1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01736-00 Accionante: María Cristina Lizcano Chacón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – tercera instancia - la parte actora pretende reabrir un debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por María Cristina Lizcano Chacón contra la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.El 10 de abril de 2024, la señora María Cristina Lizcano Chacón, a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela, a fin de que se deje sin efectos la sentencia del 2 de noviembre de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió contra Colpensiones, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual se revocó la resolución en la que se le reconoció la pensión de vejez. 2.A través de esa providencia, se confirmó la decisión de primera instancia3 que negó las pretensiones de la demanda.
La autoridad judicial consideró que la revocatoria 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Identificado con número de radicado: 25000-23-42-000-2019-01078-00/01. 3 El fallo del 24 de septiembre de 2021 dictado por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01736-00 Accionante: María Cristina Lizcano Chacón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 de la pensión se hizo en ejercicio de la facultad contemplada en el artículo 194 de la Ley 797 de 2003 y en cumplimiento de los parámetros que ha fijado la Corte Constitucional para tales efectos.
Ello, por cuanto, a partir de la investigación administrativa llevada a cabo por la administradora de pensiones, la demandada probó que el reconocimiento pensional en cuestión se soportó en una información que fue incluida de manera irregular en las bases de datos de la entidad y de la cual se benefició la accionante. 3.En el escrito de tutela, la parte actora alegó que al adoptar esa decisión, la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, toda vez que incurrió en una violación directa de la Constitución “en la modalidad de defecto material sustantivo” ante la indebida apreciación de la demanda, su contestación, la historia laboral de Colpensiones y del ISS, así como por la falta de valoración de las declaraciones de parte. 4.En concreto, reprochó que el fallador: (i) dio por probado (sin estarlo) que Colpensiones demostró que el reconocimiento de la pensión se dio por medios ilegales y que no se podían tener en cuenta las cotizaciones realizadas en los años 1983, 1986 y de 1987 a 1993, porque las mismas fueron anexadas a la historia laboral irregularmente, bajo el supuesto de que no obraba soporte alguno;
(ii) le dio valor probatorio a la investigación administrativa adelantada por Colpensiones, sin examinar su procedimiento; (iii) le restó valor probatorio a las historias laborales emitidas por el referido fondo de pensiones, en las cuales se certificaba las semanas requeridas para acceder al reconocimiento pensional; y, (iv) no realizó el estudio de los reparos esgrimidos en el recurso de apelación. 5.Adujo que Colpensiones no logró probar las irregularidades en su historia laboral, por lo que en el expediente no obraba prueba alguna que diera cuenta de que aquella cargó al sistema de forma ilegal la cotización de unas semanas para acceder al reconocimiento de la pensión. Aseveró que fue el área de gerencia de operaciones de la misma entidad la que incluyó los tiempos en su historia laboral, por lo que no se le podía imputar cargas administrativas, pues en su condición de afiliada no contaba con las herramientas para custodiar y guardar la información de los pagos efectuados por sus empleadores a la administradora de pensiones.
En ese sentido, señaló que, al solicitar el reconocimiento y pago de esa prestación, actúo con la confianza legítima depositada en las actuaciones administrativas desplegadas por Colpensiones. 4 “Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-01736-00 Accionante: María Cristina Lizcano Chacón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 B. Trámite procesal y contestación de la demanda 6.
Mediante auto de 15 de abril de 2024, se dispuso: (i) admitir la acción de tutela; (ii) notificar de su presentación a las accionadas; (iii) comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iv) requerir a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 25000-23-42-000-2019- 01078-00/01 y;
(v) negar el decreto de la prueba solicitada. (i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E5 7. Adujo que la solicitud de amparo deviene improcedente, en la medida que su propósito es reabrir un debate en torno al reconocimiento de la pensión reclamada, que ya fue zanjado en las instancias judiciales respectivas.
