Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Demandante: GILBERTO ELÍAS VILLALOBOS BROCHEL Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Y OTROS Tema: Improcedencia de la acción – incumplimiento del requisito de subsidiariedad -Cosa juzgada SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 21 de julio de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar rechazó parcialmente la demanda, declaró la improcedencia de la acción y declaró la existencia de cosa juzgada.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, Gilberto Elías Villalobos Brochel presentó acción de cumplimiento contra la Superintendencia de Puertos y Transporte y el municipio de Valledupar – Secretaría de Tránsito y Transporte. 2. Lo anterior, con el fin de obtener el acatamiento de lo previsto en «el inciso primero del artículo 135, y 158 A del Código Nacional del Tránsito Terrestre realizando los comparendos de forma presencial» y cuyas pretensiones1, en esencia, buscan lo siguiente:
PRIMERO: pretendo con esta acción de cumplimiento que el juez administrativo ordene a la superintendencia de transporte a darle cumplimiento al articulo 158ª DE LA LEY 769 DEL 2002 Y ANULE TODAS LAS FOTO MULTAS o los comparendos realizados en el municipio de Valledupar debido que al momento 1 Se transcriben literal, incluidos posibles errores.
Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de realizarlo atravez de los vehículos caza infractores no tenían autorización vigente por la superintendencia de transporte y la agencia nacional vial.
SEGUNDO: que el juez administrativo ordene a la secretaria de transito del municipio de Valledupar que se abstenga de seguir organizando estos compañeros de forma automática si no que los debe realizar conforme al inciso 2do del artículo 135 del código nacional de transito de forma presencial. 2. Hechos 6. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente2: 7.
De la lectura de los supuestos de la demanda se extrae que al accionante Gilberto Elías Villalobos Brochel le fue impuesto el comparendo No. 20001000000045546135 de 3 de septiembre de 2024, por uno de los vehículos «caza infractores» que circulan por la ciudad de Valledupar, mientras este se encontraba estacionado en un lugar prohibido. 8.
Alegó que, los agentes de tránsito nunca le notificaron el comparendo en la forma establecida en los artículos 129 y 135 del Código Nacional de Tránsito, advirtiendo que cuando el mencionado vehículo «caza infractores» capturó la foto detección, continúo su recorrido sin que nadie se bajara del mismo para realizarle el comprendo en debida forma. 3.
Razones del posible incumplimiento 9. El accionante sostiene que la Secretaría de Tránsito de Valledupar disponía de la utilización de medios tecnológicos para la imposición de comparendos sin tener autorización para ello, habida cuenta del incumplimiento de los criterios de seguridad vial y sin el permiso o autorización de la Superintendencia de Puertos y Transporte y de la Agencia Nacional Vial. 4.
Trámite de la solicitud en primera instancia 10. Mediante providencia del 24 de junio de 20253, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda y ordenó la notificación a la Superintendencia de Transporte y al municipio de Valledupar – Secretaría de Tránsito y Transporte, entidades a la que les requirió rendir un informe sobre las circunstancias que motivaron la demanda. 5.
Contestación de la demanda 11. La Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Valledupar se opuso a los hechos y pretensiones de la acción de cumplimiento. Señaló que las pretensiones han de negarse en su totalidad, en la medida en que su 2 En este acápite no serán incluidas las consideraciones subjetivas, citas de sentencias, apreciaciones sobre el alcance de las decisiones adoptadas, ni otros comentarios formulados reiteradamente como parte de los hechos, que no corresponden estrictamente al marco fáctico de la acción. 3 Índice 00005 de Samai.
Expediente del tribunal. Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 procedencia no está contemplada a través del medio de control utilizado para reclamar los derechos que en este escrito de demanda se ventilan, toda vez que existen otros medios de control pertinentes para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo según los hechos esbozados, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del CPACA contra los actos administrativos sancionatorios. 12.
En ese sentido, afirmó que la solicitud de cumplimiento presentada, no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, toda vez que la acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos, que en el presente caso no se ha podido demostrar que así sea, en la medida en que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, ha dado estricto cumplimiento a lo establecido por la normativa en el tema y le correspondería al demandante probar lo contrario. 13.
Solicitó declarar improcedente la presente acción de cumplimiento y declarar la cosa juzgada sobre el asunto ventilado al existir (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes, según los fallos proferidos por el Consejo de Estado. 14. La Superintendencia de Puertos y Transporte afirmó que ninguna de las pretensiones formuladas exige el cumplimiento de una norma por su parte.
