Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00993-00 (3030-2020) Accionante: Ángel Miro Landázury Angulo Demandado: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL Tema: Causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 Decisión: Declarar fundado 1.
Pasa la Sala a decidir el Recurso Extraordinario de Revisión consagrado en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, presentado por el señor Ángel Miro Landázury Angulo1 contra la sentencia del 4 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76147-33-33-001-2014-00081-00.
I.
ANTECEDENTES 1. Del proceso ordinario que motivó el recurso extraordinario de revisión2 1.1. Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Ángel Miro Landázury Angulo, solicitó declarar la nulidad del oficio 0010916 del 13 de marzo de 2013, por medio del cual se negó el reajuste de su asignación de retiro. 3.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar reliquidar su prestación por retiro con fundamento en los siguientes parámetros: (i) tener como salario mensual para la liquidación de la asignación de retiro el previsto en el inciso segundo del artículo 1 del Decreto Ley 1794 de 2000, esto es, un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60%;
(ii) hecho lo anterior, utilizar en debida manera la fórmula establecida en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, esto es, aplicarle el 70% a esa asignación salarial mensual y luego adicionarla con el 38.5% de la prima de antigüedad devengada en servicio activo; (iii) incluir en la base de liquidación de esa prestación social el subsidio familiar recibido. 1 El escrito de revisión fue presentado a través de la ventanilla virtual de esta Corporación el 21 de octubre de 2020 (según se evidencia en el aplicativo de SAMAI). 2 Expediente digital que reposa en el aplicativo Samai índice 11- cuaderno 01PrimeraInstancia - 01Cuaderno.pdf folios 79 a 94 Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2.
Hechos relevantes 4. El demandante se vinculó como soldado regular al Ejército Nacional el 13 de diciembre de 1990; a partir del 21 de junio de 1992 se desempeñó como soldado voluntario y por disposición de esa entidad, el 1° de noviembre de 2003 pasó a denominarse soldado profesional, en consecuencia, su vinculación empezó a regirse por lo establecido en los Decretos 1793 y 1794 de 2000, y 4433 de 2004. 5.
Al cumplir con los requisitos previstos en la ley, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció asignación de retiro mediante Resolución 2296 del 5 de mayo de 2011. Sin embargo, la mesada no fue liquidada en debida forma dado que tomó como asignación básica un salario mínimo legal vigente incrementado en un 40%, de acuerdo con lo estipulado en el inciso primero del artículo 1 del Decreto Ley 1794 de 2000; olvidando que, por su vinculación, tal asignación equivale a un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60% -inciso segundo ejusdem-. 6.
De otro lado, explicó que se empleó erradamente la fórmula depositada en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, pues se sumó el 100% de la asignación salarial mensual con el 38.5% de la prima de antigüedad y luego se le aplicó el 70%, lo que involucra una doble reducción del último emolumento citado y, de contera, una disminución injustificada de la mesada reconocida. 7.
Culminó señalando que no se computó el subsidio familiar como factor salarial para la liquidación de la asignación de retiro vulnerando así el derecho a la igualdad, pues, a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional si se les reconoce ese estipendio. 1.3. Normas violadas y concepto de violación 8.
En la demanda se señalaron como infringidas las siguientes disposiciones: artículos 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; artículos 138 y 159 a 195 del CPACA; artículo 10 de la Ley 4 de 1992; Decretos 1793 y 1794 de 2000; y Decreto 4433 de 2004. 9. Al desarrollar el concepto de violación, la abogada de la parte actora reiteró los argumentos expuestos en el capítulo de los hechos frente a la indebida liquidación de la mesada pensional. 1.4.
Sentencia de primera instancia3 10. En la audiencia inicial celebrada el 21 de agosto de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad de Cartago (Valle del Cauca), profirió sentencia en la 3 Expediente digital que reposa en el aplicativo Samai índice 11 – cuaderno 01PrimeraInstancia - 02CuadernoNo.2.pdf folios 89 a 104 Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que ordenó: “1.
Se declara no probada la excepción de prescripción del derecho formulada por la entidad demandada, por las razones expuestas. 2. Se inaplica por inconstitucional en este caso el numeral 13.2 del artículo 13 del Decreto 4433 de 2004, en cuanto a la exclusión del subsidio familiar como partida computable en la liquidación de la asignación de retiro de los soldados profesionales, por lo expuesto en la parte motiva. 3.
Se declara la nulidad del oficio No. 0010916 de fecha 13 de marzo de 2013, en virtud del cual se negó el reajuste de la asignación de retiro devengada por el demandante proferido por el Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 4.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se condena a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL, al reajuste y pago al Soldado Profesional ® Ángel Miro Landázury Angulo, identificado con cédula de ciudadanía 87.431.468 expedida en Barbacoas, de su asignación de retiro, teniendo en cuenta como partida computable el salario mensual incrementado en un 60%, cifra respecto de la cual debe tomarse el 70% y al valor resultante deberá adicionarse e 38.5% de la prima de antigüedad; además de incluir el subsidio familiar que devengaba el demandante en servicio activo como partida computable en la liquidación de la asignación de retiro, lo cual se ordenará a partir del 1° de junio de 2011, fecha a partir de la cual se le reconoció la asignación de retiro, todo ello conforme a los precisos términos establecidos en esta providencia. Dichas sumas serán reajustadas según lo dispone la ley. 5.
