Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda. )________________________________________________________________________ CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN ESPECIAL DE DECISIÓN No. 13 Magistrado ponente: William Hernández Gómez Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales — DIAN Temas: Los impedimentos se rigen por las normas legales especiales.
Salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz No comparto la decisión de declarar fundado el impedimento manifestado por la doctora Myriam Stella Gutiérrez Argüello para resolver un recurso extraordinario de revisión presentado en contra de una decisión de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo. El fundamento del impedimento consistió en que <<integr(ó) la Sala que profirió la sentencia del 2 de diciembre de 2021 hace que se configure la causal 1 del artículo 141 del Código General del Proceso>>.
Me aparto de la decisión porque (i) desconoce el criterio general de interpretación de las causales de impedimento y recusación, y (ii) aplica inadecuadamente la normativa especial que rige este caso. 1. El criterio interpretativo de las causales de impedimento y recusación 1.- El proyecto hace referencia a normas y guías que no deben servir como criterio para resolver si existe o no un impedimento.
Para ello, acude a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al Código Iberoamericano de Ética Judicial. Creo que estas normas no son aplicables cuando lo que se debe resolver es un asunto que está regulado expresamente en el CPACA. 2.- Esas referencias buscan indicar que el juez debe ser imparcial, lo cual supuestamente significa que el funcionario judicial debe apartarse de casos en que <<un observador razonable pueda entender>> que hay motivo para abstenerse.
Incluso, con el criterio interpretativo adoptado se señala que el juez debe apartarse cuando se <<podría trastocar su imparcialidad>>. 3.- No comparto que el juzgador pueda hacer ese tipo de consideraciones porque las causales de impedimento y recusación son definidas por el legislador, que es a quien le corresponde determinar cuándo debe separarse a un funcionario del conocimiento de un asunto y debe hacerse el balance de intereses que están en juego para adoptar esta determinación (imparcialidad, eficacia, etc.).
El legislador, de manera previa, establece unas causales que tienen un <<carácter taxativo y de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda. _________________________________________________________________________ 2 de 5 interpretación restringida>> 1 como ha reconocido recientemente la Corte Constitucional. 4.- El motivo de lo anterior es que los jueces deben resolver los casos que les son presentados2.
Por esto, la Corte ha indicado lo siguiente: <<32. Así mismo, ha resaltado el carácter excepcional de los impedimentos y con el fin de evitar que se conviertan en una vía para limitar de forma excesiva el acceso a la administración de justicia, “la jurisprudencia coincidente y consolidada de los órganos de cierre de cada jurisdicción ha determinado que los impedimentos tienen un carácter taxativo y que su interpretación debe efectuarse de forma restringida”3.
Esto quiere decir que al verificar si está incurso en una causal de impedimento, el juez debe atenerse a lo previsto sobre el particular en las normas procesales aplicables para el caso sometido a su consideración4>>5. 5.- De acuerdo con lo anterior, no se trata de hacer referencias a la normativa general que no regula el asunto preciso que estudia la Sala.
Como indica la propia Corte Constitucional, los jueces debemos atenernos a las <<normas procesales aplicables>> al caso. 2. La regulación del impedimento y su interpretación por parte de la corte constitucional 6.- La norma aplicable en este caso es el artículo 249 del CPACA, que dispone: << ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión>>. 7.- Esta norma debe interpretarse en concordancia con el numeral 7 del artículo 111 del CPACA que determina lo siguiente: << ARTÍCULO 111.
FUNCIONES DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: (…) 2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia. (…) 1Corte Constitucional, sentencia SU-174 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 2Incluso el numeral 6 del artículo 42 del CGP, relativo a los deberes de los jueces, señala que los funcionarios judiciales deben <<Decidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho sustancial y procesal>>. 3 Auto 039 de 2010.
Reiterado en las sentencias C-881 de 2011 y T-305 de 2017. 4 Sentencia T-305 de 2017. 5Corte Constitucional, sentencia SU-174 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda. _________________________________________________________________________ 3 de 5 7.
Conocer del recurso extraordinario especial de revisión de las sentencias de pérdida de investidura de los congresistas. En estos casos, los Magistrados del Consejo de Estado que participaron en la decisión impugnada no serán recusables ni podrán declararse impedidos por ese solo hecho>>. 8.- Esta regulación es diferente a la del CCA que señalaba, en su artículo 186, que <<De los recursos (extraordinarios de revisión) contra las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de los Consejeros de la Sección que profirió la decisión, sin perjuicio de que estos puedan ser llamados a explicarlas>>.
Por esto, el parágrafo segundo del Acuerdo 080 de 2019 —reglamento del Consejo de Estado— señala que <<Cuando se trate del estudio y aprobación de los recursos extraordinarios de súplica y de los recursos extraordinarios de revisión, interpuestos en vigencia del Decreto 01 de 1984, se hará por las Salas Especiales de Decisión, con exclusión del integrante de la Sección que profirió la sentencia impugnada.
La Sala podrá oír a cualquiera de los integrantes de la Sección excluida>>. 9.- La providencia de la que me aparto desconoce este cambio normativo. Como bien señala el ponente, la constitucionalidad de las normas del CPACA fue demandada. El fundamento de la acción pública consistió en que el principio de imparcialidad se vulnera cuando un magistrado que integró la sección o subsección pueda conformar la sala que resuelve el recurso de revisión —contra la pérdida de investidura o en general— presentado contra una sentencia del propio Consejo de Estado.
Incluso, el demandante indicó que <<muchas de las causales de revisión por nulidad originada en la sentencia, contempla[n] varias circunstancias relacionadas con factores intrínsecos al fallo revisado y a la actuación procesal adelantada por la entidad que lo profirió>>6. 10.- La Corte Constitucional decidió declarar exequibles las normas mencionadas.
Los motivos más relevantes se transcriben a continuación, pues considero que el proyecto los desconoce: << En primer lugar, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el Congreso tiene una amplia libertad de configuración legislativa para regular la fijación de las causales que dan lugar al incidente de impedimento o recusación, consagradas de forma razonable y con base en consideraciones socio-políticas de conveniencia y oportunidad.
(…) En segundo lugar, a diferencia de lo señalado en la demanda, el recurso de revisión dista de ser una continuación del proceso conocido por la Sección que profirió la decisión y por el contrario, se trata de un proceso diferente. En consecuencia, no puede afirmarse que asumió la misma cuestión jurídica en instancia anterior. (…) 6Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda. _________________________________________________________________________ 4 de 5 Esta conclusión, se deriva de la lectura de las causales de revisión contempladas en el artículo 250 del CPACA, cuya procedencia se circunscribe, a que luego de dictarse sentencia (i) se encuentran o recobran documentos decisivos que no pudieron aportarse al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria;
(ii) se encuentra que la decisión se fundamentó en documentos falsos o adulterados; (iii) se profirió la decisión con base en dictámenes de peritos condenados por ilícitos relacionados con la realización de su trabajo; (iv) se emite una decisión penal declarando que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia; (v) se evidencia la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación;
(vi) se constata que existe otra persona con mejor derecho para reclamar o que la persona en cuyo favor se decretó una prestación económica no tenía los requisitos legales o, luego, sobrevienen causales para su pérdida; (vii) se evidencia que es un pronunciamiento contrario a otro anterior que constituye cosa juzgada, siempre y cuando la excepción de cosa juzgada no haya sido formulada en segunda instancia y hubiese sido rechazada.
Como se observa, las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se encuentran consagradas en la actualidad en el artículo 250 del CPACA de manera taxativa7, y operan por causas externas a lo decidido dentro del proceso puesto a consideración de la sección. Es decir, su ejercicio no implica que la sección vuelva a pronunciarse en este escenario extraordinario sobre los mismos asuntos de hecho y de derecho que resolvió como juez de instancia. En tercer lugar, esta posición encuentra sustento en pronunciamientos de órganos internacionales que guían la labor interpretativa de este Tribunal.
Así, siguiendo la línea desarrollada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), el principio de imparcialidad se vulnera en aquéllos casos en los que el mismo juez revisa, nuevamente, aspectos de fondo, respecto de la aplicación e interpretación de la ley sobre una decisión que tomó en instancia previa. Es decir, el solo hecho de que el juez haya adoptado decisiones antes del juicio no afecta su independencia ni autonomía judicial.
En este orden de ideas, no se desconoce el principio de imparcialidad por el solo hecho de que un juez conozca de manera subsecuente de un proceso en sus distintas etapas a condición de que se trate de asuntos sustancialmente distintos y que el segundo de los pronunciamientos no tenga estrecha relación con el primero. En este mismo sentido, cabe resaltar lo expuesto por la Comisión Europea de Derechos Humanos, cuando al definir el alcance de este principio manifestó que no se entiende desconocido por jueces colegiados cuando se pronuncian sobre una cuestión distinta a la que decidieron en sede de instancia. En cuarto lugar, a diferencia de lo expresado por el actor, el legislador no excluye en esta hipótesis la aplicación de las causales de impedimento y recusación. Lo que establece la norma es que, el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las secciones o subsecciones se decidirá sin exclusión de la Sala que adoptó la decisión impugnada, lo cual, como se expuso al inicio, se encuentra en el marco de la libertad configurativa del legislador, cuyo cambio normativo fue introducido de manera razonable y no sacrifica los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso ni el principio de imparcialidad.
En este evento se pueden aplicar todas las causales de impedimento señaladas en el artículo 11 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 7La Corte cita el artículo 250 del CPACA. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03234-00 Demandante: Estación de Servicio La Gran Manzana Ltda. _________________________________________________________________________ 5 de 5 Administrativo, las cuales salvaguardan la imparcialidad de los Magistrados que participen en el debate y deberán decidirse en cada caso concreto, sin que exista una exclusión automática de toda la sala que participó en la decisión. De esta manera, la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial>>8. 11.- Como se puede ver, la Corte Constitucional claramente indica que puede haber casos en que se configuren las causales de impedimento; sin embargo, su fundamento no puede ser haber participado en la sala que adoptó la decisión que es objeto de la demanda de revisión. Esto es determinante porque la interpretación planteada por la Sala busca desconocer justamente ese apartado de la sentencia. En contravía de lo indicado por la misma Corte Constitucional para evaluar la constitucionalidad de la norma, se señala que existe interés directo cuando el recurso de revisión se fundamente en <<existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso>>.
El proyecto, sin embargo, omite considerar que el tribunal constitucional estudió ese argumento para evaluar la exequibilidad de la norma y señaló que esto no afectaba la imparcialidad del juez del recurso de revisión. 12.- Es más, con la posición planteada en el proceso, siempre que se alegue la nulidad originada en la sentencia habrá <<íntima relación con los que fueron objeto de decisión en el proceso ordinario>> y, por ende, el juez deberá declararse impedido o, peor aún, podrá ser recusado.
Con esto se deja en letra muerta el artículo 249 del CPACA. Por ello, considero que más que buscar garantizar <<los principios de imparcialidad e independencia de la administración de justicia, consagrados en el artículo 8.° de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 5.° de la Ley 270 de 1996>>, debería garantizarse el acceso a la justicia y darse aplicación a la norma concreta que regula el impedimento que la Sala está estudiando.
Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado 8Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.