CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Proceso ejecutivo Radicación: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso Demandado: Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 Temas: Apelación de auto que niega medida cautelar de embargo y retención de dineros.

Decisión: Revoca auto y decreta medida RECURSO DE APELACIÓN AUTO ________________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutante en contra del auto de 16 de enero de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, por el cual se negó el decreto de una medida cautelar de embargo.

I. ANTECEDENTES2 1. Mediante demanda ejecutiva el señor Luis Carlos Anchico Grueso, requirió el cumplimiento de la sentencia proferida el 6 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo del Cauca que dispuso el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago extemporáneo del auxilio de cesantías. La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado con el fallo emanado el 2 de diciembre de 2019. 2.

Por lo precedente, solicitó se librara mandamiento de pago por la suma $13.837.866 por concepto de capital e intereses moratorios. 3. El Tribunal Administrativo del Cauca mediante auto de 16 de enero de 2023 libró orden de pago a favor del señor Luis Carlos Anchico Grueso y en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así: i) por concepto de capital la suma de $7.857.231 y ii) por intereses el valor de $5.980.635. 1 En adelante FNPSM 2 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado-SAMAI.

Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 2 II. DE LA SOLICITUD DE LA MEDIDA CAUTELAR La parte ejecutante solicitó se decretara «el embargo y retención de las sumas que a cualquier título posea la entidad demandada LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO fondos administrados por la FIDUCIARIA LA FIDUPREVISORA S.A., identificada con el NIT 860525148-5 respecto de las entidades financieras como: Banco de Occidente, Bancolombia, AV Villas, Banco de Bogotá, Davivienda, BBVA, Scotiabank Colpatria, Caja Social, Banco Agrario, Banco Popular, Banco Itaú y Banco Sudameris, de los dineros de todas y cada una de las cuentas corrientes y ahorros, CDT y demás títulos bancarios que posea».

III. EL AUTO APELADO 4. El Tribunal Administrativo del Cauca a través de providencia de 16 de enero de 2023 negó la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que posee la entidad pública demandada y que son administrados por la Fiduciaria la Previsora S.A. 5. Citó el artículo 57 de la Ley 1955 de 20193, expresando que «no es factible para las autoridades judiciales ordenar el pago de indemnizaciones con cargo a los recursos del FNPSM toda vez que el legislativo estableció la emisión de títulos de tesorería por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los cuales serían administrados por sociedades fiduciarias públicas» propósito con el cual se expidieron los Decretos 2020 de 06 de noviembre de 2019 y 473 de 2021 emanados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 6.

Concluyendo que como el legislativo estableció una obligación de hacer debía negarse la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante. IV. RECURSO APELACIÓN 7. La parte ejecutante inconforme con la precitada providencia interpuso recurso de apelación, expresando que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional decantada en las sentencias C-1154 de 2008 y C-1154 de 2013, posteriormente acogida por el Consejo de Estado en la providencia de 21 de julio de 20174, existen eventos que constituyen excepción al principio de inembargabilidad de recursos públicos y en ese orden se podrá decretar el embargo cuando esos dineros tienen los siguientes objetos: i) recursos de libre destinación; ii) recursos destinados al pago de condenas judiciales o conciliaciones; iii) recursos destinados al sistema social en pensiones y iv) cuando los recursos del sistema general de participaciones, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieren como fuente alguna las actividades a las cuales estaban destinados (salud, agua potable y saneamiento básico). 3 «por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022» 4 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Expediente: 08001-23-31-000-2007-00112-02 (3679-2014) CP Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 3 8. Explicó que la medida cautelar procedía en tanto el título ejecutivo era una sentencia judicial ejecutoriada sin satisfacerse la obligación contenida en ella, es decir, realizarse el pago total de la obligación. 9.

Afirmó que de acuerdo con lo establecido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la decisión dictada el 25 de abril de 20045 la fiducia pública es un contrato en el que no se transfiere el derecho de dominio sobre los bienes fideicomitidos, por disposición expresa del ordinal 5° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y, por tanto, no se crea con ellos un patrimonio autónomo, lo cual implica que permanece como garantía general de los acreedores del fiduciante. 10.

Aseguró que el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no estableció la inembargabilidad de los recursos administrados por la Fiduprevisora S.A. V. CONSIDERACIONES 5.1. Régimen aplicable y procedencia del recurso 11. El asunto que se resuelve le son aplicables los preceptos jurídicos vigentes para la época de interposición del recurso de apelación, es decir, la Ley 1437 de 2011 (CPACA), con las modificaciones incluidas en la Ley 2080 de 2021 y la Ley 1564 de 2012 (CGP) en lo que no se encuentre regulado en las disposiciones anteriores, por expresa remisión de los artículos 306 y 298 del CPACA6. 12.

De otra parte, el recurso de apelación es procedente, pues fue interpuesto en debida oportunidad procesal7. Si bien la fijación del estado para notificar el auto que resolvió la solicitud de medida de cautelar se efectuó el 17 de enero de 20238, lo cierto es que el envío de la comunicación acaeció el día 24 del mismo mes y año9, por lo tanto, se presentó el recurso en término como quiera que se radicó el 23 de enero de 202310. 5.2.

Competencia 13. Es competencia de esta Corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 16 de enero de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso. 5 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente: 76001-23-25-000- 2002-0026-01 (23623 CP Alier Eduardo Hernández Enríquez. 6 Sobre la aplicabilidad del CGP en los procesos ejecutivos adelantados en esta jurisdicción el artículo en cita dice lo siguiente: «ARTÍCULO 298. Procedimiento. Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor […]». 7 3 días luego de notificado el auto por estado, según los artículos 322 CGP y 244 numeral 3° CPACA. 8 Índice 13 de las actuaciones registradas en el sistema de Samai del Tribunal Administrativo del Cauca. 9 Índice 16, ídem. 10 índice 17, ídem.

Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 4 14. Asimismo, la Sala es competente para conocer del asunto de conformidad con los artículos 125 y 243 del CPACA. 5.3. Problema jurídico 15. Consiste en determinar sí era procedente la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que posee el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que son administrados por la Fiduciaria la Previsora S.A. 5.4.

Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo y el principio de inembargabilidad 16. La ejecución de las decisiones judiciales se constituye como uno de los rasgos de la tutela judicial efectiva11 y comporta una de las garantías del Estado Social de Derecho, dado que, implica la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución12, en ese sentido, el incumplimiento total o parcial de las sentencias afecta el orden jurídico, económica y social justo, desdibujando la misión judicial de posibilitar la convivencia social e integración de valores de coexistencia. 17.

En concordancia con lo expuesto, el legislador contempló la orden del embargo con el propósito de materializar el cumplimiento y ejecución del título objeto de recaudo, con fundamento a los parámetros y pautas con los que hubiere sido reconocido el derecho en el expediente declarativo13. 18. Lo anterior, corresponde a una medida cautelar cuya finalidad es la protección de la integridad de un derecho controvertido o que ya fue reconocido por el juez, en efecto, el órgano de cierre de la Jurisdicción Constitucional señaló que tienen como intención «garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual abogado»14. 19.

El artículo 63 de la Constitución Política estableció que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Lo anterior busca garantizar el adecuado funcionamiento y distribución de los recursos de la Nación con los cuales, a su vez, se pretende salvaguardar el interés general y el bien común; así como cumplir con las funciones asignadas a cada una de las autoridades. 11 En la Sentencia C-426/02 se precisó que el acceso a la administración de justicia comprende el derecho a que «el fallo adoptado se cumpla efectivamente, si hay lugar a ello; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad».

En similar sentido puede consultarse la Sentencia T-329 de 1994. 12 Sentencia T-554/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. 13 Sentencia C-054/97. MP Eduardo Barrera Carbonell. 14 Sentencia C-523/09. MP María Victoria Calle Correa. Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 5 20. De otro lado, para los procesos ejecutivos el artículo 599 de la Ley 1564 de 2012 preceptuó las siguientes situaciones para las medidas cautelares: i) desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado; ii) al decretar los embargos, el juez podrá limitarlos a lo necesario y, el valor de los bienes, no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad; iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida cautelar, podrá solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento. 21.

Asimismo, el artículo 594 del Código General del proceso, estableció de manera expresa la inembargabilidad de los bienes, así: «Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […]

PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene». 22. El artículo 19 del Decreto 111 de 199615, contempló que son inembargables las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman; no obstante, los funcionarios 15 «por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 6 competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas instancias. 23.

La norma en comento fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-354/9716 en la que se remitió al fallo C-546/9217, en el que se explicó el criterio de la embargabilidad de los bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación cuando se pretende hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 24.

Posteriormente, con la Sentencia C-103/9418, se analizaron los artículos 158 y 272 del Decreto 2282 de 1989 que modificaron los artículos 336 y 513 del Código de Procedimiento Civil, y dio origen a una segunda excepción, consistente en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 25. Luego, a través de la citada Sentencia C-354/9719, la Corte Constitucional estudió el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, con la que se definió la tercera excepción, como lo es el pago de sentencias judiciales, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la materialización de los derechos en ella contenidos.

Específicamente se analizó que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trata de sentencias judiciales, así mismo, que los créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos (como actos administrativos, por ejemplo), deben ser pagados y, cuando sean exigibles, es posible adelantar la ejecución «con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos». 26.

Ahora bien, el artículo 21 del Decreto Ley 028 de 200820 consagró que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables y que, para «evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial»; igualmente determinó que para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en la siguiente vigencia fiscal. 27.

El canon comentado se declaró condicionalmente exequible a través de la sentencia C-1154/0821, bajo el entendido de que el pago de las obligaciones 16 Sentencia C-354/97. MP Antonio Barrera Carbonell. 17 Sentencia C-354/97. MP Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero. 18 Sentencia C-103/94. MP Jorge Arango Mejía. 19 Sentencia C-354/97.

MP Antonio Barrera Carbonell. 20 «Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos al Sistema General de Participaciones». 21 Sentencia C-1154/08. MP Clara Inés Vargas Hernández. Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 7 laborales reconocidas mediante sentencia, debía efectuarse dentro de los 18 meses [en razón a que estaba vigente el CCA] a partir de la ejecutoria y «de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica». 28.

Así mismo, respecto a las excepciones puntualizó lo siguiente: «4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad22, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en 22 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004.

Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 8 el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado». 29. En esos términos, la Corte Constitucional ha especificado que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrán ser embargados cuando se trate de: i) créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 30.

Además, sobre la inembargabilidad de los recursos públicos se refirieron los artículos 318 del Decreto 1222 de 198623, 134 de la Ley 100 de 199324, 25 de la Ley 80 de 199325, 18 y 91 de la Ley 715 de 200126, 275 [parágrafo 2] de la Ley 1450 de 201127, 45 de la Ley 1551 de 201228, 25 de la Ley 1751 de 201529, 357 de la Ley 1819 de 201630, 133 de la Ley 2056 de 202031 y, en especial, el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 201532, cuya reglamentación es la siguiente: «ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.

Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito». 31. Así mismo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a partir del el auto proferido el 22 de julio de 199733 prohijó el criterio consistente en que la «no ejecución de la Nación» tiene 3 excepciones que son: (i) el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa;

(ii) los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y (iii) los créditos provenientes de contratos estatales. 32. En lo referente a la embargabilidad de recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, la Corporación34 señaló lo siguiente: 23 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 24 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 25 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 26 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 27 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 28 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 29 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 30 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 31 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». 32 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 33 Consejo de Estado.

Radicación S-694. Auto de 22 de julio de 1997. CP Carlos Betancourt Jaramillo. 34 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 21 de julio de 2017. Radicado 08001-23-31-000-2007-00112-02 (3679-2014) CP Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 9 «Por otra parte, la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 3° creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), dispuso que este comporta una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos deben ser manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.

A guisa de corolario, por constituir los ingresos del Fomag un fondo especial del orden nacional, en tanto aquel carece de personería jurídica por disposición del legislador35 y, por lo mismo, al ser tales recursos un componente del presupuesto de rentas, que a su vez hace parte del presupuesto general de la Nación36, acierta la decisión recurrida cuando afirma que tales bienes son inembargables, puesto que su descripción se subsume en la regla general del artículo 19 del EOP. […] Pues bien, aun cuando ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del peculio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esto no ha sido satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia ni aquellos que surgen de la actividad estatal de la contratación. Por consiguiente, debido a que el objeto del proceso ejecutivo bajo análisis es obtener el cumplimiento compulsivo de una sentencia judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos del Fomag pierde su fuerza, por lo cual estos pueden fungir como garantía de la deuda que la demandada tiene para con su afiliado.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con la prestación de origen laboral, a saber, el derecho a percibir una pensión». 5.5. Caso concreto 33. En el presente caso se pretende el cumplimiento de las sentencias de 6 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y de 2 de diciembre de 2019 dictada por el Consejo de Estado, en las cuales se ordenó «a la Nación- Ministerio de Educación Nacional-Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocer, liquidar y pagar a favor del señor Luis Carlos Anchico Grueso, la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías definitivas, desde el 24 de diciembre de 2009 hasta el 25 de enero de 2012, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006». 34.

El tribunal libró el mandamiento de pago y por auto de 16 de enero de 2024, negó la medida cautelar solicitada por el accionante consistente en el embargo y retención de los dineros que posee el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que son administrados por la Fiduciaria la Previsora S.A., con 35 Decreto ley 111 de 1996, artículo 30. «Constituyen fondos especiales del orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (L. 225/95, art.27)». 36 Decreto ley 111 de 1996, artículo 11. «El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional».

Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 10 fundamento en el artículo 57 de la Ley 1955 de 201937, así como de los Decretos 2020 de 2019 y 473 de 2021. 35. No obstante, la Sala luego de analizar la providencia recurrida advierte que no contiene una motivación suficiente para desvirtuar las excepciones que por vía de jurisprudencia se han establecido al principio de inembargabilidad.

Pues si bien es cierto el fundamento legal del a quo para negar la medida cautelar solicitada por el ejecutante lo fue el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y los Decretos 2020 de 2019 y 473 de 2021, no es menos cierto que en esas normas no se estableció impedimento de procedencia de cautela alguna, dado que solo contempla la destinación de los recursos para el financiamiento de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019. 36.

Así las cosas, como el caso que nos ocupa, la ejecución que se adelanta contra el FOMAG es por cuenta de una sentencia judicial que contiene una obligación en su contra y que se encuentra ejecutoriada, título que resulta ser una de las excepciones a las reglas de inembargabilidad jurisprudencialmente aceptadas por la jurisprudencia, como ya se indicó, se procederá a su decreto, no sin antes advertir a las entidades bancarias a las cuales va dirigida la orden de cautela, que a dicha orden habrán de acogerse con excepción: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito 37 Artículo 57.

Eficiencia en la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. «Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.

El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.

En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.

No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. […]

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.

El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención». Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 11 Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA5. 37.

Por último, observa la Corporación que el día 18 de octubre de 2024 el Tribunal Administrativo del Cauca dictó sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución38, lo cual no hace improcedente el análisis de la medida cautelar en la etapa procesal en la que se encuentra el expediente en primera instancia, toda vez que, conforme al artículo 599 del CGP desde la presentación de la demanda se puede reclamar el embargo de bienes y dineros del ejecutado, además, como el propósito de la medida es prevenir daños, perjuicios y garantizar el cumplimiento eficaz de las obligaciones a favor del acreedor la medida cautelar se podrá estudiar hasta en tanto no se satisfaga la deuda al beneficiario.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 16 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cauca que negó la medida cautelar de embargo y retención de dineros que posee el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que son administrados por la Fiduciaria la Previsora S.A. en su lugar, DECRETAR la medida cautelar de embargo y retención de los recursos o dineros propios del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO administrados por la Fiduciaria La Previsora S.A que posea en cuentas corrientes y/o de ahorros, CDT y demás títulos bancarios en los bancos: de Occidente, Bancolombia, AV Villas, Banco de Bogotá, Davivienda, BBVA, Scotiabank Colpatria, Caja Social, Banco Agrario de Colombia, Banco Popular, Banco Itaú y Banco Sudameris.

SEGUNDO: EXCEPTUÁNDOSE de dicha medida: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA.

TERCERO: LIMÍTESE la medida hasta por la suma de veinte millones setecientos cincuenta y seis mil setecientos noventa y nueve pesos (20.756.799).

CUARTO: Por secretaría del tribunal, LIBRAR los oficios del caso. 38 Archivo titulado «044Sentencia de primera instancia», expediente digital cargado en las actuaciones adelantadas por el Tribunal Administrativo, índice 45 de Samai. Radicado: 19001-23-33-000-2022-00077-01 (4073-2023) Demandante: Luis Carlos Anchico Grueso 12 QUINTO: Ejecutoriada la decisión, por secretaría, devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Cauca para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.