Se condena a la demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor de la parte demandante según el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA. Para lo cual se observará lo señalado en la parte motiva de este fallo. ( )” 11. Como fundamento de esa decisión, señaló que el demandante se vinculó al Ejército Nacional en vigencia de la Ley 131 de 1985, razón por la que debió devengar como último salario el equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 60% y sobre ese valor se debía liquidar la asignación de retiro, no obstante, la entidad liquidó la asignación de retiro teniendo en cuenta como asignación básica mensual un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 40%. 12.
En lo que atañe al reajuste de la asignación de retiro por indebida interpretación de lo establecido en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004 al aplicar un doble porcentaje a la prima de antigüedad incluida como factor para determinar el monto de la asignación de retiro, estimó el fallador que la entidad demandada incurrió en un error, teniendo en cuenta que al realizar la liquidación tomó el 100% del salario básico, lo adicionó con el 38.5% de la prima de antigüedad y al resultado le sacó el 70%, lo que contradice lo señalado en la resolución que reconoce la asignación de retiro. 13.
Finalmente respecto a la inclusión del subsidio familiar como partida de liquidación de la asignación de retiro, con fundamento en la orientación proferida por esta Corporación, concluyó que era procedente inaplicar el artículo 13 del Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Decreto 4433 de 2004, para en su lugar ordenar la liquidación de la prestación teniendo en cuenta dicho emolumento. 1.5.
Recurso de apelación4 14. Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la entidad demandada presentó recurso de apelación a fin de que se revocara la sentencia antes citada y en su lugar se negaran las súplicas sustentado como se explica a continuación. 15. Respecto al reconocimiento del subsidio familiar como partida de liquidación de la asignación de retiro, señala que para el caso de los soldados profesionales el reconocimiento de la prestación se encuentra sometida a las disposiciones contenidas en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, disposición que no contempla su reconocimiento. 16.
No existe vulneración al derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que fue el legislador quien estableció los parámetros para efectos del reconocimiento de la asignación de retiro, a través del Decreto 4433 de 2004, disposición que actualmente se encuentra vigente. 17. En lo que se refiere al reajuste del salario base que se toma para efectos de liquidar la asignación de retiro del actor, indicó que de conformidad con el inciso 1 del artículo 1 del Decreto Ley 1794 de 2000, se debe tomar un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 40%. 18.
De conformidad con el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, la asignación de retiro equivale al 70% del salario mensual previsto en el numeral 13.2.1 adicionado en un 38.5% de la prima de antigüedad, con fundamento en esa disposición la entidad liquidó la asignación de retiro del demandante. 19. Finalmente en lo que se refiere a la condena en costas, solicitó aplicar el criterio subjetivo para su imposición, analizando la conducta desplegada por la entidad demandada en el curso del proceso.
De otra parte, señaló que no se probó la causación de expensas o agencias en derecho, por lo que no es procedente su reconocimiento. 1.6. Sentencia de segunda instancia5 20. En sentencia proferida el 4 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, resolvió: 4 Expediente digital que reposa en el aplicativo Samai índice 11 – cuaderno 01PrimeraInstancia- 02CuadernoNo.2.pdf folios 123 a 131 5 Expediente digital que reposa en el aplicativo Samai índice 11 – cuaderno 02SegundaInstancia- 01ApelacionSentencia.pdf folios 145 a 158 Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 “PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL, con respecto a la liquidación del incremento del 20% en la asignación de retiro, acorde con los motivos expuestos en la parte considerativa.
Por lo tanto, si bien la liquidación efectuada por el juez administrativo está acorde con los parámetros ordenados por el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, no es dable a la demandada reajustar la asignación de retiro, tomando como partida computable el salario mensual incrementado en un 60%.
SEGUNDO: CONFIRMAR EN LO DEMÁS la Sentencia No 222 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Círculo de Cartago el día 21 de agosto de 2014 conforme a lo proveído en el presente fallo.
TERCERO: Sin lugar a condena en costas en segunda instancia.” 21. Como fundamento de la decisión señaló que el reajuste de la asignación de retiro en un 20%, tiene fundamento en el reajuste del salario básico devengado por el actor en servicio activo, razón por la que debió solicitarse a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, entidad encargada de expedir la hoja de servicios con fundamento en la que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares procede al reconocimiento de la prestación. 22.
No es justificado para efectos del cálculo de la asignación de retiro de los soldados profesionales aplicar un salario mínimo incrementado en un 60%, en atención a que en actividad no devengó tal prestación, sino un salario mínimo incrementado en un 40%. 23. En ese orden de ideas para liquidar la prestación de retiro del actor, se debe tomar un salario mínimo incrementado en un 40%, valor al que se le debe sacar el 70% y al resultado obtenido incrementarle el 38.50% por concepto de prima de antigüedad. 24.
Finalmente, señaló que es procedente la inclusión del subsidio familiar como partida de liquidación, teniendo en cuenta que se trata de una prestación social derivada del derecho a la seguridad social, que busca beneficiar a los sectores más débiles para equilibrar y auxiliar los salarios de menos ingresos, dentro del criterio que busca la satisfacción de las necesidades básicas del grupo familiar del militar retirado. 1.7.
Acción de tutela presentada en contra de la sentencia proferida en segunda instancia6 25. Inconforme con la anterior decisión, la apoderada del actor presentó acción de tutela en aras de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, prevalencia del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y respeto a los derechos adquiridos; lo anterior, alegando que Cremil si se encuentra facultada para reconocer el reajuste de la asignación básica equivalente a un salario mínimo incrementado en un 60%. 6 Expediente digital Samai - índice 3 – archivo v110010325000202000993005DemandaWeb20201027122540.pdf- folios 45 a 56 Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 26.
Así mismo, solicitó que se declarara la nulidad parcial de la sentencia proferida el 4 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle, en cuanto ordenó reliquidar de manera incorrecta la asignación de retiro del actor y en su lugar se ordene a Cremil liquidar la asignación mensual en cuantía de un salario mínimo incrementado en un 60% de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000. 1.8.
Fallo de tutela en primera instancia7 27. En sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018, esta Subsección con ponencia del Dr. Gabriel Valbuena Hernández, negó las pretensiones de la acción de tutela con fundamento en que el Tribunal Administrativo del Valle argumentó con suficiencia su decisión, no advirtiéndose un desconocimiento del precedente judicial. 1.9.
Del fallo en tutela en segunda instancia8 28. En sentencia proferida el 22 de marzo de 2019, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, decidió: “1. REVOCAR la decisión del 22 de noviembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, y en su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, prevalencia del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y respeto a los derechos adquiridos invocados por la parte actora. 2.
En consecuencia, DEJA SIN EFECTOS la sentencia del 4 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cuca y ordenar a dicha autoridad judicial que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera nueva sentencia en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la parte motiva de esta providencia.” 29.
En síntesis se concluyó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que se apartó de las decisiones que esta Corporación ha dictado sobre el tema objeto de debate, sin cumplir con la carga argumentativa necesaria para ello; que además, incurrió en un defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto “por cuanto pese a la existencia del precedente judicial ya citada (sic) y haber dictado la providencia que ordenada al Ministerio de Defensa realizar el reajuste salarial del 20% a la hoja de servicios del actor, deliberadamente la desconoció.” 30.
En ese orden, consideró el juez de tutela que el Tribunal Administrativo del Valle del cauca debía “dictar una nueva sentencia de remplazo en la que se 7 Expediente digital Samai - índice 3 – archivo v110010325000202000993005DemandaWeb20201027122540.pdf- folios 57 a 71 8 Expediente digital Samai - índice 3 – archivo v110010325000202000993005DemandaWeb20201027122540.pdf- folios 73 a 85 Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 aborde la pretensión relacionada con la reliquidación de la asignación de retiro del accionante en cuantía de un salario mínimo incrementado en un 60%, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000, junto con la valoración de las pruebas aportadas en procura de ello dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado número 76-147-33-33-001- 2014-00081-01, teniendo en cuenta la decisión allí adoptada.” 1.10.
De la sentencia de remplazo proferida en cumplimiento del fallo de tutela y que es objeto del recurso extraordinario de revisión9 31. En cumplimiento del fallo de tutela previamente referido, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de remplazo el 4 de julio de 2019, en la que resolvió: “PRIMERO: REVOCAR parcialmente la sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Cartago, en cuanto a la inclusión del subsidio familiar como partida computable para la asignación de retiro, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.
TERCERO: Sin condena en costas y agencias en derecho en segunda instancia.” 32. El tribunal señaló que, de acuerdo con lo ordenado en el fallo de tutela “decidirá nuevamente la impugnación presentada por la parte demandada contra la Sentencia 222 del 21 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Cartago.” 33.
Luego de efectuar el recuento normativo y jurisprudencial pertinente concluyó que la entidad demandada solicita revocar parcialmente la sentencia proferida en primera instancia, en razón a que el subsidio familiar no se encuentra consagrado como partida de liquidación de la asignación de retiro para los soldados profesionales. 34. Sobre el particular y con fundamento en la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 25 de abril de 2019, concluyó que al señor Ángel Miro Landázury Angulo no le asiste el derecho a que el subsidio familiar sea partida computable para la asignación de retiro, pues, causó el derecho el 1° de junio de 2011, esto es, antes de la expedición de los Decretos 1161 y 1162 de 2014. 35.
Aclaró que en la sentencia aludida, esta Alta Corte replanteó la hipótesis en la que la vulneración al derecho a la igualdad y la finalidad del subsidio familiar se habían asumido como argumento central para restarle validez al criterio de taxatividad legal de los factores salariales que se deben incluir en la liquidación de la asignación de retiro, pues, solo con la expedición de los Decretos 1161 y 9 Expediente digital que reposa en el aplicativo Samai índice 11 – cuaderno 02SegundaInstancia- 01ApelacionSentencia.pdf folios 181 a 195 Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1162 de 2014, es que dicha partida es computable para efectos de la liquidación de la asignación de retiro. 36.
En lo que se refiere al reajuste de la asignación básica teniendo en cuenta un salario mínimo incrementado en un 60% y al cálculo de la prima de antigüedad como partida de liquidación de la asignación de retiro, confirmó la decisión proferida en primera instancia que accedió a las súplicas incoadas en la demanda. 37.Dentro de la oportunidad legal para tal efecto, la apoderada del actor presentó escrito de aclaración de la sentencia10, argumentando que en la tutela presentada en contra de la sentencia proferida el 4 de mayo de 2018, se solicitó declarar la nulidad parcial de la decisión únicamente en cuando negó el reajuste de la asignación básica teniendo en cuenta un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 60%, por esta razón en el fallo de tutela que se cumple se ampararon sus derechos fundamentales y se ordenó abordar la pretensión relacionada con la reliquidación de la asignación de retiro en los términos reclamados por la parte actora, es decir se ordenó al tribunal solo pronunciarse respecto al reajuste salarial del 20%. 38.
Por auto calendado el 16 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca11 negó la solicitud de aclaración antes mencionada, para lo cual sostuvo que estaba facultado para estudiar la inclusión del subsidio familiar como partida computable, ya que al juez de segunda instancia solo le está prohibido pronunciarse sobre situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso de apelación. Agregó que la tutela no es una tercera instancia que prohíba estudiar de fondo los aspectos impugnados. 2.
Del Recurso Extraordinario de Revisión12 2.1. La causal invocada 39. El señor Ángel Miro Landázuri Angulo, a través de apoderada, señaló que en este asunto se configuró la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” 2.2.
El fundamento del recurso 40. Para la recurrente, el Tribunal Administrativo del Valle Cauca desconoció el 10 Expediente digital que reposa en el aplicativo Samai índice 11 – cuaderno 02SegundaInstancia- 01ApelacionSentencia.pdf folios 200 a 203 11 Expediente digital que reposa en el aplicativo Samai índice 003 – archivo V110010325000202000993003dEMANDAwEB20201027122540.PDF folios 1 a 10 12 Expediente digital, índice 3 archivo No. 1, 1_DemandaWeb_Demanda-.pdf de la plataforma SAMAI.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 principio de congruencia de la sentencia y excedió los límites de competencia al proferir la sentencia mediante la cual acató el fallo de tutela expedido el 22 de marzo de 2019. 41.
Entre las causales de nulidad se encuentra la de proferir sentencia cuando el juez carece de jurisdicción o competencia al decidir sobre aspectos que no le corresponden, por ende, la vía adecuada para cuestionar la sentencia contra la que no procede recurso de apelación es el recurso extraordinario de revisión. 42. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no tenía competencia para pronunciarse y cambiar la decisión adoptada frente al reconocimiento del subsidio familiar como partida para la liquidación de la asignación de retiro del actor, pues, esto no fue un aspecto discutido en el trámite de la acción de tutela. 43.
Al analizar la acción constitucional en cita instaurada contra la providencia judicial que declaró probada de oficio la falta de legitimación en la causa por pasiva, el juez de tutela claramente limitó su estudió a los aspectos planteados en la solicitud de amparo y al resolver el fondo del asunto ordenó proferir una sentencia en la que solo se tuvieran en cuenta las consideraciones expresadas en el contenido de la decisión, esto es, lo relacionado con el reajuste del 20%. 44.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 4 de julio de 2019, al dar cumplimiento a la orden de tutela, revocó el reconocimiento del subsidio familiar como partida de liquidación de la asignación de retiro, pese a que sobre esta pretensión el fallo de tutela no efectuó consideración alguna; por tanto, insiste en que no tenía competencia para abordar dicho tópico, y al haberlo hecho modificó y actuó contra aspectos que se encontraban ya ejecutoriados, sin tener en cuenta que la orden de tutela fue clara al punto de indicar que se debía proferir una nueva decisión en la que se tuvieran en cuenta las consideraciones realizadas en la sentencia de tutela, que no es otra cosa, que lo relacionado con el reajuste del 20%. 2.3.
Pretensiones 45. El recurrente solicitó revisar la sentencia de 4 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en consecuencia, se le ordene la inclusión del subsidio familiar como partida de liquidación de la asignación de retiro, por ser un aspecto que no podía ser modificado ni mucho menos revocado por la autoridad judicial; así mismo, se disponga el reajuste de la asignación de retiro tomando como base de liquidación un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 60% y la correcta liquidación de la prima de antigüedad. 2.4.
Pronunciamiento de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares 46. La entidad contestó el recurso extraordinario y, en síntesis, alega que en el Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 presente asunto no se configura ninguno de los supuestos contenidos en el artículo 250 del CPACA, razón por la que no está llamado a prosperar el recurso formulado por el señor Landázury Angulo.
II. CONSIDERACIONES 3. Competencia 47. Esta Subsección es competente para resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, reglamento interno de esta Corporación. 3.1. De la oportunidad para interponer el recurso 48.
De conformidad con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, cuando el recurso se fundamente en la causal de revisión prevista en el numeral 5°, entre otras, podrá presentarse “dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia.” 49. En el presente asunto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 4 de julio de 2019 y quedó ejecutoriada el 13 de noviembre de 2019, tal y como lo certificó la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.13 50.
Por tanto, la Sala concluye que el escrito de revisión, radicado a través de la ventanilla virtual de esta Corporación el 21 de octubre de 2020,14 fue presentado dentro de la oportunidad legal. 3.2. Problema jurídico 51. Deberá la Sala determinar si hay lugar a la revisión de la sentencia proferida el 4 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con fundamento en la causal quinta del artículo 250 del CPACA que dispone «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 52.
Lo anterior, teniendo en cuenta que se aduce por el recurrente, que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expidió sin competencia la sentencia en comento, en lo relacionado con el reconocimiento del subsidio familiar como partida de liquidación de la asignación de retiro reconocida a favor del señor Ángel Miro Landázury Angulo. 13 Expediente digital, índice 12 de la plataforma SAMAI, archivo denominado 21_1100103250002020000993002recibememorial20221214234819.pdf“. 14 Ver índice 7 de la plataforma SAMAI, documento denominado D11001032500020200099301expedientedigital20201027122658(1).pdf.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 53. Considera pertinente la Sala precisar que si bien en las pretensiones del recurso de revisión la parte actora solicita además «… que la misma sentencia disponga el reajuste de la asignación de retiro del señor ANGEL MIRO LANDAZURY ANGULO con base en el aumento del 20%, la correcta liquidación de la prima de antigüedad ( )”, lo cierto es que los fundamentos del recurso se limitan a la pretensión relacionada con la inclusión del subsidio familiar como partida de liquidación de la asignación de retiro, lo anterior teniendo en cuenta que en la sentencia de remplazo objeto de revisión, se reconoció al demandante la correcta liquidación de la prima de antigüedad y el reajuste salarial del 20%, por lo que sobre estos puntos no existe debate; sumado a que frente a dichos tópicos no se expresa concretamente una inconformidad. 3.3.
Normas y jurisprudencia aplicables 3.3.1 La naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión. 54. El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: “Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.” 55.
La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que, por su naturaleza, el Recurso Extraordinario de Revisión es un medio judicial de impugnación que, por excepción, no encuentra límites en el principio de inmutabilidad propio de las sentencias que han adquirido la connotación de cosa juzgada. Lo anterior, en razón a que puede ser dirigido en contra de las sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las autoridades que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo -jueces y tribunales administrativos, así como las subsecciones y secciones de esta Corporación-. 56.
En cuanto a su objeto, se ha dicho que radica en obtener el restablecimiento de la justicia material desconocida en la decisión cuestionada, a través de situaciones externas que no pudieron ser ventiladas en el trámite del proceso ordinario, pero que revisten tal gravedad que prohíjan la superación del principio de cosa juzgada. 57.
En sentencia de 3 de marzo de 2020,15 la Sala Décima Especial de Revisión de esta Corporación, expresó: “2.2.1. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. 43. El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título VI Capítulo I el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 15 Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02008-00 (REV), Consejera Ponente Dra. Sandra Lisett Ibarra Vélez.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el cual ha sido definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como «un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley».16 44.
A través del citado medio de impugnación extraordinario es posible controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las proferidas en cualquier instancia por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos cuya naturaleza permita la interposición del recurso.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, en cuanto a su naturaleza, es considerado por la doctrina17 como un medio de impugnación con la virtud de afectar de manera excepcional el principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.18 45.
Resulta imprescindible mencionar que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto, procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión controvertida, cuando quiera que esta ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan desvirtuar el principio de la cosa juzgada.19” 58.
Sin embargo, se destaca que este medio no fue diseñado para: i) reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario; ii) suplir las falencias probatorias de las partes; iii) discutir los fundamentos jurídicos de las providencias; iv) controvertir la actividad interpretativa del juez; v) corregir los errores por falta de aplicación de las normas y/o su indebida adscripción al momento de resolver el caso sometido a juicio. 59.
De ahí que el legislador haya enlistado unas causales taxativas para la procedencia del recurso y, además, que la jurisprudencia exija de quien recurre una argumentación precisa, técnica y rigurosa que evidencie el nexo existente 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro Sentencia de 30 de septiembre de 2014. 17 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – parte general, Bogotá, Edit.
DUPRE, 2016, Pág. 884. 18 «1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar. // 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.// 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 19 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15- 000-2003-00133-00 (REV), C.P. Enrique Gil Botero y, recientemente, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 entre los fundamentos y la causal alegada.20 En la sentencia que se viene citando, esta Corporación expresó: “46.
En ese sentido, el citado recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para controvertir la actividad interpretativa del juez21 o para corregir errores «in iudicando»22, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados23-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho24-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta,25- o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación26-. 47.
Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación elemental de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran. 48.
En ese orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal alegada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar esfuerzos dirigidos a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 49.
En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.27” 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV), Consejero Ponente Dr. Alberto Montaña Plata. 21 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-03- 15- 000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. 22 En sentencia C- 998 de 2004, la Corte Constitucional sobre este concepto indicó lo siguiente: «(…) Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea…». 23 Ver artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. «2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». 24 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 25 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 26 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 27 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27 de enero de 2004.
Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: «… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.3.2.
El contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA 60. El numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: “Artículo 250. Causales de Revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 61.
De acuerdo con el anterior dispositivo, los presupuestos para su configuración son los siguientes: i) que exista nulidad procesal y; ii) que esta se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y contra la cual no proceda el recurso de apelación. 62. En relación con las causales de invalidación que pueden alegarse en contra de la sentencia, se han identificado dos posiciones principales al interior de esta Corporación. En la primera de ellas, se ha defendido la tesis de la legalidad y la taxatividad de las nulidades, pregonando que solo pueden emplearse las enlistadas en el Código General del Proceso y aquellas que impliquen la vulneración del derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 Superior.28 63.
En la segunda, se ha señalado que la causal en estudio no se configura únicamente con situaciones taxativas, sino también a través de otras circunstancias que el juez, basado en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación, identifique y revele en cada caso concreto como contrarias a los mandatos constitucionales que necesariamente conlleven a infirmar la decisión judicial.29 64.
A partir de esta última tesis se ha sostenido que:30 señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo. ( )». En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión «( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )». 28 Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 3 de febrero de 2015, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, Radicación 11001-03-15-000- 1998-00157-01(REV), Actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali; del 1 de octubre de 2019 radicación 11001-03-15-000-2017- 00811-00(REV), actor: Odilio Fernández Sánchez y otros; del 3 de diciembre de 2019, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, radicación 11001-03-15-000-2014-01303- 00(REV), actor: Panadería La Victoria S.A. 29 A esta postura se adscriben, entre otras, las siguientes decisiones judiciales adoptadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180- 01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001- 03-25-000-2014-00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez. 30 Sobre el particular se puede consultar, entre otras, la sentencia de 26 de agosto de 2021, proferida por esta Subsección dentro del expediente con radicado 11001-03-25-000-2017-00852-00(4598-17).
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 “En esta última corriente, que admite hipótesis no contempladas en forma expresa como causales de nulidad, la jurisprudencia ha identificado, a modo enunciativo, ciertos casos de afectación del derecho al debido proceso, al igual que del de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia31 bien sea por una condena extra, ultra o infra petita. Visto lo anterior, la presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de unificación del 8 de mayo de 201832 proferida por la Sala Plena de la Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA.
En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por: - El acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP; - La existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso; - Otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia. En efecto, la Subsección considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales, en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia constitucional33 y que se configuren en la sentencia.” 65.
Corolario, se tiene que las causales de nulidad que se pueden pregonar frente a las sentencias ejecutoriadas no son taxativas sino enunciativas, entendidas estas últimas como aquellas irregularidades que afecten con 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00. 32 Expediente 1998-00153.
La decisión sostuvo que se configura la nulidad originada en la sentencia i) cuando se presenta alguno de los hechos enlistados en el artículo 140 del C. P. C, vigente para la época en que se dictó el fallo de segunda instancia, objeto del recurso de revisión, (actualmente artículo 133 del Código General del Proceso) y ii) por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, como expresamente lo reconoció esta Corporación en la sentencia de 7 de febrero de 2006, expediente REV- 00150 y la Corte Constitucional en la Sentencia C-739 de 2001.
Pero además, determinó que un fallo inhibitorio no justificado es causal de nulidad constitucional por violación de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva. 33 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017- 02369-00, demandante: Pedro José Vaca López.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 magnitud y gravedad las garantías esenciales del derecho fundamental al debido proceso. 3.3.3.
El principio de congruencia de las providencias judiciales 66. En el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 se establece que la sentencia, amén de ser motivada, debe referenciar brevemente la demanda y su contestación y, además, plasmar el análisis crítico frente a las pruebas legalmente recaudadas y los razonamientos que determinan la adopción de las decisiones insertas en ella. 67.
En un contexto similar, el artículo 280 del Código General del Proceso afirma que la sentencia “deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código”. 68.
A renglón seguido, en el artículo 281 ejusdem se concibió el principio de congruencia como el ingrediente principal de este tipo de providencias, principio que demanda que la sentencia esté “en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”. 69.
En otras palabras, se exige que esta providencia esté armónicamente ligada con las pretensiones de la demanda y sus respectivos fundamentos fácticos y jurídicos, así como también en consonancia con los planteamientos fijados en la correspondiente oposición “esto es, la contestación de la demanda”. 70. Por tales razones, al juez le está prohibido imponer condenas que excedan lo pedido por el demandante «ultra petita» y/o para conceder pretensiones que no fueron pedidas por él «extra petita». 71.
Sobre el particular, en sentencia de unificación 150 de 2021,34 la Corte Constitucional expresó: “90. Sobre el particular, cabe mencionar que el principio de congruencia de la sentencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso35, exige que la decisión judicial debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda.
Se trata de una garantía del derecho al debido proceso que tienen las partes involucradas en una litis, que opera como mandato general de protección en los distintos procedimientos judiciales, por el cual se concibe que el juez solo decidirá 34 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 35 “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 respecto de lo discutido en el proceso y tendrá vedado pronunciarse sobre asuntos diferentes o que no hubiesen conocido los extremos procesales. 91.
Precisamente, la jurisprudencia de esta corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones[,] porque su justificación no surge del proceso[,] [al] no responder [a] lo que en él se pidió, debatió, o probó”36.
Además, se ha establecido que cuando existe falta de congruencia en una providencia judicial, es posible alegar la configuración de un defecto procedimental que torne procedente la acción de tutela.” 72. Así mismo, esta Corporación37 ha pregonado que el principio de congruencia detenta dos matices, una interna, referida a la relación inescindible que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia y, una externa, que exige conexidad entre la decisión adoptada y lo planteado tanto en la demanda como en la respectiva contestación. 73.
En oportunidad más reciente, la Sección Segunda, Subsección B de este Corporación38 concluyó: “En suma, lo expuesto se colige que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión.”. 74.
En esencia, el principio en estudio exige el respeto, la armonía y la correspondencia entre lo pedido, lo probado, lo sustentado por las partes y la decisión judicial que resuelva de fondo el debate planteado. 3.4. Caso concreto 75. Desde ya, advierte la subsección que con la sentencia proferida el 4 de julio de 2019 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el principio de congruencia y, junto con este, el derecho al debido proceso de quien hoy recurre, como pasa a explicarse. 76.
El señor Ángel Miro Lanzázury Angulo, presentó demanda en aras de obtener la reliquidación de su asignación de retiro teniendo en cuenta para su liquidación un salario mínimo legal mensual vigente incrementado en un 60%; el correcto computo de la prima de antigüedad y la inclusión del subsidio familiar. 36 Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013. 37 Sección Cuarta, sentencia de 14 de agosto de 2013, expediente N° 73001-23-31-000-2006-01785- 01(18580), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 38 Sentencia de 26 de octubre de 2017, expediente N° 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15), C.P. Cesar Palomino Cortés. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 77.
En primera instancia el Juzgado Primero Administrativo de Cartago accedió a las súplicas, en consecuencia, ordenó a Cremil reliquidar la asignación de retiro reconocida al actor. Inconforme con esa decisión, la apoderada de la entidad demandada presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia y en su lugar se negaran las pretensiones deprecadas. 78.
En segunda instancia el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia proferida el 4 de mayo de 2018 revocó los numerales 3, 4 y 5 de la decisión apelada, y en su lugar declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa de Cremil respecto a la pretensión relacionada con el incremento salarial del 20%; en lo demás, confirmó la decisión, es decir, lo relacionado con el correcto computo de la prima de antigüedad y la inclusión del subsidio familiar como partida de liquidación de la asignación de retiro. 79.
Inconforme con la decisión que declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad frente a la pretensión de reajuste salarial del 20%, la apoderada del demandante presentó acción de tutela en la que solicitó: «1. Que se TUTELEN los derechos fundamentales invocados y que están siendo vulnerados por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, al proferir la sentencia de fecha 4 DE MAYO DE 2018, en virtud de la cual se ordenó re liquidar de manera incorrecta la asignación de retiro del actor. 2.
Que como consecuencia de la tutela de los derechos fundamentales invocados se declare la NULIDAD PARCIAL de la sentencia antes referida, en cuanto ordenaron re liquidar de manera incorrecta la asignación de retiro del actor. 3. Que una vez ordenada la nulidad parcial solicitada, se ordene que se profiera una nueva Sentencia en virtud de la cual se condene a la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES a liquidar su asignación mensual en cuantía de un salario mínimo incrementado en un 60% de conformidad con el inciso segundo del artículo primero del Decreto 1794 de 2000. 4.
Que se advierta a las Entidades tutelas, sobre las consecuencias que conlleva el incumplimiento de la providencia que si Despacho profiera. » 80. En primera instancia la tutela fue negada, no obstante, en sede de impugnación la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, con fallo proferido el 22 de marzo de 2019, amparó los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, prevalencia del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y respeto a los derechos adquiridos invocados por la parte actora; en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 4 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y ordenó a la autoridad judicial proferir nueva decisión “en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la parte motiva de esta providencia.” 81.
Ahora bien, en las consideraciones del fallo de tutela se sustentó que la decisión de remplazó debía acatar la siguiente orientación: «30. Por lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera instancia para, en su lugar, Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 amparar los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial, al acceso a la administración de justicia y el respecto (sic) a los derechos adquiridos del señor Ángel Miro Landázury López, dejando sin efectos la sentencia proferida el 4 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y ordenando a dicha autoridad judicial, dictar una nueva sentencia de reemplazo en la que se aborde la pretensión relacionada con la reliquidación de la asignación de retiro del accionante, en cuantía de un salario mínimo incrementado en un 60%, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000, junto con la valoración de las pruebas aportadas en procura de ello dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado número 76-147-33-33-001-2014-00081-01, teniendo en cuenta la decisión allí adoptada.» 82.
Lo anterior obedece al hecho de que en la tutela solo se cuestionó la orden relacionada con el reajuste salarial del 20%; se recuerda que las pretensiones de liquidación de la prima de antigüedad e inclusión del subsidio familiar, fueron favorables a los intereses del actor, razón por la cual no fueron objeto de debate en sede constitucional. 83.
No obstante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al dar cumplimiento al fallo de tutela, profirió sentencia de remplazo el 4 de julio de 2019, en la que, si bien accedió al reajuste salarial del 20% en los términos ordenados en el fallo de tutela, también decidió revocar la decisión relacionada con la inclusión del subsidio familiar como partida computable para la liquidación de la asignación de retiro. 84.
En atención a esta última decisión, la apoderada del demandante presentó recurso de revisión en el que alega que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el principio de congruencia y excedió el límite de su competencia, toda vez que la orden de tutela no modificó la pretensión relacionada con la inclusión del subsidio familiar, sino con el reajuste salarial del 20%. 85.
La Sala estima que el argumento de la parte recurrente tiene vocación de prosperidad, pues, en efecto el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no estaba habilitado para modificar la decisión relacionada con la inclusión del subsidio familiar como partida de liquidación de la asignación de retiro, toda vez que esa pretensión no fue objeto de estudio en sede constitucional, la cual concluyó con la orden de emitir sentencia de remplazo. 86.
No existen elementos que permitan establecer que, con el fallo de tutela del 22 de marzo de 2019, se dispuso modificar en su integridad la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 4 de mayo de 2018, ello, dado que respecto a esta última decisión el único motivo de cuestionamiento en sede de tutela fue el relacionado con el reajuste salarial del 20%, sin que la liquidación de la prima de antigüedad y la inclusión del subsidio familiar hubieren Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 sido motivo de reparo. 87.
Precisamente por esta razón, en el fallo de tutela el único análisis que desarrolla el juez es el relacionado con el reajuste salarial del 20%, oportunidad en la que concluyó que el tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y un defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto, por cuanto, pese a la existencia del precedente judicial y de una providencia en la que ordenó al Ministerio de Defensa realizar el reajuste salarial del 20% en la hoja de servicios del actor, deliberadamente la desconoció. 88.En ese orden de ideas, al proferir la sentencia de remplazo objeto del recurso de revisión, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca debía limitar su análisis a lo ordenado en el fallo de tutela, esto es, lo relacionado con la reliquidación de la asignación de retiro del demandante en cuantía de un salario mínimo incrementado en un 60% de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000, más no con la liquidación de la prima de antigüedad y la inclusión del subsidio familiar; ello, en tanto se insiste, sobre estas pretensiones no existe pronunciamiento y mucho menos modificación ordenada por el juez constitucional. 89.
En este sentido, para la Sala se encuentra fundada la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -invocada por la recurrente-, por lo que declarará la nulidad de la sentencia impugnada. En línea con lo anterior, se ordenará al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proferir una nueva decisión en la que se dé estricto cumplimiento al fallo de tutela proferido el 22 de marzo de 2019, en el que se ordenó: “dictar una nueva sentencia de reemplazo en la que se aborde la pretensión relacionada con la reliquidación de la asignación de retiro del accionante, en cuantía de un salario mínimo incrementado en un 60%, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000, junto con la valoración de las pruebas aportadas en procura de ello dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado número 76-147-33-33-001-2014-00081-01, teniendo en cuenta la decisión allí adoptada.”. 90.
Con el fin de dar cumplimiento a esta orden, se dará prelación a este proceso respecto de los demás que se encuentren al Despacho para fallo. 3.6. Condena en costas 91. El inciso final del artículo 255 de la Ley 1437 de 2011 -modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021- establece que «[si] se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001 03 25 000 2020 00993 00 (3030-2020) Demandante: Ángel Miro Landázury Angulo 835 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 92. Por consiguiente, y en razón a que la decisión que aquí se adoptará no guarda relación con esa condición, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho al reclamante. 93.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR fundado el Recurso Extraordinario de Revisión formulado por el señor Ángel Miro Landázury Angulo en contra de la sentencia de remplazo proferida el 4 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76147-33-33-001-2014-00081-00, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. ANULAR la providencia impugnada. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca emitirá una nueva decisión que se ajuste a los lineamientos señalados en esta sentencia.
TERCERO. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dará prelación a este asunto sobre los demás que estén en turno para fallo.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo indicado en esta providencia.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.