mantenía a la fecha de presentación de la demanda (7 de diciembre de 2015). v) El 3 de febrero de 2015 la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; no obstante, la entidad demandada negó la solicitud mediante Resolución RDP 023803 12 de junio de 2015, contra la cual se interpuso recurso de reposición. vi) El 23 de septiembre de 2015, por Resolución RDP 038967, se confirmó la decisión. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 4 y 25 de la Constitución Política; 2, 3, 137 y 138 del CPACA; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 y 812 de 2003.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: i) La decisión de la entidad resulta violatoria de las normas invocadas, porque a pesar de haberse acreditado los requisitos de edad y tiempo de servicio requeridos se desconoció su derecho; por ende, se incurrió en causal de nulidad por violación de normas superiores. ii) Los actos acusados generan un desequilibrio jurídico que perjudica económicamente a la demandante, pues la negativa a reconocerle la pensión gracia no se ajusta a los criterios constitucionales y legales ni representa la compensación social que debe recibir por el trabajo desplegado durante gran parte de su vida. 1.2.
Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) Los actos administrativos demandados fueron proferidos siguiendo los lineamientos establecidos por la normatividad vigente para el reconocimiento de pensiones, entendiendo que estos se amparan en una presunción de legalidad. ii) No se encuentra acreditado tiempo de servicio territorial antes del 31 de diciembre de 1980, pues no se allegaron los decretos de nombramiento ni las actas de posesión que den cuenta de la relación legal y reglamentaria. iii) Si bien la demandante presentó certificados de tiempo de servicio, lo cierto es que estos no documentan la fuente de financiación de los recursos con los cuales se sufragaron sus salarios, pues, en caso de que hubiera percibido ingresos 2 Folios 65 al 72. 4 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz provenientes del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, se tornaría improcedente el reconocimiento de la prestación por cuanto se incumpliría el requisito de probar que no se ha recibido otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, prescripción de mesadas y solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 23 de enero de 2018, denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Sustentó la decisión en las siguientes consideraciones:3 i) La Sala considera desacertado el razonamiento de la UGPP acerca de la falta de valor probatorio de las certificaciones y documentos diferentes a los actos administrativos de nombramiento originales o en copia auténtica para efectos de verificar los servicios prestados por la atora, debido a que ese argumento se basa en un formalismo que, además de ser excesivo e injustificado, no cuenta actualmente con soporte legal.
En ese orden, resulta reprochable que la entidad se escude en este para desconocer el principio de eficacia que debe guiar su actuación, así como su deber de requerir la documentación directamente y de forma oficiosa a la entidad respectiva, en caso de dudas acerca de la autenticidad de las pruebas presentadas por el ciudadano en sede administrativa. ii) De lo probado en el proceso se extrae que las primeras vinculaciones de la demandante al servicio educativo oficial se produjeron entre los años 1976 y 1977 en el Municipio de Chiscas.
Además, que la señora Mejía Ruiz se encontraba vinculada como docente con nombramiento en propiedad desde antes del 31 de diciembre de 1980. Sin embargo, conforme a las disposiciones contenidas en las 3 Folios 205 al 215. 5 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz sentencias C-489 de 2000 de la Corte Constitucional y la proferida por el Consejo de Estado el 17 de noviembre de 2016,4 la actora no gozaba de un derecho adquirido antes del 31 de diciembre de 1980, pues a esa fecha solo contaba con tres años de servicios docentes. iii) Al revisar los alcances del artículo 15, numeral 2, literal A, de la Ley 91 de 1989, los docentes que conservaron el derecho a la pensión gracia fueron quienes se vieron afectados por el proceso de nacionalización antes del 31 de diciembre de 1980, que inició con la Ley 43 de 1975.
Esta circunstancia no se presentó en el caso concreto, puesto que la actora fue vinculada nuevamente como docente en el Colegio Departamental Agrícola de Chiscas 7 años después de su última vinculación acaecida antes del 31 de diciembre de 1980. iv) Si bien el Tribunal en ocasiones anteriores aceptó que siempre que hubiese una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 podía completarse el tiempo con servicios docentes posteriores, rectificó su criterio acogiendo la jurisprudencia mencionada, con la precisión de que, para que sea posible el reconocimiento de la pensión gracia, es preciso haber cumplido con la totalidad de los requisitos para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, esto es, el 29 de diciembre de 1989. 1.4.