Sostuvo que el accionante no acreditó incumplimientos de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, por lo que no procede iniciar acciones sancionatorias. 15. Indicó que el escrito de constitución en renuencia y la demanda fueron enviados al correo institucional de una funcionaria de la entidad, que no es el dispuesto para este cometido.
Señaló que los canales adecuados están en su página web y que, por esta razón, no se surtió debidamente la constitución en renuencia. 16. Asimismo, enfatizó que la acción de cumplimiento tiene un carácter subsidiario y no puede utilizarse cuando existen otros mecanismos judiciales, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que serían los adecuados para controvertir las sanciones impuestas. 17.
Solicitó rechazar por improcedente la acción de cumplimiento por no cumplir con los requisitos contemplados en la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 6. Sentencia de primera instancia 18. El Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de sentencia del 21 de julio de 2025, rechazó la demanda respecto de la Superintendencia de Puertos y Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Transporte, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento respecto de la pretensión de anular las multas interpuestas por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, derivadas del uso de dispositivos SAST, supuestamente instalados en los denominados vehículos «caza infractores» y declaró la cosa juzgada en relación con el cumplimiento de los artículos 135 y 158A del Código Nacional de Tránsito, de acuerdo con las siguientes conclusiones: Se rechazará la acción de cumplimiento frente a la Superintendencia de Puertos y Transporte, por no haberse acreditado por parte del accionante la constitución en renuencia de dichas entidades, de conformidad con el artículo 8º. de la Ley 393 de 1997.
Se declarará la improcedencia de la acción de cumplimiento en lo que respecta a la solicitud de anulación de las multas impuestas por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, derivadas del uso de dispositivos SAST, presuntamente instalados en los denominados vehículos ‘caza infractores’. Se declarará cosa juzgada en relación con el cumplimiento de los artículos 135 y 158A de la Ley 769 de 2002. 7.
La impugnación4 19. La parte actora impugnó la decisión. Sostuvo que: (…) apela el fallo de fecha Doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025) con radicado 20-001-23-33-000-2025-00300-00 LA SALA ADMINISTARTIVA DEL consejo de estado revoque la acción de cumplimiento y en su lugar conceder la acción de cumplimiento ordenado a la superintendencia de puerto y transporte el cumplimiento del artículo 158A de código nacional de tránsito, donde esta superintendencia si tiene competencia para solicitarle a la secretaria de tránsito de Valledupar anula todos los comparendo por los vehículos caza infractores debido que existe plena prueba que la secretaria de tránsito de Valledupar realizo cada uno de esto comparendos atravez de los vehículos caza infractores utilizando, cámaras de celular o sea equipo electronico como medio de prueba para detectar esas infracciones donde nunca lo hicieron de forma presencial como lo orden el código 135 del código nacional de tránsito» (transcripción literal). 20.
Adicionalmente, solicitó el decreto de las siguientes pruebas, con el fin de hacer cumplir lo establecido el artículo «158A de la ley 769 del 2002 y artículo 6 de la Resolución 20203040011245 DE 2020, compilada en la Resolución 20223040045295 de 2022, ARTICULO 7.8.1.2.»: • Ordenar a la Superintendencia de Puertos y Transporte, «si le ha solicitado a la secretaria de tránsito de Valledupar copia atentica de la foto tomada presuntamente dentro del vehículos a los presuntos infractores». • Ordenar «al ministerio de transportes si ha enviado algunos funcionario del ministerio de transportes a la ciudad de Valledupar, para realizar 4 La sentencia del 21 de julio de 2025 fue notificada el 22 de julio de 2025, y el escrito de impugnación fue radicado mediante correo electrónico el 25 de julio de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 una inspección judicial sobre estos vehículos, así mismo ir a tofos los medio de comunicaciones, Guatapurí, maravilla estéreo, al periódico el pilón, la calle, si ha entrevistado al defensor de la comunidad melkis Kemmerer, debido que más de 400 acciones de cumplimiento y tutela han sido accionada a travez de su oficina ubicada en la cra 14 No 17— 33 cel 3205241038» (transcripción literal). • Ordenar a la Superintendencia de Puertos y Transporte que realice una audiencia pública en el municipio de Valledupar, para que la comunidad presente sus quejas y reclamos, sobre la imposición de multas a través de estos vehículos. • Tener como prueba fotos de los vehículos «caza infractores», para demostrar su existencias y copia del comparando electrónico, donde no cumplen con el procedimiento del artículo 135 ni 137 del Código Nacional de Tránsito debido que no tiene el nombre del agente de tránsito, entre otros. • Que se tengan como prueba de la existencia de los vehículos caza infractores este link del vídeo o prueba vídeo gráfica https://www.facebook.com/share/v/15HaedjLd3/. • Ordenar que la Secretaría de Tránsito del municipio de Valledupar presente como prueba todo el proceso de notificación al momento de la imposición del comparendo. • Vincular en esta acción de cumplimiento la Procuraduría de Valledupar para que haga seguimiento a esta detección de infracciones de tránsito en Valledupar.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 21. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 21 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cesar, según lo dispuesto en los artículos 1505 y 1526 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado7. 5 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 6 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 7 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. Objeto de la decisión 22. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 21 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. 23.
Por tanto, la Sala deberá verificar si se cumple con los presupuestos de precedencia y procedibilidad de la acción de cumplimiento, la procedencia de ordenar pruebas de oficio en segunda instancia y, en caso de superarse estos requisitos previos, establecer si es viable exigirles a las entidades demandadas el cumplimiento de los artículos 135 y 158 A del Código Nacional del Tránsito Terrestre, en el sentido solicitado por la parte actora. 3.
Cuestión previa 24. La parte actora, en su escrito de impugnación, solicitó el decreto de varias pruebas de oficio. Al respecto, la Sala advierte que, si bien la práctica de pruebas de oficio en segunda instancia está permitida en la Ley 393 de 1997, es excepcional y está sujeta a ciertas condiciones. 25. En efecto, estas podrán se decretadas si las pruebas aportadas por las partes son insuficientes para esclarecer la verdad y si la fuente de la prueba ya fue mencionada por las partes.
Sin embargo, esta facultad no debe utilizarse para reemplazar la carga probatoria de las partes ni para corregir errores en la actividad probatoria de las mismas. 26. En el caso concreto, para la Sala, no resulta procedente el decreto de lo solicitado; lo anterior, por cuanto las pruebas allegadas al proceso son suficientes para confirmar en su totalidad el fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar y porque, lo pretendido por el actor es reabrir y continuar con el debate de un tema que esta Sección ya se ha pronunciado en múltiples oportunidades, como pasa a explicarse. 4.
Generalidades de la acción de cumplimiento 27. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 28. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. 29.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 30. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 5. La constitución de la renuencia 31. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 32.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 33. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»9. 34.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano10. 35. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 36.
Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 34. La parte accionante, para acreditar el requisito de procedibilidad, aportó copia del correo electrónico enviado a las entidades el 30 de abril de 2025, en el cual solicitó las siguientes pretensiones:
PRIMERO: pretendo con este requerimiento de cumplimiento que la superintendencia de transporte le dé cumplimiento al articulo 158 A DE LA LEY 769 DEL 2002 Y ANULE TODOS LOS COMPARENDOS REALIZADOS DE FORMA DIRECTA POR LOS VEHICULOS CAZA INFRACTORES POR VIOLAR LOS ARTICULOS PARAGRAFO 2 DEL ARTICULO 129, Y EL INSISO 1ERO DEL ARTICULO 135 DE LA LEY 769 DEL 2002 SEGUNDO: que la secretaria de tránsito de Valledupar le dé cumplimiento al artículo 6 de la RESOLUCIÓN 20203040011245 DE 2020”, compilada en la Resolución 20223040045295 de 2022, ARTICULO 7.8.1.2. y retire de la ciudad de Valledupar el vehículo caza infractores de igual forma anule todos los comparendo que fueron interpuesto a través de este vehículo con ayuda tecnológica como lo establece el parágrafo 2 del artículo 129 del código nacional de tránsito de igual forma le de cumplimiento al inciso 1ero del artículo 135 del código nacional de transito y realice los comparendos de forma presencial dándole copia del comparendo al presunto infractor y manifestándole que deberá acercarse a la secretaria de transito a una audiencia para ejercer su derecho a la defensa (transcripción literal, incluidos posibles errores). 9 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU- 1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 10 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 37. Sin embargo, de las pruebas aportadas no se advierte que se haya constituido en renuencia a la Superintendencia de Puertos y Transporte, debido a que el correo electrónico al cual se dirigió la solicitud no corresponde al canal de notificaciones oficial de la entidad; por tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia que rechazó la demanda respecto de dicha entidad; en especial, porque de las pruebas allegas y de las solicitas en segunda instancia, ninguna es apta para dar por superado este requisito. 38.
De conformidad con lo anterior, la Sala entiende agotado el requisito de constitución en renuencia únicamente frente a la Secretaría de Transito de Valledupar, entidad adscrita a la Alcaldía de Valledupar, según lo dispuesto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. Sin embargo, al verificar el escrito de renuencia y el contenido de la demanda, se observa que, a pesar de que en el primero se incluyeron varias normas, incluidas resoluciones, la demanda solo estuvo dirigida a obtener el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 135 y 158 A del Código Nacional de Tránsito, como se advierte a continuación: Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 39.
En el expediente no hay prueba que acredite que la autoridad accionada hubiera dado contestación al requerimiento. 40. En ese orden, no hay duda de que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la actora agotó en debida forma el requisito de renuencia respecto de los apartados normativos ya identificados. 6.
De la procedencia de la acción de cumplimiento 41. Según quedó expuesto en los antecedentes, las pretensiones de la demanda presentada por Gilberto Elías Villalobos Brochel se dividen en tres: (i) que se ordene a la Secretaría de Tránsito del municipio de Valledupar la anulación de todas las multas aplicadas mediante los denominados «vehículos caza infractores»;
(ii) que se disponga el retiro de los tres vehículos utilizados para la imposición de comparendos, al considerar que su uso contraviene la normativa vigente en punto de la implementación de los SAST y (iii) que se ordene a la autoridad de tránsito del municipio que la imposición de los comparendos se realice de manera presencial, individualizando al infractor y otorgándole un tiempo prudencial para el retiro del vehículo en caso de estacionamiento en sitios prohibidos. 42.
En cuanto a la primera de las pretensiones, se advierte que la controversia escapa del ámbito de acción del juez de cumplimiento, toda vez que encierra Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 un debate jurídico sobre la validez de los comparendos que han sido interpuestos por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar.
Al respecto, se recuerda que esta acción no es de carácter declarativo sino de ejecución de deberes imperativos e inobjetables; es decir, que no admitan ningún tipo de discusión. 43. Aun cuando en este escenario se solicita el cumplimiento de las normas descritas, lo cierto es que el fondo de la controversia plantea una discusión de carácter subjetivo que debe ser conocida por el juez de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 del CPACA contra los actos administrativos sancionatorios. 44.
Lo anterior, por cuanto en dicho medio de control, quienes han visto afectados sus intereses con la interposición de las multas tienen la posibilidad de cuestionar los comparendos impartidos por las autoridades de tránsito, lo que coincide con lo aquí pretendido por Gilberto Elías Villalobos Brochel. 45. En suma, la improcedencia de esta acción en lo que atañe a esta pretensión se justifica en que no se satisface el requisito de la subsidiariedad, dado que este medio es residual y no principal, lo que presupone que no se cuente o haya contado con un medio ordinario de defensa judicial. 46.
Finalmente, se debe indicar que, con base en los hechos y medios de prueba que fueron aportados al trámite, no se hace evidente la existencia de un perjuicio irremediable que permita flexibilizar el citado presupuesto. 47. Ahora bien, frente a la segunda y tercera pretensión que tienen que ver con el retiro de los vehículos «caza infractores» y la imposición de comparendos de forma presencial en seguimiento al procedimiento establecido en la norma, la Sala no advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el acatamiento de los preceptos que pide atender. 48.
Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, o que implique un gasto. Frente a esto último, no se observa que el retiro de circulación de los vehículos institucionales le genere a las entidades accionadas una erogación de partidas presupuestales. 49.
Además, las disposiciones solicitadas en cumplimiento son actualmente exigibles porque no están derogadas ni suspendidas y ostentan el rango de ley o acto administrativo. 50. Sin embargo, tal y como lo sostuvo el tribunal, la Sala observa que, en relación con las mismas normas y entidad demandada en esta oportunidad, ya existen diversos pronunciamientos, como pasa a explicarse.
Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 7. De la cosa juzgada 51. Esta Sección ha manifestado que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior.
Lo anterior, por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por tanto, de inmutable11. 52. En palabras de la Corte Constitucional: La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.
Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica12. 53. De acuerdo con lo anterior, según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso, los elementos constitutivos de la cosa juzgada son: (i) identidad de objeto;
(ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes. 54. Ahora bien, la Sala ha establecido que, para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes; en específico, del extremo accionante, dado el carácter público de la acción, lo cual implica que puede instaurarse por cualquier persona.
Tratándose de la identidad de objeto, se verifica la identidad del bien jurídico que se encuentra en disputa. Finalmente, en relación con la identidad de causa se determina la razón por la cual se acude a esta instancia13. 55. Descendiendo al asunto que nos ocupa, la Sala observa que en el expediente 20001-33-33-009-2024-00283-01, el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió en segunda instancia una demanda presentada en contra de la Alcaldía de Valledupar, para que se le ordenara acatar lo dispuesto en el artículo 6 de la Resolución 20203040011245 de 2020 y el artículo 2.º, numeral 1, de la ley 1843 del 2017 y 158 A de la Ley 769 de 2002 y, como consecuencia, se dispusiera el retiro de los vehículos «caza infractores» por las calles de Valledupar. 56.
Al resolver la controversia, la autoridad judicial encontró que la acción de cumplimiento es el mecanismo jurídico adecuado para exigir el acatamiento de las regulaciones normativas señaladas por el actor como incumplidas por el ente territorial, por cuanto contienen un mandato legal que al ser de orden público resulta obligatorio. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 30 de enero de 2025. Radicado: 54001 23 33 000 2024 00229 01. 12 Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2019. 13 Ibidem Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 57.
Luego, al abordar el análisis de fondo, encontró que en la Resolución 20203040011245 de 2020 se indicaron los criterios técnicos para la instalación y operación de los SAST. No obstante, no se comprobó que el vehículo «caza infractores» constituyera uno de ellos, ni que la cámara para detectar las presuntas infracciones de tránsito estuviere en funcionamiento.
Bajo tales consideraciones, negó las pretensiones de la demanda. 58. Lo mismo sucede, en relación con el supuesto incumplimiento del artículo 135 al 137 de la Ley 769 de 2002. 59. En efecto, en la sentencia proferida el pasado 10 de abril14, esta Corporación estudió si, en su condición de autoridades del orden nacional, las entidades enunciadas, se encontraban llamadas a velar por el acatamiento de los mandatos deprecados por la actora que fueron presentadas en esta acción de cumplimiento. 60.
En esa ocasión, la Sala advirtió que, de la lectura de cada una de las normas que son alegadas como incumplidas, ninguna de ellas estableció obligación en cabeza del Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Seguridad Vial. 61. Además, encontró que, la Superintendencia de Puertos y Transporte tampoco estaría llamada a soportar la pretensión incoada.
Lo anterior, dado que la función de dicho ente es vigilar a los organismos de tránsito del país, así como de verificar que los SAST cumplan con los requisitos dispuestos en la ley, los cuales, para el caso del ente territorial no operan actualmente. 62. Como consecuencia, en lo que respecta a las peticiones relativas al retiro de circulación de las patrullas de tránsito y la interposición de comparendos de forma presencial, las negó, dado que no existe un mandato actualmente exigible a esas entidades, pues, se reitera, actualmente no cuentan con SAST operando en el territorio del municipio. 63.
Lo anterior permite corroborar la triple identidad a la que hace referencia el fenómeno de la cosa juzgada en torno a la petición de cumplimiento de los artículos 135 y 158 A por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Valledupar, con las precisiones ya realizadas a propósito de la identidad de partes. Esto es, ya existen sendas decisiones de fondo y ejecutoriadas en la que se resolvió si la Alcaldía de Valledupar está incumplimiento o no, lo dispuesto en esta norma y si por ello, se le debía ordenar que retire sus patrullas institucionales15. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta C.P. Gloria María Gómez Montoya, sentencia de 10 de abril de 2025, Radicación: 20001-23-33-000-2025- 00029-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 15 de mayo de 2025, Radicación: 20001-23-33-000-2025-00078-01.
Demandante: Gilberto Elías Villalobos Brochel Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte y otros Rad: 20001-23-33-000-2025-00300-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 64. Así las cosas, para la Sala es claro que hay una decisión inmutable, vinculante y definitiva que resolvió cada una de las pretensiones alegadas en el mecanismo constitucional de la referencia. Por tanto, en relación con la solicitud de acatamiento de las normas indicadas en esta oportunidad, corresponde la confirmación del fallo proferido en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 21 de julio de 2025, del Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Aclara el voto Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx