CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Accionado: Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Se decide la impugnación interpuesta por Edwin José López Fuentes y Víctor Miguel Sierra Deluque, en calidad Procuradores 91 y 202 Judicial I para la Conciliación Administrativa contra la sentencia proferida, en primera instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado el 27 de noviembre de 2025.
SÍNTESIS1 Los accionantes interpusieron acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideran vulnerados con ocasión de las providencias proferidas los días 11 de julio y 1.º de septiembre de 2025 por dicha Subsección, dentro del medio de control de nulidad, acumulado con controversias contractuales, identificado con el número único de radicación 44001-23-40-000-2022-00075-02, promovido en contra del departamento de La Guajira.
La Sala confirma la decisión de primera instancia, proferida por la Sección Primera de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 16 de octubre de 20252, Edwin José López Fuentes y Víctor Miguel Sierra Deluque, en calidad Procuradores 91 y 202 Judicial I para la Conciliación Administrativa, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Sostuvieron que la sentencia del 11 de julio de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad, acumulado con controversias contractuales, identificado con el número único de radicación 44001-23- 40-000-2022-00075-02, mediante las que se declaró la nulidad de la Ordenanza nro. 524 de 2020 de la Asamblea de La Guajira, se negaron las demás pretensiones (incluida 1 Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad / controversias contractuales / segunda instancia / debido proceso y acceso a la administración de justicia / segunda instancia / confirma / Improcedencia / falta de relevancia constitucional. 2 Índice 001 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia la nulidad absoluta del contrato de sociedad contenido en la Escritura Pública nro. 1022 del 30 de diciembre de 2020) y se revocó la orden de dar por terminado y liquidar ese contrato, así como también el auto del 1.º de septiembre de 2025, que resolvió la solicitud de aclaración y complementación de dicha sentencia, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2.
El accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de los suscritos al DEBIDO PROCESO -en sus dimensiones de motivación suficiente, congruencia, respeto del precedente, juez natural/competencia y garantía de defensa y contradicción-, al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a la IGUALDAD; y, como consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 11 de julio de 2025 por la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado, así como el auto del 1.º de septiembre de 2025 que negó la sentencia complementaria.
SEGUNDO: ORDENAR a la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta decisión, dicte sentencia de reemplazo, integral, motivada y congruente, con sujeción estricta a las consideraciones y precisiones expuestas en la parte motiva de la providencia que se dicte en este proceso”. [Negrillas del texto original].
B. Hechos 3. Los accionantes señalaron que la Asamblea Departamental de La Guajira expidió la Ordenanza núm. 524 de 2020, por medio de la cual adoptó la política pública departamental de agua potable y saneamiento básico (PDA) y autorizó al Gobernador para crear, de manera conjunta con los municipios, una empresa de servicios públicos.
Asimismo, la ordenanza lo facultó para adelantar las gestiones, trámites y actuaciones administrativas, contractuales y presupuestales necesarias para la implementación de dicha política y para garantizar la eventual operación de la empresa. 4. En desarrollo de las autorizaciones previstas en la referida ordenanza, mediante Escritura Pública núm. 1022 del 30 de diciembre de 2020, el departamento de La Guajira y varios municipios constituyeron la sociedad ESEPAGUA S.A. E.S.P., bajo la modalidad de empresa de servicios públicos de carácter oficial. 5.
Para la fecha de expedición de la Ordenanza núm. 524 de 2020 y del otorgamiento de la mencionada escritura pública, se encontraba vigente en el departamento de La Guajira la Administración Temporal del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, a cargo de un administrador temporal, responsable de la dirección, gestión y administración del PDA en el departamento. 6.
Los actores promovieron el medio de control de nulidad, acumulado con controversias contractuales, en el cual solicitaron, de manera principal: i) la nulidad de la Ordenanza y, como consecuencia de ello, ii) la nulidad absoluta del contrato de sociedad contenido en la Escritura Pública núm. 1022 del 30 de diciembre de 2020, con fundamento en el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. 7.
Como causal autónoma de nulidad absoluta del contrato, se alegó la incompetencia del Gobernador para suscribir la referida escritura pública, con fundamento en el numeral 1 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, al considerar que dicha competencia Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia correspondía a la Administración Temporal del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico vigente en el departamento de La Guajira. 8.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante sentencia del 22 de noviembre de 2023, declaró la nulidad de la Ordenanza núm. 524 de 2020 y, en consecuencia, la nulidad absoluta del contrato de sociedad contenido en la Escritura Pública núm. 1022 de 2020. Asimismo, ordenó al Gobernador de La Guajira dar por terminado dicho contrato y proceder a su liquidación. 9.
Contra la decisión de primera instancia el gobernador de La Guajira y la sociedad ESEPAGUA S.A. E.S.P. formularon recurso de apelación, el cual fue resuelto por la autoridad judicial accionada, así: “1. MODIFICAR la sentencia del 22 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira y, en su lugar, se dispone: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la ordenanza No. 524 de 2020, proferida por la Asamblea Departamental de La Guajira, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones, de conformidad con las consideraciones y efectos previstos en la parte motiva de esta providencia”.”. [Negrillas del texto original]. C. Fundamentos de la vulneración 10. Los accionantes señalaron que existe falta de motivación tanto en la sentencia controvertida como en el auto que negó la solicitud de sentencia complementaria. 11.
Respecto de la sentencia de segunda instancia, indicaron que no es cierto que no se hubiera solicitado la nulidad del contrato de sociedad, pues dicha pretensión fue expresamente formulada en la demanda, reiterada en la fijación del litigio y acogida en el fallo de primera instancia. En ese orden, sostuvieron que la autoridad judicial estaba obligada a pronunciarse sobre ese extremo. 12.
En relación con el auto que negó la sentencia complementaria, afirmaron que adolece de falsa motivación, al suprimir indebidamente el cargo autónomo de nulidad del contrato por incompetencia del Gobernador, confundiéndolo con los reproches dirigidos contra la ordenanza. 13. Sostuvieron que también se configuró un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, al vulnerarse la jurisprudencia que ha fijado los límites de competencia del juez de segunda instancia, en la medida en que se desfiguró la causa petendi mediante la modificación del fundamento fáctico y jurídico de la demanda. 14.
En particular, afirmaron que se produjo una mutación indebida del régimen jurídico aplicable, al sustituir el derecho público contractual por el derecho mercantil, así como la introducción de una decisión no pedida, consistente en la exclusión de un socio, en lugar de la nulidad absoluta del contrato solicitada, lo que configuró un quebrantamiento del principio de congruencia procesal. 15.
Igualmente, señalaron que se configuró un defecto sustantivo por inaplicación de los artículos 13 y 44 de la Ley 80 de 1993, normas que imponen la nulidad absoluta Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia integral del contrato estatal cuando el vicio recae sobre sus elementos estructurales, razón por la cual resultaba improcedente acudir al derecho privado. 16.
Finalmente, indicaron que se presentó un defecto procedimental absoluto, al vulnerarse el principio de consonancia, al introducirse en la segunda instancia un planteamiento novedoso, ajeno al recurso de apelación y sustraído del contradictorio. D. Trámite procesal 17. Por auto del 30 de octubre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, negó la medida provisional solicitada, ordenó vincular al departamento de La Guajira, a la Asamblea Departamental de La Guajira, a los municipios de Fonseca, Urumita, La Jagua del Pilar, Distracción, Villanueva y San Juan del Cesar, así como a la Empresa Departamental de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de La Guajira – ESEPGUA S.A. E.S.P. y al Tribunal Administrativo de La Guajira.
Igualmente, dispuso la notificación de las partes. 18. El 27 de noviembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia en el presente asunto, en la que declaró la improcedencia porque la demanda de tutela no supero el requisito de subsidiariedad. 19. El 15 de diciembre de 2025, los accionantes impugnaron la sentencia de primera instancia y el 16 de diciembre se concedió la impugnación. E. Oposiciones e intervenciones 20.
La Gobernación de La Guajira presentó informe con el cual solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al considerar que los accionantes disponen del recurso extraordinario de revisión para controvertir la sentencia cuestionada. Indicó que no se acredita la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la adopción de medidas urgentes por parte del juez constitucional. 21.
El consejero de Estado José Roberto Sáchica Méndez, para entonces presidente de la Sección Tercera de esta Corporación, presentó informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al estimar que no se cumple el requisito general de relevancia constitucional, en la medida en que los argumentos expuestos buscan reabrir un debate ya concluido, lo que equivaldría a instaurar una tercera instancia y a desnaturalizar el diseño de protección constitucional. 22.
Indicó que, en relación con el fondo del asunto, la sentencia cuestionada se ajusta a derecho, por cuanto la nulidad de la ordenanza no conlleva la invalidez del contrato societario, dado que la participación de los demás socios garantiza la existencia legal de la sociedad, conforme al artículo 108 del Código de Comercio. Señaló que la interpretación adoptada no configura falsa motivación ni desconocimiento del marco decisorio, sino la aplicación razonada de la normativa especial, incluida la remisión prevista en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia 23. Agregó que, al haber apelado todas las partes, el juez de segunda instancia actuó dentro del ámbito de su competencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, sin que se advierta vulneración del debido proceso ni incongruencia en la decisión. Precisó que no se configura una providencia infra petita, en la medida en que los cargos relacionados con la incompetencia del Gobernador fueron abordados dentro del análisis de la capacidad del departamento de La Guajira para ser socio de la empresa de acueducto y alcantarillado. 24.
Finalmente, sostuvo que los calificativos empleados por los accionantes reflejan una inconformidad subjetiva con el sentido de la decisión judicial, lo cual no evidencia arbitrariedad ni vulneración de derechos fundamentales, por tratarse de una controversia de naturaleza estrictamente legal y no constitucional. 25. La Empresa Departamental de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de La Guajira S.A. E.S.P. (ESEPAGUA S.A. E.S.P.) presentó informe en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela y, en consecuencia, negar el amparo constitucional solicitado.
Asimismo, pidió su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. 26. Indicó que las discrepancias planteadas por los accionantes frente a las providencias cuestionadas no permiten acreditar la configuración de un defecto ostensible, específico y determinante, ni una situación de indefensión que habilite la intervención del juez constitucional, sino la intención de reabrir un debate ya decidido por el juez natural de la causa. 27.
El Municipio de Fonseca (La Guajira) presentó informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, negar el amparo solicitado y ordenar su desvinculación del presente asunto. 28. Señaló que no se cumple el requisito de subsidiariedad, en tanto los accionantes cuentan con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 del CPACA, el cual resulta idóneo y eficaz para controvertir decisiones judiciales del Consejo de Estado.
Indicó que no se acredita una amenaza cierta, actual o inminente de derechos fundamentales atribuible al municipio, por tratarse de un debate de interpretación jurídica que debe resolverse en sede contencioso-administrativa. 29. El Municipio de San Juan del Cesar (La Guajira) presentó informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, negar el amparo solicitado y ordenar su desvinculación del trámite. 30.
Indicó que los accionantes disponen del recurso extraordinario de revisión como medio judicial adecuado para controvertir las providencias cuestionadas, lo que impide el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Asimismo, señaló la falta de legitimación en la causa por pasiva, al no existir un vínculo directo entre su actuación y la presunta vulneración alegada.
Agregó que no se evidencia una afectación cierta, concreta o actual imputable al municipio, por tratarse de una diferencia interpretativa sobre el alcance de una decisión judicial. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia 31.
El Municipio de Distracción (La Guajira) solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva y consideró improcedente la acción de tutela, al existir el recurso extraordinario de revisión como mecanismo idóneo y eficaz para controvertir las decisiones judiciales cuestionadas. 32. El Municipio de La Jagua del Pilar (La Guajira) presentó informe en el que solicitó negar el amparo solicitado, al considerar que no se configura vulneración de los derechos fundamentales invocados, dado que las decisiones adoptadas por la autoridad judicial accionada fueron el resultado de una valoración objetiva y razonada del acervo probatorio, conforme a las normas sustantivas y procedimentales aplicables. 33.
Indicó que no se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida en que la parte accionante contó con pleno acceso a los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios previstos en la ley, y que el desacuerdo con el sentido de las decisiones no habilita el uso de la acción de tutela como instancia adicional. 34.