Con todo, señaló que la decisión adoptada en el trámite de primera instancia se ajustó al marco normativo aplicable al caso concreto. (ii) Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-6 8.Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que la controversia planteada ya fue objeto de estudio por el juez natural de la causa.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 9.El Consejo de Estado ha indicado de manera reiterada como uno de los requisitos generales alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial7, que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Para verificar ello, es necesario examinar8 que el actor motive con suficiencia argumentativa las razones por las que la decisión judicial objetada se proyecta como una afectación a un derecho fundamental, pues de la rigurosidad en ese ejercicio dependerá que la crítica planteada a la providencia sea admitida como un verdadero reproche constitucional, y no simplemente como la pretensión de generar una suerte de instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia que se acusa. 5 Intervención digital contenida en 3 folios. 6 Intervención digital contenida en 8 folios. 7 Proferida al interior del proceso con radicado número 52001-23-33-000-2012-00143-01. 8 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2024-01736-00 Accionante: María Cristina Lizcano Chacón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 10.Tratándose de cuestionamientos de orden fáctico, esta exigencia argumentativa cobra mayor relevancia, si se tiene en cuenta que la labor del juez -en sede de tutela- no puede estar orientada a realizar un nuevo examen del material probatorio como si se tratara de una instancia judicial adicional, sino que su labor se debe encaminar a verificar que la solución de los procesos judiciales sea coherente y razonable con la valoración ponderada de los elementos probatorios obrantes en el plenario, en aras de garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales que les asiste a las partes en el marco del proceso que se cuestiona. 11.Aunque la parte actora alegó que la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo, lo cierto es que los reparos formulados para sustentar el yerro endilgado a la providencia acusada se encuadran en una deficiencia de tipo fáctico, pues se orientan a cuestionar la valoración probatoria efectuada por el juez de lo contencioso administrativo. 12.Precisado lo anterior, la Sala encuentra que el presente asunto adolece de relevancia constitucional, pues su propósito es reabrir un debate probatorio que ya fue zanjado por el juez natural de la causa, cuando lo cierto es que la acción de tutela no comporta una tercera instancia, de ahí que deba declararse su improcedencia. 13.Al igual que en el escrito de tutela, tanto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, la demandante alegó que Colpensiones no acreditó con suficiencia las irregularidades en su historia laboral, lo que desvirtuaba la presunción de legalidad del acto acusado.
Lo anterior, por cuanto no obraba prueba alguna de que la afiliada hubiese ingresado al sistema de la entidad de forma ilegal para añadir semanas de cotización a su historia laboral y de esta manera acreditar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. Que fue la Gerencia de Operaciones de la entidad la que incluyó los tiempos objeto de censura, por lo que no había lugar a imputarle cargas administrativas ni probatorias a la actora, en tanto es la administradora de pensiones la responsable del manejo de la historia laboral de sus afiliados y en ella recaía la carga de la prueba. 14.Tales reparos fueron abordados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de noviembre de 2023.
Luego de hacer un recuento sobre el marco normativo y jurisprudencial atinente a la revocatoria de los actos que otorgan reconocimientos pensionales, la autoridad señaló que cuando se demuestre que el titular del reconocimiento pensional incurrió en un fraude o en un delito para lograr tal pedimento, la administradora de pensiones cuenta con la facultad de revocar el acto de reconocimiento sin que sea necesario que medie Radicación: 11001-03-15-000-2024-01736-00 Accionante: María Cristina Lizcano Chacón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 autorización de su titular o de la autoridad judicial, siempre que se cumpla con los criterios trazados por la Corte Constitucional9 para ejercer esa potestad. 15.
A partir del análisis del material probatorio arrimado al proceso, encontró que Colpensiones efectuó una investigación administrativa a través de la cual probó la adición irregular de semanas por parte de la Gerencia Nacional de Operaciones de la entidad a la historia laboral de la actora, sin que mediara ningún soporte. Para verificar esa irregularidad, la administradora de pensiones recurrió a los soportes microfilmados que contienen un registro de las relaciones laborales y cotizaciones realizadas para el periodo entre el 1° de enero de 1983 y el 30 de diciembre de 1986 y desde el 1 de enero de 1987 hasta el 31 de diciembre de 1993.
Ello, en atención a que para ese entonces el sistema de recaudo se realizaba mediante un proceso de facturación, en el que el ISS emitía una cuenta de cobro a cada patrono y cuyo soporte se encuentra en un archivo físico microfilmado. Al no encontrar la anotación de las 573 semanas incluidas en la historia laboral de la actora, la entidad advirtió que la misma no estaba respaldada por los registros oficiales, lo que condujo a que concluyera que su registro fue fraudulento. 16.Al ahondar en los cuestionamientos planteados en la apelación, el operador judicial explicó que la buena fe se predica no solo de la administración, sino también de los particulares, quienes deben obrar con lealtad y honestidad.
De manera que ante la existencia de una ilegalidad ostensible la aplicación de dicho principio opera en beneficio de la administración en aras de salvaguardar el interés público. Ello, habida cuenta que en ese escenario el actuar fraudulento que dio origen a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto que fue expedido en tales circunstancias. 17.En lo que respecta al reproche formulado por la demandante en el que indicó que la administradora de pensiones era la responsable del manejo adecuado de la información correspondiente a la historia laboral de sus afiliados y los tiempos allí incorporados, precisó que tanto el empleador, como las administradoras de pensiones, son responsables de almacenar correctamente las historias laborales.
Tan es así que los interesados pueden acceder a ella para solicitar correcciones o solicitar certificaciones. Por ende, en ese escenario lo realmente importante es que no se vea afectado el derecho pensional en razón a las inconsistencias que se pudieran presentar en las historias laborales. Sin embargo, como en el caso sometido a su consideración no se trataba de una pérdida de información, sino que verificada la existente en los registros oficiales no se encontraron los soportes del tiempo supuestamente cotizados, no era de recibo el argumento expuesto por la actora. 9 En sentencia SU-182 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-01736-00 Accionante: María Cristina Lizcano Chacón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 18.Sobre la carga de la prueba respecto de las posibles inconsistencias o irregularidades, el fallador indicó que, aunque, en principio, la misma recae sobre la administradora de pensiones, cuando esta cuenta con elementos suficientes que le permiten adoptar una decisión acorde a la realidad, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho, presentando una justificación que se soporte en medios probatorios, pero la demandante no lo hizo.