El recurso de apelación5 La actora pidió que se revoque la sentencia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Argumentó que en el proceso está debidamente probado que prestó sus servicios como docente territorial entre el 1 de febrero de 1976 y el 15 de agosto de 1977 y que finalmente se posesionó en forma definitiva desde el 23 de agosto de 1984.
Es decir, que cumple con el requisito establecido en el numeral 2, literal a), del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 4 Citó el radicado 41001-23-33-000-2013-00051-01(1028-14). 5 Folios 272 al 278. 6 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz La demandada reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.6 La demandante guardó silencio.7 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en 6 SAMAI, índices 20 y 21. 7 Constancia secretarial obrante en el folio 316. 8 Ibidem. 9 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 7 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o 12 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz nacionalizada».20 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Alba Stella Mejía Ruiz nació el 2 de diciembre de 1958.21 Por lo tanto, cumplió 50 años el 2 de diciembre de 2008. - Según Acta de Posesión del 2 de febrero de 1976, la señora Mejía Ruiz fue nombrada por el alcalde municipal de Chiscas en el cargo de maestra directora de la Escuela Rural Municipal de «Manua Grande», vereda de Tapias, de dicho municipio, por medio del Decreto 002 del 28 de enero de dicha anualidad, «según creación del cargo y escuela hecho por el H. Concejo Municipal de la localidad mediante Acuerdo No. 06 de fecha abril 6 de 1973».
El Acta da cuenta de que la designación surtió efectos fiscales entre el 1 de febrero y el 30 de noviembre de 1976.22 - De acuerdo con el acta de posesión del 31 de enero de 1977, la señora Mejía Ruiz fue nombrada por el alcalde municipal de Chiscas, por medio del Decreto 002 del 26 de enero de dicho año, en el cargo de maestra directora de la Escuela Rural Municipal «Las Higueras», vereda del centro del mencionado municipio.
El acta da cuenta de que la designación surtió efectos fiscales entre el 1 de febrero y el 30 de noviembre de 1977.23 - El 3 de febrero de 2014, la Contraloría General de Boyacá certificó que la señora Alba Stella Mejía Ruiz se desempeñó como profesora en el municipio de Chiscas entre el 1 de febrero y el 30 de noviembre de 1976 y desde el 1 de febrero hasta el 15 de agosto de 1977 y durante dichos lapsos devengó sueldo y prima de navidad.24 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Folio 18 del cuaderno 1. 22 Folio 30. 23 Folio 29. 24 Folio 31. 13 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz - El 14 de octubre de 2014, el alcalde municipal de Chiscas certificó, a solicitud de la interesada, que:25 Después de una minuciosa y exhaustiva revisión del archivo municipal no se encontró decreto alguno relacionado con el nombramiento en el cargo de educadora del municipio de Chiscas de la profesora ALBA STELLA MEJÍA RUIZ identificada con cédula de ciudadanía N.° 23.507.668 de Chiscas.
El anterior argumento, según informe de la funcionaria que labora en el archivo de la localidad, ello obedece a que en el año 1999 incursionó un grupo armado ilegal al municipio y como consecuencia de este acto terrorista las instalaciones municipales se afectaron considerablemente, entre ellas el archivo documental que fue destruido. - El 24 de octubre de 2014, la Secretaría de Educación del municipio de Tunja, en respuesta al derecho de petición presentado por la actora, por conducto de apoderado, expidió el certificado de tiempo de servicio 0178 del 24 de octubre de 2014, en los siguientes términos:26 Acorde con los archivos que se llevan en esta Secretaría certificamos que: MEJÍA RUIZ ALBA STELLA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 23.507.688 de Chiscas, presta sus servicios en el nivel BÁSICA PRIMARIA, vinculación en propiedad como NACIONALIZADA, en forma continua.
Hasta la última fecha se desempeña como docente en la I. E. Silvino Rodríguez de Tunja. […] 25 Folio 28. 26 Folio 26. 14 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz - El 12 de noviembre de 2014, en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, la Secretaría de Educación de Tunja certificó que la demandante ostentaba una vinculación de tipo nacionalizado, en propiedad, activa a la fecha en el plantel educativo Silvino Rodríguez, y que durante 2007 y 2008 devengó asignación básica, prima de alimentación, sobresueldo, prima de vacaciones y prima de navidad.27 - El 22 de junio de 2016, en respuesta al requerimiento del Tribunal, el profesional especializado de Recursos Humanos y Físicos de la Alcaldía de Tunja remitió Certificado de Tiempo de Servicio 0245, que da cuenta de que la señora Mejía Ruiz presta sus servicios en el nivel de básica primaria, vinculada en propiedad como nacionalizada, en forma continua, activa a la fecha como docente en la I.E. Silvino Rodríguez de Tunja y relaciona la siguiente historia laboral:28 27 Folio 21. 28 Folio 137. 15 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz - El 25 de julio de 2016, el Área de Recurso Humano de la Secretaría de Educación de Tunja certificó que revisado el aplicativo, los recursos con los cuales se han pagado los salarios de la señora Mejía Ruiz corresponden al Sistema General de Participaciones, debido a que este ente territorial fue certificado a partir del 1 de enero de 2003.29 - La Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Boyacá y la Procuraduría General de la Nación certificaron que la señora Mejía Ruiz no registra sanciones disciplinarias ni inhabilidades.30 - El profesional especializado de Recursos Humanos y Físicos de la Alcaldía Mayor de Tunja certificó que la demandante no registra sanción impuesta por la Junta Seccional de Escalafón.31 ➢ Actuación administrativa - El 4 de febrero de 2015, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia.32 - El 12 de junio de 2015, mediante la Resolución RDP 023803, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionante, al observar que al 31 de diciembre de 1981 no se encontraba vinculada a la docencia oficial.
Además, porque la información laboral no se allegó en los formaros del FOMAG.33 29 Folio 138. 30 Folios 22 y 23, respectivamente. 31 Folio 24. 32 Información extractada de la Resolución RDP 023803 del 12 de junio de 2015. 33 Folios 34 al 36. 16 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz - El 23 de septiembre de 2015, por medio de la Resolución RDP 038967, la entidad resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión.34 2.4.
Análisis de la Sala El a quo basó su decisión, denegatoria de las pretensiones de la demanda, en que la actora no acreditaba los supuestos de la norma para ser acreedora de la prestación, debido a que para el 29 de diciembre de 1989 no reunía la totalidad de los requisitos exigidos por las normas que regulan la pensión gracia, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-489 de 2000 de la Corte Constitucional.
Al respecto, debe decir la Sala que no resulta acertado requerir el cumplimiento de tales exigencias para la entrada en vigencia de la Ley 29 de 1989, por cuanto, como se explicó en el marco normativo de esta providencia, la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, determinó que tienen derecho a que se les reconozca la pensión gracia aquellos docentes que hayan tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logren colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
En ese sentido, en la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a), de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.35 34 Folios 42 y 43. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz En consecuencia, la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, basada en tal consideración, no se ajusta a las normas y a la jurisprudencia vigente para el estudio de la pensión gracia. Definido lo anterior, la Sala verificará el cumplimiento de los requisitos por parte de la demandante, para hacerse acreedora a la prestación reclamada.
Las pruebas aportadas al plenario acreditan que la señora Alba Stella Ruiz Mejía se vinculó al servicio de la docencia oficial en el municipio de Chiscas, como maestra directora de escuela y que prestó sus servicios así: ➢ Entre el 1 de febrero y el 30 de noviembre de 1976, nombrada por Decreto 002 del 28 de enero de dicha anualidad, en la Escuela Rural Manua Grande. ➢ Entre el 1 de febrero y el 30 de noviembre de 1977, nombrada por Decreto 002 del 26 de enero del mismo año, en la Escuela Rural Las Higueras.
En relación con estas designaciones, aunque solo se allegaron las actas de posesión respectivas, no cabe duda de que se trata de vinculaciones de naturaleza territorial, comoquiera que en estas se dejó constancia de que los nombramientos fueron hechos por el alcalde, quien, además, ante el secretario de la Alcaldía, posesionó a la educadora, tal como se aprecia en las imágenes respectivas: 18 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz 19 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz La prestación del servicio durante dichos lapsos se encuentra corroborada en el certtifcado expedido por la Secretaría de Educación de Tunja, así: 20 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz Y el pago de los salarios durante los referidos lapsos, sin duda, se atendió con recursos propios del ente territorial, pues fueron certficados por la Contraloría General de Boyacá, así: 21 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial, distrital o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negritas de la Sala).
Con posterioridad a estos periodos, de acuerdo con el certificado de tiempo de servicio, la demandante fue nombrada en el Colegio Departamental Agrícola del municipio de Chiscas, por medio del Decreto 968 del 9 de agosto de 1984, y a la fecha de la certificación, 22 de julio de 2016, se encontraba activa en el servicio, como se observa: 22 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz En relación con esta última designación, no se allegó acto de nombramiento ni acta de posesión, pues según lo certificó el alcalde de Chiscas, en el archivo municipal no se encontró decreto alguno relacionado con el nombramiento de la profesora Mejía Ruíz, debido la incursión de un grupo armado ilegal al municipio, en el año 1999, que afectó considerablemente sus instalaciones y causó la destrucción del archivo documental.
No obstante, las diferentes certificaciones de tiempo de servicio de la actora coinciden en señalar que la vinculación es nacionalizada y que presta sus servicios en básica primaria. Esta circunstancia reafirma la naturaleza del vínculo, pues, como es sabido, la Ley 39 de 1903 dispuso que la educación oficial primaria estaría a cargo de los departamentos.
Así mismo, en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, del 12 de noviembre de 2014, la Secretaría de Educación de Tunja certificó que la demandante ostentaba una vinculación de tipo nacionalizado, en propiedad, activa a la fecha en el plantel educativo Silvino Rodríguez, y relacionó los factores salariales devengados durante 2007 y 2008, así: 23 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz Luego, contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia, el tiempo que la demandante prestó sus servicios como docente en el municipio de Chiscas, cuyos 24 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz salarios, prestaciones y demás emolumentos fueron remunerados con recursos del situado fiscal, puede ser computado para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. Lo anterior, por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ2-11/18, los tiempos laborados con vinculación territorial, pero con cargo a recursos girados por la Nación son válidos para efectos del reconocimiento pensional, pues tal circunstancia no determina el tipo de vinculación. En efecto, en la citada providencia de unificación se concluyó que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.36 En ese orden, la Sala encuentra que la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial y nacionalizadas por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Además, la señora Mejía Ruiz cuenta con más de 50 años y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. 36 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 25 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 2 de diciembre de 2007 y el 2 de diciembre de 2008, con inclusión de los factores salariales devengados en ese período.
En efecto, la accionante adquirió el derecho el 2 de diciembre de 2008, cuando cumplió 50 años, fecha en que tenía más de 20 de servicio. La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».37 Ahora, si bien la señora Mejía Ruiz consolidó el estatus el 2 de diciembre de 2008 solo presentó la reclamación el 4 de febrero de 2015, es decir, por fuera del término de tres años establecido en la ley.
Y comoquiera que radicó la demanda el 7 de diciembre de 2015,38 es claro que operó el fenómeno de la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad al 4 de febrero de 2012. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 37 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 38 Folio 45. 26 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas Con base en el artículo 188 del CPACA, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, debía atenderse una valoración objetiva,39 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al citado artículo 188, para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, pese a que se revocará la decisión apelada, se observa que los fundamentos planteados tanto en la contestación de la demanda como en el trámite de primera instancia no presentan carencia de fundamentación legal. Contrario a ello, la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 27 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó, en segunda instancia, la procedencia del derecho, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo no se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante, razón por la cual será revocada para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 23 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Alba Stella Mejía Ruiz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
En su lugar, se dispone: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 023803 del 12 de junio de 2015, por medio de la cual se le negó el reconocimiento de la pensión de gracia y RDP 038967 del 23 de septiembre de 2015, que resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión. Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Alba Stella Mejía Ruiz, identificada 28 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00110 01 (2055-2019) Demandante: Alba Stella Mejía Ruiz con cédula de ciudadanía 23.507.688, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 2 de diciembre de 2007 y el 2 de diciembre de 2008, efectiva a partir del 4 de febrero de 2012.
Cuarto. Declarar prescritas las mesadas pensionales anteriores al 4 de febrero de 2012. Quinto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta sentencia. Sexto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
Séptimo. Reconocer personería al abogado Omar Trujillo Polanía como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme al poder general conferido y a la abogada Ana María Londoño, en virtud de la sustitución del poder.40 Octavo. Sin condena en costas.
En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 40 Índice 39 de la plataforma SAMAI.