El Municipio de Urumita (La Guajira) presentó informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, negar el amparo solicitado y ordenar su desvinculación del trámite constitucional. 35. Señaló que no se cumple el requisito de subsidiariedad, por cuanto los accionantes disponen de otro medio de defensa judicial eficaz, como el recurso extraordinario de revisión. Asimismo, indicó la falta de legitimación en la causa por pasiva, al no existir nexo causal entre su actuación y la presunta vulneración alegada, y precisó que los cuestionamientos formulados se limitan al contenido y alcance de decisiones judiciales adoptadas con sujeción al debido proceso. 36.
El Tribunal Administrativo de La Guajira presentó informe en el que solicitó su desvinculación del trámite constitucional, al considerar que no existe relación causal entre los derechos invocados como vulnerados y alguna acción u omisión imputable a esa autoridad judicial, dado que las providencias controvertidas fueron dictadas dentro del medio de control de nulidad identificado con el radicado 44001-23-40-000-2022-00075- 02.
F. Decisión impugnada 37. Mediante sentencia del 27 de noviembre de 20253, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la demanda de tutela, por no superar el requisito de subsidiariedad, así: “PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Empresa Departamental de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de La Guajira S.A. E.S.P. ESEPGUA S.A. E.S.P., los Municipios de Fonseca, San Juan del Cesar, Distracción, Urumita, así como el Tribunal Administrativo de La Guajira, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones 3 Índice 029 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia expuestas en esta providencia. […]”. 38.
Consideró la Sección Primera que los accionantes se limitan a expresar su inconformidad con la forma en que fue proferida la sentencia de segunda instancia, al cuestionar la competencia del juez ad quem por haberse pronunciado, en su criterio, sobre aspectos ajenos al proceso ordinario, sin que tales planteamientos permitan acreditar la existencia de una afectación cierta e inminente de derechos fundamentales que haga necesaria la intervención urgente del juez constitucional, máxime cuando las eventuales irregularidades alegadas pueden ser debatidas a través de los recursos extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, lo que descarta la configuración de un perjuicio irremediable que habilite el amparo transitorio.
G. Impugnación 39. En escrito radicado el 15 de diciembre de 20254, los accionantes señalaron que la sentencia recurrida declaró improcedente la acción de tutela con fundamento en dos premisas centrales: 40. Que los reproches formulados se reducían a una eventual incongruencia susceptible de ser discutida mediante el recurso extraordinario de revisión, cuya no interposición implicaría el incumplimiento del requisito de subsidiariedad; y 41.
Que no se acreditó un perjuicio irremediable que habilitara el amparo como mecanismo transitorio. Sin embargo, dicho análisis parte de una lectura recortada de la demanda de tutela, pues, aun cuando la propia providencia reconoce que los cuestionamientos se orientan “principalmente” a una incongruencia, procede como si ese fuera el único cargo planteado, y construye todo el juicio de improcedencia sobre esa base. 42.
Considera la parte accionante que la demanda de tutela no se circunscribió a un reproche por incongruencia, sino que planteó un conjunto claro, autónomo y diferenciado de defectos de naturaleza constitucional. En particular, alegó: (i) un grave defecto de motivación, derivado de una reconstrucción artificiosa del contenido de la demanda y del fallo de primera instancia, al desconocer pretensiones y cargos que constan expresamente en el expediente;
(ii) el desconocimiento del precedente unificado de la Sección Tercera en relación con los límites de la competencia del juez de segunda instancia; (iii) defectos sustantivos por una interpretación manifiestamente irrazonable y por la inaplicación de los artículos 13 y 44 de la Ley 80 de 1993, al desplazarse sin justificación el análisis del derecho público al derecho mercantil; y (iv) un agravio autónomo derivado del auto de 1.º de septiembre de 2025, el cual se encuentra excluido, por mandato legal, del ámbito del recurso extraordinario de revisión. Tales reproches, en criterio de la parte actora, no resultan subsumibles en la causal quinta del artículo 250 del CPACA ni susceptibles de corrección por esa vía. 43.
Pese a ello, la sentencia recurrida se limitó a constatar, de manera meramente formal, la existencia abstracta del recurso extraordinario de revisión, sin verificar -como lo exige el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991- si dicho medio resultaba idóneo y eficaz para corregir, en el caso concreto, los defectos denunciados. Además, exigió 4 Índice 0032 del expediente digital de primera instancia disponible en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia indebidamente la acreditación de un perjuicio irremediable propio de la tutela transitoria, pese a que la acción fue ejercida como mecanismo definitivo.
A ello se suma que la revisión carece de efecto suspensivo, lo que la torna estructuralmente ineficaz en este asunto, en la medida en que permite la consolidación de hechos consumados - normativos, societarios y contractuales- que vaciarían de contenido cualquier eventual fallo de reemplazo. 44. Finalmente, el asunto presenta una clara relevancia constitucional, pues no se trata de un simple desacuerdo interpretativo, sino de la edificación de las providencias cuestionadas sobre premisas fácticas y jurídicas desmentidas por el expediente, del desconocimiento de un precedente de unificación que delimita la competencia del juez de apelación, y de la inaplicación de normas de orden público que rigen la contratación estatal.
Tales circunstancias comprometen directamente el debido proceso, la igualdad frente al precedente, el acceso efectivo a la justicia y el principio de juridicidad, supuestos que la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa han reconocido como habilitantes de la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales.
II. CONSIDERACIONES H. Competencia 45. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para resolver el asunto, en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo 80 de 2019 (Reglamento de esta Corporación).
I. Sentido de la decisión 46. La Sala confirmará la decisión de primera instancia. J. Finalidad de la acción de tutela 47. Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad o de un particular. 48.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. 49. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales del demandante.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia K. La relevancia constitucional en la acción de tutela contra providencias judiciales5 50. Cuando una acción de tutela se promueve en contra de una providencia judicial su procedencia está sometida a una serie de requisitos generales, sin los cuales el juez constitucional no puede entrar a realizar un análisis de fondo. 51.
En efecto, tales presupuestos generales se instituyeron con la finalidad de que no todos los asuntos puedan ser decididos en sede de tutela, so pena de vaciar la competencia de los jueces ordinarios y desconocer principios de raigambre constitucional como la seguridad jurídica y la autonomía e independencia judicial. 52. Con ese norte, la jurisprudencia, específicamente en la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, que constituye el fallo hito en la materia, estableció un modelo de requisitos generales de procedencia y defectos o causales específicas, orientados a preservar el carácter extraordinario de este mecanismo residual, dentro de los cuales se la imperiosa necesidad de constatar que el debate que se propone reviste una genuina, verdadera y marcada relevancia constitucional ocupa un lugar central. 53.
En la sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el cumplimiento de este requisito está orientado a la consecución de tres finalidades concatenadas: i) preservar la competencia e independencia de los jueces ordinarios, impidiendo que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; ii) restringir el amparo a cuestiones que comprometen la vigencia efectiva de derechos fundamentales, evitando que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones; e iii) impedir que este mecanismo se convierta en una instancia o recurso adicional frente a decisiones judiciales ejecutoriadas. 54.
En similares términos, en jurisprudencia de unificación reciente6, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no puede desnaturalizarse en un medio para revisar la “correcta” aplicación del ordenamiento, sustituir el criterio del juez natural o reabrir debates probatorios ya concluidos, e insistió en que el juez constitucional sólo puede intervenir cuando la controversia planteada trasciende el ámbito de la legalidad y se proyecta como un problema genuinamente constitucional que afecte derechos fundamentales de las partes involucradas. 55.
De acuerdo con esta línea, en primer lugar, la Sala Plena de la Corte Constitucional enfatizó que el asunto sometido a acción de tutela debe involucrar un problema de índole constitucional claro y marcado, relacionado con el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, sin que pueda reducirse a la simple inconformidad frente a la interpretación de normas legales o a divergencias sobre la valoración probatoria, de manera que las controversias que “se limitan a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma 5 Consejo de Estado, Sentencia del 21 de enero de 2026, radicado 11001-03-15-000-2025-07772-00, M.P. Fredy Ibarra Martínez. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-103 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia procesal7”, carecen, en principio, de relevancia constitucional, salvo que se acredite de manera específica una afectación grave y desproporcionada de derechos fundamentales. 56.
En efecto, en la referida sentencia SU-103 de 2022, que ratificó el criterio que ya se había planteado en la sentencia SU-128 de 2021, la Corte indicó que no cumplen este presupuesto aquellos casos en los que “la controversia no versa sobre un asunto constitucional, sino uno meramente legal y/o económico” o cuando la parte actora “busca una instancia adicional para reabrir debates meramente legales ya concluidos con la intención de revivir los términos procesales”. 57.
En segundo lugar, la propia Corte estableció que la relevancia constitucional entraña una exigente carga argumentativa para la parte actora ya que no es suficiente con invocar, en abstracto, la vulneración de derechos fundamentales, por cuanto le asiste la carga de explicar, de forma concreta y razonada, por qué la decisión cuestionada comporta una restricción constitucionalmente inaceptable, postulado que fue reiterado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 en la que se dispuso que “no basta con (…) aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales8”, enfatizando en que corresponde al demandante justificar por qué su pretensión tiene tal entidad, so pena de rechazo o improcedencia. 58.
En ese entendido, la jurisprudencia constitucional ha construido un entendimiento más exigente sobre la carga argumentativa asociada con dicho requisito. Así, las mencionadas sentencias SU-215 de 2022 y la SU-103 de 2022 de la Corte Constitucional fueron específicas en destacar que la relevancia constitucional no se presume por la sola invocación de vocabulario constitucional, ni por la sola mención de un derecho fundamental, en tanto corresponde a la parte actora exponer un problema jurídico de naturaleza constitucional e identificar con claridad los defectos que se pretenden atribuir a la providencia objeto de censura, con una explicación clara sobre el por qué estos desbordan el margen de interpretación y conducen a la vulneración concreta de un derecho fundamental, de ahí que se ha reiterado que la acreditación del requisito “más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada” de tales derechos: “Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”.9 7 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, radicación no. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 9 Ídem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia 59. En tercer lugar, la relevancia constitucional está destinada a impedir que la acción de tutela se utilice como tercera instancia o mecanismo para reiterar desacuerdos o simples desavenencias con el criterio del juez natural, punto sobre el cual, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han sido enfáticos en que la acción de tutela no puede erigirse en un escenario para revisar, en abstracto, la corrección jurídica de la decisión, sustituir la apreciación probatoria del fallador ordinario ni reabrir litigios legalmente concluidos. 60.
Al respecto, la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia T-022 de 2019, determinó que la acción de tutela constituye un juicio de validez y no de corrección de las decisiones de los jueces, motivo por el cual en aquellos casos en los que resulta diáfano que la intención de las partes es instrumentalizar este mecanismo con el único fin de cuestionar la interpretación, el criterio o la posición del juez natural, simplemente por encontrarse en desacuerdo con la decisión desfavorable a sus intereses, dicho mecanismo carece de una verdadera trascendencia desde la óptica constitucional. 61.
El Consejo de Estado ha destacado que, si de la acción se desprende que el objetivo del actor es convertir la tutela en una instancia adicional a las del proceso ordinario con miras a evidenciar las inconformidades con la providencia objeto de censura, específicamente, con su interpretación normativa o sus conclusiones probatorias, la consecuencia lógica es que es que el amparo así deprecado se torna a todas luces improcedente pues en esa hipótesis se está ante un debate infraconstitucional que no compromete directamente mandatos superiores y cuya resolución compete únicamente a los jueces ordinarios, quienes fueron investidos por el legislador de precisas facultades para ello. 62.
El juez de tutela no es ni puede actuar como superior funcional de los jueces ordinarios, de modo que su análisis debe contraerse a aquellos debates que comporten una genuina y marcada importancia desde el punto de vista de los derechos fundamentales, en orden a evitar inmiscuirse en discusiones que no son de su resorte, so pena de vaciar de contenido las competencias asignadas a cada jurisdicción. El rol del juez de tutela no puede ni debe confundirse con el de una instancia revisora de las providencias proferidas por los jueces naturales en su ejercicio de tal y cualquier intento dirigido a reemplazar o arrogarse competencias de juez ordinario, desde luego, debe ser contenido. 63.
En suma, a partir de lo dispuesto, entre otras, en las sentencias SU-573 de 2019, SU- 128 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022, es necesario verificar que la acción de tutela reúna los siguientes parámetros: i) el debate planteado en la acción de tutela debe trascender la mera legalidad y tener la virtualidad de incidir en la interpretación, aplicación o eficacia de la Constitución o de un derecho fundamental; ii) la controversia no puede limitarse a un asunto estrictamente patrimonial o privado carente de proyección constitucional; iii) el escrito de acción de tutela debe mostrar una afectación grave, concreta y desproporcionada de derechos fundamentales atribuible a una decisión judicial arbitraria o irrazonable, y iv) no es constitucionalmente relevante una pretensión dirigida a replantear discusiones que ya fueron propuestas, analizadas y resueltas en el proceso ordinario, mediante los recursos propios de la jurisdicción competente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia 64. En conclusión, la relevancia constitucional opera como un filtro material y obligatorio que condiciona el estudio de fondo de las acciones de tutela contra providencias judiciales, en tanto exige que la parte actora demuestre, con una argumentación clara y específica, que la providencia cuestionada desborda el margen de interpretación razonable y comporta una afectación grave e injustificada de derechos fundamentales. 65.
En esa medida, el análisis de este presupuesto de procedibilidad de la acción obliga al juez de tutela a declarar improcedente el amparo cuando se advierta que se pretende emplearlo para expresar desacuerdos con la decisión, replantear discusiones probatorias jurídicas o hermeneúticas ya zanjadas, o perseguir fines meramente económicos o privados; únicamente cuando se supera este umbral es legítimo avanzar al examen de los defectos alegados en el caso concreto.
L. El análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto 66. La Sala considera que la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, a partir del examen integral de la demanda, se advierte que los reproches formulados por los accionantes se dirigen, de manera predominante, a controvertir la forma en que la autoridad judicial accionada resolvió el proceso ordinario, así como las conclusiones jurídicas alcanzadas en la sentencia de segunda instancia y en el auto posterior que decidió la solicitud de sentencia complementaria. 67.
Aunque los accionantes invocaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que la sustentación de tales cargos se estructura, en lo esencial, sobre su inconformidad con el sentido de las decisiones adoptadas por el juez natural, particularmente frente a la interpretación del régimen jurídico aplicable al contrato de sociedad y al alcance de las competencias del juez de segunda instancia. 68.
Así, del examen integral de la demanda de tutela se desprende que los planteamientos de los accionantes no se orientan a demostrar una afectación directa, grave y desproporcionada de derechos fundamentales, sino a cuestionar la selección normativa, la interpretación jurídica y la solución adoptada por la autoridad judicial al resolver el litigio, así como la manera en que fueron abordados determinados cargos en sede de apelación y en el trámite posterior de complementación. Tales reproches revelan, en esencia, un desacuerdo con el juicio jurídico efectuado en el proceso ordinario y con la decisión desfavorable adoptada en segunda instancia. 69.
Así las cosas, lo que se observa es que la acción de tutela se pretende utilizar como un mecanismo para reabrir un debate jurídico ya agotado en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para obtener una nueva valoración sobre la corrección de las decisiones judiciales cuestionadas, finalidad que desborda claramente el ámbito de la relevancia constitucional.
En ese sentido, la controversia planteada se inscribe en una discusión de legalidad, relacionada con la interpretación y aplicación del régimen jurídico de la contratación estatal y con el alcance de las facultades del juez de apelación, aspectos que fueron objeto de análisis por el juez natural y que no trascienden al plano constitucional. 70.
En efecto, la propia sentencia de segunda instancia delimitó expresamente el marco Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia de lo decidible, al precisar que la Sala “carece de facultades para emitir un pronunciamiento distinto al pretendido por el demandante”, razón por la cual se abstuvo de declarar la nulidad del contrato de sociedad, al no haber sido solicitada.
A partir de esa delimitación, la providencia explicó que el vicio advertido únicamente afectaba la participación del Departamento y no la existencia de la sociedad, descartando cualquier pronunciamiento adicional sobre la nulidad del contrato10. 71. En este contexto, la Sala advierte que las providencias cuestionadas fueron adoptadas dentro del margen razonable de interpretación judicial, con fundamento en el marco normativo aplicable y en el análisis propio del juez de segunda instancia, sin que se evidencie la configuración de un defecto sustantivo, procedimental, fáctico u orgánico de tal entidad que comprometa el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados o revele una actuación arbitraria, caprichosa o manifiestamente irrazonable. 72.
Por consiguiente, la acción constitucional carece de la carga argumentativa reforzada exigida para acreditar el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que no demuestra que las decisiones censuradas desborden el ámbito de la legalidad ni comporten una restricción constitucionalmente inaceptable de los derechos fundamentales alegados. 73.
Ahora bien, la Sala no comparte la tesis de la Sección Primera planteada en el fallo de primera instancia, según la cual las eventuales irregularidades alegadas podían ser debatidas a través de los recursos extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. 74. Para esta Sala, la sola existencia abstracta de tales mecanismos no resulta suficiente, por sí misma, para descartar la procedencia de la acción de tutela por subsidiariedad.
Los recursos extraordinarios se caracterizan por su procedencia restrictiva, por la exigencia de causales específicas y por una técnica procesal particularmente rigurosa, además de contar con términos propios y finalidades delimitadas, de manera que no pueden equipararse automáticamente a un medio judicial idóneo y eficaz para la protección inmediata de derechos fundamentales. 75.
A lo anterior, se suma que la decisión impugnada no precisó con claridad cuál sería el recurso extraordinario procedente en el caso concreto. Con todo, esta precisión no 10 78. Pese a la incapacidad precisada frente al departamento, ello no conduce a una declaratoria de tal calado respecto de la sociedad, pues no fue solicitada y la Sala carece de facultades para emitir un pronunciamiento distinto al pretendido por el demandante.
Con todo, dicha incapacidad para hacer parte de la sociedad no se extiende a la totalidad del contrato social, por cuanto este vicio impacta la autorización para el Departamento, que no de los municipios, y sólo afecta al asociado en que concurre (art. 104 del C.Co.). Con este derrotero, se constata que el vicio detectado no afecta la existencia de ESEPGUA (art. 108 del C.Co.) pues, aun cuando se dé la exclusión del departamento respecto del vínculo societario asunto que no declara la Sala pues no fue solicitado–, permanecen otros seis (6) municipios en calidad de socios (San Juan del Cesar, Fonseca, Urumita, Villanueva, Distracción y La Jagua del Pilar), lo que garantiza el número mínimo de accionistas que la ley consagra para la constitución de una sociedad anónima83 –forma bajo la cual se constituyó ESEPGUA–. 79.
En estos términos, la Sala se abstendrá de declarar la nulidad del contrato de sociedad por las razones aludidas, sin perjuicio de que el departamento deba ser separado de su vinculación a la sociedad ESEPGUA S.A. ESP, dada la ilegalidad del acto que lo autorizaba para conformar dicha persona jurídica; por ende, mediante las vías administrativas y societarias se deberá proceder a su exclusión respecto de la composición accionaria de la referida S.A, con las demás consecuencias que de ésta se desprendan frente a las acciones suscritas, pagadas, los aportes efectuados y demás previsiones propias de esta situación, de conformidad con los criterios establecidos en el estatuto mercantil y aquellos aplicables para estos efectos84.
Lo anterior no obsta, para que en ejercicio de las atribuciones sociales los demás integrantes de aquella adopten las determinaciones relacionadas con la continuidad y subsistencia de la sociedad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06517-01 Accionante: Procurador 91 Judicial I para la Conciliación Administrativa y otro Decisión: confirma improcedencia por falta de relevancia altera la conclusión alcanzada, pues la improcedencia del amparo en el presente asunto se fundamenta en la ausencia de relevancia constitucional de los cargos formulados y no en el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 76.
Por lo explicado, la Sala confirmará la improcedencia de la acción de tutela, pero únicamente por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 77. La Sala recuerda que la acción de tutela contra providencias judiciales constituye un juicio de validez y no de corrección. En esa medida, el juez constitucional no está llamado a dirimir discrepancias interpretativas, divergencias de criterio ni desacuerdos frente a la aplicación del derecho o la valoración probatoria realizada por el juez natural, sino a verificar si la decisión cuestionada vulnera de manera directa normas superiores y derechos fundamentales.
Permitir su uso para replantear debates jurídicos ya resueltos implicaría desnaturalizar este mecanismo excepcional y convertirlo en una tercera instancia, en abierta contradicción con su finalidad constitucional y con el principio de seguridad jurídica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2025 POR LA Sección Primera del Consejo de Estado por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO
COMUNÍQUESELE este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia.
CUARTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado