Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C, diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03833-00 Demandante: JEIMMY CAROLINA ESCALANTE MUÑOZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “E” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso ejecutivo para cobro de sentencia declarativa. Principio de inembargabilidad. Requisito de la relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Jeimmy Carolina Escalante Muñoz, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 17 de junio de 2025, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
Amparar los derechos fundamentales invocados y dejar sin efectos el Auto 176 de 16-VI-2025. 2. Ordenar al Juzgado 25 Administrativo decretar el embargo y secuestro del vehículo Mazda BT-50, placa Rxx-xx6, como garantía real para el pago de la sentencia laboral. 3. Disponer que el bien permanezca bajo custodia judicial hasta satisfacción total del crédito.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Oficiar a la Secretaría Distrital de Movilidad para que certifique la inscripción de la medida y remita historial de gravámenes. 5.
Prevenir al Tribunal accionado para que, en casos futuros, aplique el test de proporcionalidad y la jurisprudencia sobre excepciones a la inembargabilidad. 6. Conceder medida provisional de inscripción inmediata del embargo mientras se resuelve esta tutela”. 2. Hechos La accionante relató que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” y el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, en fallos de 22 de noviembre de 2019 y de 2 de marzo de 2018 proferidos en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. (radicado No. 11001-033-35-025-2016-00320-01), declararon la existencia de una relación laboral entre la señora Jeimmy Carolina Escalante y la entidad demandada y, en consecuencia, la condenó al pago de las prestaciones sociales durante el tiempo en que existió el vínculo contractual (prestación de servicios).
Sostuvo que adelantó proceso ejecutivo contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 1 y que el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, en proveído de 22 de octubre de 2024 libró mandamiento de pago. Afirmó que en escrito de 18 de marzo de 2025, solicitó el embargo de dos ambulancias pertenecientes a la entidad ejecutada, sin embargo, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, en auto de 31 de marzo de 2025 la negó, al considerar que son bienes destinados a la prestación de un servicio público, por lo que no son embargables.
Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en proveído de 16 de junio de 2025 la confirmó, bajo el argumento de que el recurso no controvirtió lo resuelto por el a quo, pues se refirió al embargo de cuentas bancarias mientras que la decisión recurrida resolvió lo relacionado con el embargo de dos vehículos destinados al servicio público. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora expresó su desacuerdo con los autos de 31 de marzo y 16 de junio de 2025, en tanto del certificado de tradición y libertad se observa que las ambulancias han sido embargadas en los años 2012, 2018 y 2019 por la Secretaría 1 Radicado No. 11001-33-35-025-2023-00431-00. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Distrital de Movilidad, la Contraloría Distrital de Bogotá y el Hospital Federico Lleras Acosta, lo que demuestra que se aplicó la excepción al principio de inembargabilidad.
Afirmó que otras autoridades administrativas han embargado las ambulancias para créditos fiscales y por cobros coactivos, mientras la jurisdicción contencioso administrativa lo prohíbe respecto de un crédito laboral, lo que resulta discriminatorio y contrario al artículo 13 de la Constitución Política. Sostuvo que “la Corte Constitucional ha otorgado rango preferente a las condenas laborales ejecutoriadas (SU-556/14, T-547/18, C-183/03), obligando al juez a remover trabas formales que impidan su satisfacción”.
Resaltó que han transcurrido más de 7 años desde que se dictó su sentencia y persiste el incumplimiento de la entidad ejecutada en el proceso ejecutivo. Finalmente, mencionó las sentencias T-255 de 2015 y T-032 de 2021 de la Corte Constitucional y el auto de 4 de agosto de 2023 de la Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, relacionadas con el principio de inembargabilidad y sus excepciones. 4.
Trámite procesal Por auto de 25 de junio de 2025, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar a la accionante y a la autoridad judicial accionada. Asimismo, al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 88845 a 88849 de 27 de junio de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” La magistrada ponente de la providencia objetada solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que no se configuró ninguna de las causales especiales de procedencia. Afirmó que, revisadas las actuaciones del proceso ejecutivo, se evidencia que la accionante no sustentó en debida forma el recurso de apelación contra el auto de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 31 de marzo de 2025 que negó el secuestro de los vehículos, toda vez que la alzada la argumentó a partir del embargo de dineros depositados en una cuenta bancaria del banco Davivienda, lo que no había sido motivo de la solicitud de embargo ni de pronunciamiento por parte del a quo. 5.2.
El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., a pesar de que se les notificó en debida forma el auto admisorio, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital de la accionante. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.
Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto La señora Jeimmy Carolina Escalante Muñoz, quien actúa en nombre propio, considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital, con los autos de 31 de marzo y 16 de junio de 2025, en los que se negaron las medidas de embargo frente a dos ambulancias pertenecientes a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional, tal como se expone a continuación: En el trámite del proceso ejecutivo adelantado por la señora Jeimmy Carolina Escalante Muñoz contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., la ejecutante presentó una solicitud de embargo de 2 ambulancias, la cual sustentó en que los automotores pertenecen a la mencionada entidad y que no afectan el servicio de salud.
El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá en auto de 31 de marzo de 2025, negó la medida de embargo. Al respecto, señaló que en auto de 23 de marzo de 2023 el Consejo de Estado indicó que los “bienes señalados en los artículos 63 y 72 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 594 CGP”, entre otros, limitan las medidas que pretende la accionante.
Adicionalmente, señaló que “los certificados de libertad que acompañan las solicitudes se puede constatar que los bienes objeto de embargo pertenecen a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, la cual es una Empresa Social y Comercial del Estado, entidad que a su vez está destinada a la prestación de un servicio público como lo es el de la salud, en ese sentido no es procedente acceder a la solicitud de cautela”.
La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que manifestó que el principio de inembargabilidad no es absoluto y que aplica la excepción en caso de cumplimiento de sentencias de carácter laboral, por lo que la cuenta No. Xxxxxxxx105x del banco Davivienda, está destinada específicamente al pago de sentencias judiciales y conciliaciones, por lo que procede el embargo.
En consecuencia, pidió que se revocara el auto del a quo y que se embargaran las sumas de dineros depositadas en la mencionada cuenta. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en auto de 16 de junio de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, en razón a la falta de congruencia entre el recurso y la providencia reprochada, pues “la parte actora en esta instancia controvierte un punto que no fue resuelto en auto de 31 de marzo de 2025, pues se limitó a señalar que procedía la medida cautelar de embargo de las cuentas bancarias, pese a que el auto recurrido dirimió lo atinente al embargo de dos vehículos destinados a prestar un servicio público”.
Descendiendo al asunto bajo examen, se observa que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional porque la utiliza para plantear un debate nuevo que no fue expuesto ante la autoridad judicial accionada. Al estudiar los argumentos planteados por la accionante se observa que reprocha el hecho de que no se aplicara la excepción del principio de inembargabilidad frente a la solicitud de embargo de las dos ambulancias que pertenecen a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Al respecto, la Sala observa que esos argumentos no fueron planteados en esos términos por la accionante ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, pues en el recurso de apelación, si bien mencionó la excepción al principio de inembargabilidad, lo cierto es que fue respecto al embargo de unas cuentas bancarias, mas no respecto a los dos automotores, los que son de propiedad de una entidad pública y que están destinados a la prestación de un servicio público, razón por la cual el Tribunal no tuvo otra opción que confirmar la decisión del a quo por la falta de congruencia del recurso.
De lo anterior, se observa que la accionante no presentó reproche alguno en el recurso de apelación respecto de la aplicación de la excepción del principio de inembargabilidad frente a la solicitud de embargo de las dos ambulancias. Al constatar el contenido de la apelación se logró evidenciar que los reproches se circunscribieron únicamente al embargo de una cuenta abierta en el banco Davivienda, lo que lleva a concluir que el propósito de la parte actora es formular una discusión nueva, con el fin de que el juez de tutela se pronuncie frente a ella.
En este sentido, resulta importante reiterar que una acción de tutela contra providencias judiciales cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, entre otros, cuando se constata que no se proponen nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ejecutivo, en tanto el mecanismo de protección constitucional contra providencias judiciales no está diseñado para permitir a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Adicionalmente, se recuerda que la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20196, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”7 (Negrilla y resalta de la Sala) Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin adicionar o completar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse en el recurso de apelación y respecto del cual el juez natural del asunto no contó con la oportunidad de estudiarlos y pronunciarse sobre ellos, lo que demuestra la falta del requisito de la relevancia constitucional, a pesar de que se alegue la vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la igualdad y al mínimo vital.
Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, habida cuenta de que la misma no cumple con el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Declarar improcedente la acción de tutela promovida por la señora Jeimmy Carolina Escalante Muñoz, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 Tercero.-. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 6 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 7 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03833- 00 Demandante: Jeimmy Carolina Escalante Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.