En su lugar, se limitó afirmar que la entidad era la responsable del manejo de la información y que, en todo caso, en algunas ocasiones realizaba la actualización de la historia laboral sumando semanas y en otras borrando. Sin embargo, no allegó ningún elemento probatorio que sirviera de soporte a las cotizaciones que fueron incluidas de manera irregular. 19.Puntualmente, en lo relacionado con las declaraciones extra juicio aportadas por la actora, estimó que las mismas únicamente hacían referencia a las cotizaciones efectuadas por la actora en su condición de abogada por el ejercicio de su profesión, pero no probaban el vínculo laboral con el supuesto empleador a nombre de quien se registró las semanas que fueron incluidas irregularmente.
Tampoco dan cuenta de que cómo fueron efectuadas ni el periodo de tiempo. 20.Con fundamento en lo anterior, concluyó que la entidad demandada probó que el reconocimiento de la pensión de la actora se dio por medios ilegales, esto es, con la inclusión irregular en su historia laboral de 573 semanas, situación que de ninguna manera podía ser considerada como una inconsistencia menor.
Se trata de un comportamiento lo suficientemente grave como para ser enmarcado en algún tipo de delito, lo que precisamente habilitaba la revocatoria del acto pensional. 21.Lo reseñado anteriormente, permite evidenciar que la autoridad accionada, en aplicación de los principios de libre apreciación probatoria y autonomía judicial, realizó un análisis probatorio razonable y coherente de cara a los elementos probatorios recaudados en el trámite contencioso administrativo y a la convicción a la que llevaron los mismos.
Cosa diferente es que no haya llegado a la misma conclusión que pretende la parte demandante. 22.El fallador nunca desconoció el hecho de que la actora no fue la persona que cargó de manera irregular al sistema las semanas de cotización materia de debate. De hecho, advirtió que fue la Gerencia Nacional de Operaciones de Colpensiones la que insertó la información en un actuar fraudulento, acorde con lo probado en la investigación administrativa adelantada por la entidad.
Sin embargo, ello por sí solo no resultaba suficiente para desvirtuar la legalidad de la revocatoria pensional. 23.Lo anterior, comoquiera que, de acuerdo a los parámetros fijados por la Corte Constitucional, para ejercer esa facultad, no se requiere que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues basta con que se aproveche de la situación irregular para ser objeto de sanción. Tal censura encuentra Radicación: 11001-03-15-000-2024-01736-00 Accionante: María Cristina Lizcano Chacón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 justificación en el deber de los particulares de actuar con lealtad y honestidad, exigencia que se deriva del principio de buena fe, tal como lo concluyó la accionada. 24.De manera que, si bien la demandante no adicionó la información irregular, en últimas, si se benefició de la misma.
Actuar que no puede ser considerado como poco trascendente o minúsculo si se tiene en cuenta que las cotizaciones irregularmente incluidas ascendían a un total de 573 semanas. Por lo tanto, al haberse demostrado la utilización de medios ilegales para obtener la pensión, la entidad contaba con la facultad para revocar el acto en que el que se reconoció la misma, sin importar que la demandante haya incurrido o no en la actuación fraudulenta, pues, en últimas, a pesar de no haberlo hecho, se benefició de la misma, omitiendo su deber de actuar con honestidad y lealtad. 25.En las condiciones anotadas, lejos de demostrar una deficiencia de tipo probatorio que comporte una transgresión a los derechos fundamentales que se invocan, se hace evidente que los alegatos propuestos están encaminados a cuestionar la legalidad del acto acusado en el proceso contencioso administrativo.
Esto, en busca de reabrir un debate que ya fue definido por el juez natural de la causa conforme a los criterios de la sana crítica e independencia judicial, lo que impide la intervención del juez de tutela. 26.La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que cuando la providencia cuestionada fue proferida por una alta corte, el examen de procedencia que debe adelantar el juez de tutela debe ser más estricto, pues el papel de órganos de cierre que la Constitución asignó a estas corporaciones en sus respectivas jurisdicciones, les dota de competencias hermenéuticas de mayor alcance y exige “aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias, aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”10.
En ese sentido, para este tipo de situaciones la procedencia del amparo está supeditada no sólo al cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, sino también a que el accionante acredite “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”, esto es, que “la decisión riña de manera abierta con la Constitución y se torne definitivamente incompatible con el alcance y límites de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional”.
Presupuesto que no fue acreditado en el caso bajo estudio. 27.Por lo expuesto en precedencia, la Sala declarará la improcedencia de la presente acción de tutela. 10 Sentencias SU-917 de 2010, SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01736-00 Accionante: María Cristina Lizcano Chacón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 28.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace o. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF