CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., primero (1°) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 8 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta mixta), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 7). El señor Guillermo Giraldo Arango, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 48612 de 14 de febrero, SUB 16417 de 22 de marzo y DIR 4176 de 26 de abril, todas de 2017, por las cuales la accionada negó el «[…] pago de los intereses moratorios causados por la demora en el reconocimiento y pago de la pensión de vejez del [actor] de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicita condenar a la demandada a pagar «[…] los intereses moratorios […] causados entre el 3 de julio de 2010 [y] el 30 de octubre de 2014 de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993». Por último, que las sumas reconocidas sean actualizadas, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA y se sufraguen costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que reclamó pensión de jubilación el 2 de marzo de 2010, reconocida mediante Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014, conforme al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y con fundamento en los requisitos previstos en la Ley 71 de 1988, a partir del 13 de abril de 2011. Que el 1° de febrero de 2017 pidió el pago de intereses moratorios por la demora injustificada en el reconocimiento de su pensión, negado por Colpensiones a través de los actos acusados. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 48 y 53 de la Constitución Política; 31, 36 y 141 de la Ley 100 de 1993 y 7 de la Ley 71 de 1988. Aduce que la trasgresión de los derechos constitucionales protegidos por las normas invocadas se «[…] materializa [en] la actuación de Colpensiones de retardar el reconocimiento y consecuencial pago de la pensión del actor […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 69 a 77).
La demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y respecto de los hechos expresa que algunos son ciertos y otros no le constan. Propuso las excepciones que denominó «ausencia de vicios en los actos administrativos que conceden la pensión», «inexistencia de la obligación de pago de intereses moratorios», «cobro de lo no debido», «prescripción», «buena fe» e «imposibilidad de condenar en costas».
Asevera que en el sub lite no es procedente el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, toda vez que solo son pertinentes «[…] en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, […] es decir, los intereses moratorios no proceden cuando frente a pensiones que pertenezcan al régimen de transición, más aún cuando en el presente caso la pensión del demandante fue concedida con un una normativa que no consagra tal condena, pues se reconoce una mesada pensional conforme a la normativa de la Ley 71 de 1988, es decir, anterior a la creación de los intereses moratorios de la Ley100 de 1993» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 144 a 149).
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta mixta), mediante sentencia de 8 de octubre de 2020, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] el reconocimiento de los intereses de mora tiene aplicación en los casos en los cuales el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación, sin embargo, lo que se presenta es una negativa del fondo de pensiones a hacer efectivo el pago» (sic).
Sin embargo, en el sub examine, «[m]ediante Resolución No. VPB 19112 del 28 de octubre de 2014, la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, reconoció la pensión de vejez al [actor] efectiva a partir del 13 de abril de 2011, con inclusión en nómina a partir del 201411, pagadera el 201412 […] sin que pueda vislumbrarse una mora en el pago de las mesadas» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 151 a 153).
Inconforme con la anterior decisión, el actor, a través de apoderada, interpuso recurso de apelación, por cuanto «[u]na vez se radica la solicitud de pensión nace en cabeza de la entidad de la Seguridad Social, en este caso Colpensiones, la obligación de estudiar y verificar los requisitos para acceder a la pensión reclamada, es por ello, que lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 se debe interpretar integrando el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, que le otorga un plazo de 4 meses a las entidades de la seguridad social para que decidan sobre las reclamaciones pensionales […]» (sic); y, en su caso, «[…] nació el 13 de abril de 2011, el fondo de pensiones demandado reconoce el derecho en octubre de 2014, como quedó establecido dentro del plenario desde el mes de marzo del 2010 el demandante había radicado la solicitud de pensión y la primera resolución expedida por el Seguro Social fue la resolución Nro 010662 del 28 de abril de 2011, es importante señalar que para el momento en que el fondo expide esta [él] ya cumplía requisitos y a pesar de ello negó el reconocimiento de la pensión. Es decir, estamos frente a uno de los supuestos fácticos descritos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 12 de noviembre de 2020 (f. 154) y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de agosto de 2022 (f. 174), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 13 de diciembre de 2022 (f. 178), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras: 2.1.1 Parte demandante.
El actor, por medio de apoderada, reitera los argumentos de apelación en cuanto a que «[…] en el caso concreto, de la lectura de la resolución VPB 19112 del 28 de octubre de 2014, por medio de la cual Colpensiones le reconoce la pensión de vejez al actor se demuestra los siguientes hechos: […] el trámite administrativo que se inició en el Seguro Social y luego continuo en Colpensiones.
El trámite administrativo culmina con la expedición de la Resolución VPB 19112 del 28 de octubre de 2014 por medio de la cual se decide un recurso de apelación. - La resolución VPB 19112 admite que la decisión que se tomó en las resoluciones GNR 234484 del 16 de septiembre de 2013 y GNR 112203 del 28 de marzo 2014 no eran correctas y luego de estudiar a fondo decide que Colpensiones si es el competente para el reconocimiento de la pensión vejez […].
En la Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014 se determina que el estatus y el disfrute de la pensión es desde el 13 de abril del 2011. Es decir, quien determina el derecho sobre la pensión de vejez, fue Colpensiones, no hubo un debate judicial, no fue un juez quien determinó el derecho a la pensión, fue el mismo demandado quien luego de estudiar a fondo el asunto verificó que el derecho reclamado era procedente desde el 13 de abril de 2011.
Sobre este punto se destaca que para el mismo demandado existió certeza sobre el derecho pensional desde el 13 de abril del 2011 y la resolución de reconocimiento tiene fecha del 28 de octubre de 2014» (sic). 2.1.2 Colpensiones. Por conducto de apoderada, menciona que, de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, «[…] resulta procedente el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, cuando existe mora o retardo en el pago de las mesadas pensionales ya reconocidas, por lo cual procedería el pago de los citados intereses única y exclusivamente a partir de la fecha en que se ha sido expedido el acto administrativo mediante el cual se ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas pensionales, siempre y cuando no se haga efectivo el respectivo pago a través de la nómina de pensionados, situación ésta que no se ha presentado en el presente caso, máxime si se tiene en cuenta que mediante Resolución VPB No. 19112 del 28 de octubre de 2014 Colpensiones reconoció pensión de vejez, con fecha de inclusión a nómina de noviembre del 2014, la cual se ha venido pagando en debida forma y de manera ininterrumpida» (sic para toda la cita).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho al reconocimiento de los intereses de mora previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, por el pago tardío de sus mesadas pensionales. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014, por medio de la cual Colpensiones revoca la Resolución GNR 234484 de 16 de septiembre de 2013 y concede pensión de jubilación al demandante, conforme a la Ley 71 de 1988, a partir del 13 de abril de 2011, con el 75% del ingreso base de liquidación y ordena que la prestación, junto con el retroactivo pensional por valor de $156.304.129, fueran ingresados en nómina de noviembre de 2014, pagadera en diciembre siguiente (ff. 9 a 14). b) Escrito de 1° de febrero de 2017 (f. 20), a través del que el actor reclama de la accionada el pago de intereses moratorios conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, porque presentó «[…] solicitud de pensión de vejez desde el 2 de mayo de 2010 [y] solo decide favorablemente acerca de [su] pensión en el mes de octubre de 2014 con inclusión en nómina de noviembre y pago efectivo en el mes de diciembre del mismo año» (sic). c) Resoluciones GNR 48612 de 14 de febrero, SUB 16417 de 22 de marzo y DIR 4176 de 26 de abril, todas de 2017 (ff. 22 a 40), por medio de las cuales Colpensiones negó los intereses moratorios reclamados por el accionante, en atención a que estos solo proceden «[…] cuando exista mora o retardo en el pago de las respectivas mesadas pensionales ya reconocidas, de tal suerte que […] proceden […] única y exclusivamente a partir de la fecha que ha sido expedido el acto administrativo mediante el cual se ordena el reconocimiento y pago de las prestaciones […].
Así mismo[,] sobre la suma correspondiente al pago del valor retroactivo no se causan intereses moratorios, por cuanto la ley no lo permite» (sic). De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que (i) mediante Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014, Colpensiones concedió pensión de jubilación al demandante, conforme a la Ley 71 de 1988, a partir del 13 de abril de 2011, cuyas mesadas pensionales y retroactivo adeudado se incluyeron en la nómina de noviembre de 2014, pagadera en diciembre siguiente; y (ii) el 1° de febrero de 2017 el actor reclamó de la accionada intereses moratorios conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, porque presentó «[…] solicitud de pensión de vejez desde el 2 de mayo de 2010 [y] solo decide favorablemente acerca de [su] pensión en el mes de octubre de 2014 con inclusión en nómina de noviembre y pago efectivo en el mes de diciembre del mismo año» (sic), negado con Resoluciones GNR 48612 de 14 de febrero, SUB 16417 de 22 de marzo y DIR 4176 de 26 de abril, todas de 2017, dado que estos solo proceden «[…] cuando exista mora o retardo en el pago de las respectivas mesadas pensionales ya reconocidas, de tal suerte que […] proceden […] única y exclusivamente a partir de la fecha que ha sido expedido el acto administrativo mediante el cual se ordena el reconocimiento y pago de las prestaciones […].
Así mismo[,] sobre la suma correspondiente al pago pago del valor retroactivo no se causan intereses moratorios, por cuanto la ley no lo permite» (sic). Con el propósito de decidir el asunto que ahora nos ocupa, en principio, ha de precisarse que el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 es aplicable para todos los regímenes pensionales, incluidos los exceptuados por el artículo 279 ibidem, pues lo que pretende es imponer la obligación de pagar de manera oportuna las pensiones, independientemente del origen o estatuto que las regule.
En ese contexto, la referida norma prevé: INTERESES DE MORA. A partir del 1°. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.
No obstante, los intereses moratorios consagrados en la precitada normativa proceden solo cuando se presente demora en la cancelación de la mesada pensional, luego de su reconocimiento, puesto que antes de que el derecho pensional sea concedido no se podría hablar de demora en el pago, pues la acreencia se encuentra en discusión, motivo por el cual en el presente asunto no hay lugar a ordenar que sean sufragados, comoquiera que no se acredita, ni se alega, que desde el momento de su inclusión en nómina de pensionados hubo mora, pues, se insiste, se concedió con Resolución VPB 19112 de 28 de octubre de 2014 y se incluyó en la nómina de noviembre siguiente, pagadera en diciembre de la misma anualidad.
Ahora bien, a manera ilustrativa vale la pena mencionar que, en atención a que desde la fecha en que se consolidó el derecho pensional para el actor (13 de abril de 2011) hasta cuando se le otorgó (noviembre de 2014) pasaron varios años, lo procedente, con el objeto de paliar los efectos de la depreciación monetaria durante ese lapso, era la actualización o indexación de las respectivas mesadas pensionales.
Advierte la Sala que si bien la normativa no contempla la actualización del pago de mesadas pensionales, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha aceptado que en economías inestables como la nuestra el mecanismo de la indexación de las obligaciones dinerarias se convierte en un factor de equidad y de justicia, que permite el pago del valor real de las acreencias, pues cualquier reconocimiento sin tener en cuenta el aumento de valor del dinero, resulta inequitativo porque es indiscutible en algunos casos la pérdida del valor adquisitivo que ocurre, por ejemplo, entre la fecha en que el pensionado se retira del servicio y la fecha en que adquiere el estatus pensional y/o se reconoce la pensión, lo que hace que la prestación se liquide con montos empobrecidos.
De igual modo, la indexación de las mesadas puede realizarse en vía gubernativa por la Administración y es obligatoria para las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes de los servidores públicos de todos los órdenes, incluso, quienes cuenten con un régimen especial y adquirieron la pensión con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1991, habida consideración de que es un derecho que deriva directamente de los postulados y pilares fundamentales del Estado social de derecho que promueven el mantenimiento del poder adquisitivo de las mesadas pensionales, en garantía de los principios de equidad, justicia social y de la protección de que gozan los adultos mayores, derechos de alta relevancia constitucional que no deben ser desconocidos, en virtud del principio pro homine hecho norma de tiempo atrás en tratados internacionales, que impone interpretar y aplicar las normas que sean más favorables a la persona y a sus derechos humanos. Pese a lo anterior, el actor no alegó en sede judicial que no se haya realizado la actualización de las mesadas o del retroactivo pensional que se le pagó en diciembre de 2014, tampoco aportó elemento probatorio o pidió el decreto de alguno, ni se puede extraer del contenido de los actos demandados que las sumas a él sufragadas por ese concepto no fueron indexadas.
Por otra parte, dado que el demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas impuesta al demandante.
Por último, comoquiera que la apoderada de Colpensiones sustituyó el poder a ella conferido, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de dicha sustitución. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase parcialmente la sentencia de 8 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala quinta mixta), que negó las súplicas de la demanda incoada por el señor Guillermo Giraldo Arango contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por las razones expuestas en la parte motiva. 2°. Revócase la condena en costas impuesta al accionante, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°.
Reconócese personería a la abogada Yenncy Paola Betancourt Garrido, con cédula de ciudadanía 1.130.654.412 y tarjeta profesional 299.229 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en los términos de la sustitución de poder obrante en el sistema de gestión judicial Samai. 4°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.