CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 1100103-15-000-2022-02631-05 Demandante: Pía Eugenia Domínguez Ramírez y Luis Carlos Domínguez Ramírez Demandado: E.P. S Ecoopsos y otros Temas: Incumplimiento orden de amparo del derecho fundamental a la salud CONSULTA DE DESACATO __________________________________________________________________ La Sala revisa, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia de 26 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que resolvió el incidente de desacato promovido por Pía Eugenia Domínguez Ramírez y Luis Carlos Domínguez Ramírez contra la E.P.S Ecoopsos, ahora Nueva E.P.S, por el presunto incumplimiento de la sentencia de tutela de 27 de octubre de 2022, emitida por la Sección Cuarta de esta Corporación. Antecedentes 1.1.
La tutela i) Pía Eugenia y Luis Carlos Domínguez Ramírez, actuando en nombre propio, acudieron al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición, a la salud, a la vida, a la integridad, a la dignidad humana, a la igualdad, a la intimidad y de acceso a la administración de justicia, con la finalidad de lograr la atención integral en salud. ii) El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia de 17 de junio de 2022 negó la solicitud de amparo. iii) En la segunda instancia del trámite de tutela, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia de 27 de octubre de 2023, revocó el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia y accedió la solicitud de amparo en los siguientes términos: «[…] Cuarto. - AMPÁRASE el derecho fundamental a la salud de la señora Pía Eugenia Domínguez Ramírez.
En consecuencia, ORDÉNASE a la EPS ECOOPSOS (i) que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a renovar las autorizaciones otorgadas previamente para la cita de oftalmología y los exámenes de resonancia magnética de columna lumbosacra simple y radiografía de hombro y cualquier otro servicio prescrito por los médicos tratantes hasta la fecha de emitirse esta providencia a las que no haya podido asistir la accionante;
(ii) que una vez renovadas las autorizaciones proceda a asignar las citas correspondientes dentro de un término prudencial y, por último, (iii) que suministre a la accionante y, de ser necesario, a un acompañante, el servicio de transporte, ida y regreso, desde su lugar de residencia (Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima) hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a la ciudad de Bogotá, o a cualquier otra ciudad donde la tutelante deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes […]» [sic]. 1.2.
El incidente de desacato Pía Eugenia Domínguez Ramírez y Luis Carlos Domínguez Ramírez promovieron ante el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, incidente de desacato contra la entidad promotora de salud Nueva E.P.S., por el incumplimiento del fallo de tutela del 27 de octubre de 2022, específicamente, lo relacionado al suministro de la demandante y de un acompañante, el servicio de transporte, ida y regreso, desde su lugar de residencia, Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima, hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a la ciudad de Bogotá, o a cualquier otra donde la demandante deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes, ante la falta de apoyo para la reapertura de los centros de salud que actualmente están cerrados en el centro poblado de Reventones, en el municipio de Anolaima, y las dificultades que, según afirmaron, han tenido que afrontar para recibir atención en salud. 1.3.
Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Autos previos a la apertura del trámite incidental Auto del 14 de febrero de 2024: Requerimiento previo al municipio de Anolaima y a la Secretaría de Salud de Cundinamarca, para que informaran las gestiones que ha realizado para la entrega del lote y la construcción de una nueva sede para el Centro de Salud de Reventones. 1.3.2.
Auto de apertura del incidente Mediante auto del 4 de marzo de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, dio apertura al incidente de desacato en contra de la Nueva E.P.S, representada legalmente por su Agente Especial, Mónica Alexandra Macías Sánchez o quien haga las veces, al Gerente Zonal de Cundinamarca de la Nueva E.P.S, a la Alcaldía de Anolaima y la Secretaría de Salud de Cundinamarca.
Además, les concedió el término de 3 días para que allegaran el informe solicitado y las pruebas con las que se pretendiera acreditar el cumplimiento real y efectivo de la orden judicial. En cumplimiento de esa orden se recibió el siguiente informe: La Nueva E.P.S, mediante oficio del 8 de marzo de 2024 indicó que en lo que respecta a las peticiones de salud, el responsable del cumplimiento del fallo de tutela es Gerente Zonal Cundinamarca y en lo que respecta al servicio de transporte para Pía Eugenia Domínguez no fue objeto de debate en la acción de tutela, ni fue ordenado en el fallo y por lo tanto no era admisible que la demandante solicitara en un trámite de incidente de desacato, algo que no fue ordenado en el amparo.
En cuanto la solicitud de “CX DE OJOS”, explicó que tampoco hacía parte del cubrimiento del fallo de tutela; ni parte del tratamiento integral pues en nada afecta o contribuye en el estado de salud del paciente. 1.4. Auto que sanciona por desacato El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, con providencia del 26 de abril de 2024, resolvió: «[…]
PRIMERO. DECLARAR que la Nueva EPS, representada legalmente por su Agente Especial, Mónica Alexandra Macías Sánchez, incurrió en desacato de la orden impartida en el fallo de tutela del 27 de octubre de 2022, que amparó el derecho fundamental a la salud de Pía Eugenia Domínguez Ramírez.
SEGUNDO. En consecuencia, SANCIONAR a Gerente Zonal Cundinamarca de la Nueva EPS, al pago de una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que deberá ser cancelada dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, conminando a dicha funcionaria al cumplimiento del fallo del 27 de octubre de 2022 proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, so pena de incurrir en sanción de arresto por el término de un (1) día conforme lo dispone el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. ORDENAR a Gerente Zonal Cundinamarca de la Nueva EPS, a que dé cumplimiento del fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 27 de octubre de 2022, en los términos expuestos en este proveído, so pena de seguir siendo sancionada por desacato hasta que cumpla.
CUARTO: DECLARAR que Alcaldía de Anolaima y la Secretará de Salud de Cundinamarca, no incurrieron en desacato del fallo del 27 de octubre de 2002, ante la ausencia de orden expresa en su contra» [sic]. Como fundamento de su decisión, consideró: «[…] Visto lo anterior, luego de estudiar los informes aportados y el material probatorio allegado, la Subsección advierte que la EPS acató parcialmente la orden de tutela contenida en la sentencia del 27 de octubre de 2022, pues no demostró que hubiera renovado las autorizaciones, ni que reagendara los procedimientos de oftalmología, de resonancia magnética de columna lumbosacra simple, y radiografía de hombro, así como tampoco acredito que proporcionó el servicio de transporte.
Frente a este último punto, cabe resaltar que para la Sala no es de recibo que la Nueva EPS afirme que no suministró dicho servicio, en razón a que no hace parte de las órdenes de tutela, pues en la parte resolutiva del fallo se dispuso “(iii) que suministre a la accionante y, de ser necesario, a un acompañante, el servicio de transporte, ida y regreso, desde su lugar de residencia (Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima) hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a la ciudad de Bogotá, o a cualquier otra ciudad donde la tutelante deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes”.
Por lo tanto, tal obligación si se encontraba enmarcada dentro de las órdenes impartidas por el juez de tutela. Así entonces, esta judicatura denota que el fallo es complementario, en la medida en que estableció tres obligaciones de hacer, (i) en primer lugar renovar las autorizaciones otorgadas previamente para la cita de oftalmología y los exámenes de resonancia magnética de columna lumbosacra simple y radiografía de hombro y cualquier otro servicio prescrito por los médicos tratantes hasta la fecha de emitirse la sentencia (27 de octubre de 2022) a las que no haya podido asistir la señora Pía Eugenia Domínguez Ramírez (ii) por otro lado que una vez renovadas las autorizaciones asignar las citas correspondientes dentro de un término prudencial; y (iii) por último suministrar a la accionante y, de ser necesario, a un acompañante, el servicio de transporte, ida y regreso, desde su lugar de residencia (Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima) hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a la ciudad de Bogotá, o a cualquier otra ciudad donde la tutelante deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes.
En consecuencia, es necesario que la EPS tenga en cuenta que el cumplimiento de la decisión comporta una serie de actuaciones que, de no ejecutarse de manera coordinada, generan el incumplimiento de la orden de amparo. Al margen de lo anterior, esta judicatura le explica a los accionantes que la Nueva EPS ÚNICAMENTE está obligada a dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia del 27 de octubre de 2022, por ende, no es de recibo lo pretendido por los actores, relativo a que se subsidien los viáticos y pagos de las cuotas moderadoras.
Esto en el entendido de que dicha pretensión no fue objeto de estudio en la solicitud de amparo y mucho menos correspondió a una orden dispuesta en el fallo en mención. Así las cosas, a juicio de esta Sala, las actuaciones realizadas por la Nueva EPS no han sido suficientes para dar cumplimiento a la providencia bajo análisis y garantizar la atención integral que requiere la beneficiaria del servicio de salud, Pía Eugenia Ramírez.
En consecuencia, la Subsección declarará que la entidad incurrió en desacato y, por ende, procederá a imponer la respectiva sanción tal y como lo solicitaron los accionantes. […] Al margen de lo expuesto, si bien en la sentencia, de la cual se reclama su incumplimiento, se instó a la Alcaldía Municipal de Anolaima y a la Secretaría de Salud de Cundinamarca para que de manera coordinada adelantaran las gestiones necesarias para la entrega del lote y la construcción de una nueva sede para el Centro de Salud de Reventones, lo cierto es que esto no puede ser entendido como una orden con términos perentorios, sino una recomendación realizada por la autoridad judicial.
Esto, dado que, como lo consideró en juez constitucional, le estaba vedado intervenir en trámites de esa índole. No obstante, la Sala observa que la directora de Desarrollo de Servicios de la Secretaría de Salud de la Gobernación de Cundinamarca, allegó escrito mediante el cual informó las gestiones realizadas para la entrega del lote y a la construcción de una nueva sede para el centro de salud de Reventones.
Sostuvo que, conforme a los lineamientos del Ministerio de Salud y Protección Social para la inscripción de proyectos, su viabilidad y construcción, y en lo de su competencia, ha brindado la asesoría y asistencia técnica requerida por la E.S.E. Hospital San Antonio de Anolaima, entidad encargada de prestar los servicios de salud a dicha población, y ha adelantado las diversas actividades. […] En consecuencia, esta Subsección concluye que, tanto la Alcaldía Municipal de Anolaima como la Secretaría de Salud de Cundinamarca han realizado las gestiones necesarias para la entrega del lote y la construcción de una nueva sede para el Centro de Salud de Reventones […]» [sic]. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en la solicitud de apertura del incidente de desacato y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) generalidades del incidente de desacato por incumplimiento de las órdenes de tutela; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer la consulta de la providencia que sancionó a Manuel Fernando Garzón Olarte, Gerente Regional de Bogotá de la Nueva EPS y a Alberto Hernán Guerrero Jácome, Vicepresidente de Salud de la Nueva EPS, por el incumplimiento de la orden de amparo contenida en el fallo de tutela proferido el 9 de abril de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. 2.2.
Generalidades del incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes de tutela El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra el superior.
Además, la citada disposición establece que el juez mantendrá la competencia hasta que se restablezca el derecho o se eliminen las causas de la amenaza. Por su parte el artículo 52 ibidem señala que «la persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar».
El incidente de desacato es, entonces, un instrumento orientado a facilitar el cumplimiento de las decisiones dictadas como consecuencia de una solicitud de tutela, y así lograr su efectividad. En tal sentido, se ha sostenido que se trata de una sanción de carácter correccional, impuesta por el Juez en desarrollo de su poder disciplinario a quien incumpla una orden proferida por él. Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte de la persona llamada a cumplir la orden, toda vez que el incidente de desacato «es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia». 2.3.
Problema jurídico La Subsección deberá definir si: ¿La Gerente Zonal de Cundinamarca de la Nueva EPS, Mónica Macías Sánchez, el representante legal de la Nueva EPS, la Alcaldía de Anolaima, la Secretaría de Salud de Cundinamarca y la Nueva EPS, incurrieron en desacato de las órdenes de tutela contenidas en la sentencia del 27 de octubre de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta? 2.4.
Análisis de la Sala Pía Eugenia y Luis Carlos Domínguez Ramírez, actuando en nombre propio, informaron ante el Consejo de Estado, Sección Cuarta, acerca del incumplimiento de la entidad demandada a la orden amparo contenida en el fallo de tutela del 27 de octubre de 2022, al no suministrar a la demandante y, su acompañante, el servicio de transporte, ida y regreso, desde su lugar de residencia, Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima, hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a la ciudad de Bogotá, o a cualquier otra ciudad donde la demandante deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes, ante la falta de apoyo para la reapertura de los centros de salud que actualmente están cerrados en el centro poblado de Reventones, en el municipio de Anolaima.
A continuación, la Sala considera necesario precisar que, en la tutela del 27 de octubre de 2022, la Sección Cuarta de esta Corporación amparó los derechos fundamentales de Pía Eugenia Domínguez y ordenó: «[…] ORDÉNASE a la EPS ECOOPSOS (i) que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a renovar las autorizaciones otorgadas previamente para la cita de oftalmología y los exámenes de resonancia magnética de columna lumbosacra simple y radiografía de hombro y cualquier otro servicio prescrito por los médicos tratantes hasta la fecha de emitirse esta providencia a las que no haya podido asistir la accionante;
(ii) que una vez renovadas las autorizaciones proceda a asignar las citas correspondientes dentro de un término prudencial y, por último, (iii) que suministre a la accionante y, de ser necesario, a un acompañante, el servicio de transporte, ida y regreso, desde su lugar de residencia (Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima) hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a la ciudad de Bogotá, o a cualquier otra ciudad donde la tutelante deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes. […] » En aras de lograr el efectivo cumplimiento de la orden de amparo, en sede de consulta de desacato, mediante auto del 14 de febrero de 2024 se requirió al municipio de Anolaima y a la Secretaría de Salud de Cundinamarca, para que, informaran las gestiones que ha realizado para la entrega del lote y la construcción de una nueva sede para el Centro de Salud de Reventones.
Se observa que la Nueva EPS, rindió informe en el que sostuvo que en lo que respecta a las peticiones de salud, el responsable del cumplimiento del fallo de tutela es Gerente Zonal Cundinamarca y, en lo que respecta a los recursos para el servicio de transporte para Pía Eugenia Domínguez no fue objeto de debate en la acción de tutela, ni fue ordenado en el fallo y por lo tanto no era admisible que la demandante solicitara en un trámite de incidente de desacato, algo que no fue ordenado en el amparo.
Por otro lado, sobre la solicitud de “CX DE OJOS”, explicó que tampoco hacía parte del cubrimiento del fallo de tutela; ni parte del tratamiento integral pues en nada afecta o contribuye en el estado de salud del paciente. Sin embargo, se tiene que frente la orden de amparo mencionada, la entidad demandada adelantó las siguientes actuaciones: En cuanto la renovación de las autorizaciones dadas con anterioridad a la señora Domínguez Ramírez: Allegó las constancias con las que acreditó que se realizaron los exámenes ordenados a la demandante: Asimismo, se observa que reagendó las citas de i) consulta de medicina general, ii) nutrición humana, iii) oftalmología, y iv) ortopedia y traumatología: Ahora, en lo relativo al suministro de transporte, aportó certificación suscrita por la directora general de Transporte Especial San Gabriel en la que consta que el 15 de agosto de 2023 se trasladó a Pía Eugenia Domínguez Ramírez desde su sitio de residencia hasta el Hospital Pedro León Álvarez y posteriormente fue transportada nuevamente de regreso a su hogar: Es así como se encuentra que la Nueva EPS adelantó las gestiones pertinentes para renovar las autorizaciones otorgadas previamente para la cita de oftalmología y los exámenes de resonancia magnética de columna lumbosacra simple y radiografía de hombro; asignó las citas correspondientes y; suministró el servicio de transporte de ida y regreso desde su residencia hacia el lugar donde recibió los servicios médicos.
Dicha situación conlleva a revocar la decisión del a quo, toda vez que el objeto del trámite incidental de desacato no es imponer una sanción, sino que persigue «el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos». Finalmente, llama la atención de la Sala que en providencia de 20 de octubre de 2023 proferida por la Sección Tercera, Subsección C de esta corporación, se declaró cumplida la orden de la sentencia del 27 de octubre de 2022 y levantó la sanción por desacato impuesta a la entidad, por lo que no se entienden las razones por las cuales con providencia del 26 de abril de 2024 se sancionó nuevamente a la Nueva EPS, esta vez por nuevos argumentos que no fueron objeto de estudio en la solicitud de amparo.
En este punto, sin desconocer la condición de sujeto de especial protección de la demandante, lo cierto es que la orden de amparo contenida en la sentencia del 27 de octubre de 2022 ya fue satisfecha, cuyo contenido fue expreso en señalar la obligación de suministrar todo requerimiento médico «prescrito por los médicos tratantes hasta la fecha de emitirse esta providencia», por lo que cualquier situación médica posterior a dicho presupuesto temporal, resulta ajeno a la orden de amparo proferida.
Sin perjuicio de lo expuesto, se exhortará a la entidad prestadora de salud para que continue con la satisfacción efectiva e integral del derecho a la salud de la demandante según lo determinen sus médicos tratantes, en cuanto el acceso oportuno a los tratamientos, procedimientos, medicamentos, autorizaciones e incluso el servicio de transporte, que le permita garantizar el mejoramiento de su estado de salud, lo cual de ninguna manera podrá verse afectado por trámites de índole administrativo que dilaten la atención requerida por la actora, y más cuando en el expediente de tutela quedo acreditado su difícil situación económica.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero. Revocar el auto consultado proferido el 26 de abril de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C en tanto impuso sanción de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes al Gerente Zonal Cundinamarca de la Nueva EPS, por incurrir en desacato de las órdenes impartidas en la sentencia de 27 de octubre de 2022.
En su lugar, levantar la referida sanción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Exhortar a la Gerente Zonal Cundinamarca de la Nueva EPS para que continue con la satisfacción efectiva e integral del derecho a la salud de Pía Eugenia Domínguez Ramírez según lo determinen sus médicos tratantes, en cuanto el acceso oportuno a los tratamientos, procedimientos, medicamentos, autorizaciones e incluso el servicio de transporte, que le permita garantizar el mejoramiento de su estado de salud, lo cual de ninguna manera podrá verse afectado por trámites de índole administrativo que dilaten la atención requerida por la actora, y más cuando en el expediente de tutela quedo acreditado su difícil situación económica.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (E) Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador