1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - la parte actora pretende reabrir un debate probatorio y crear una instancia adicional al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por Lina María Guerrero Perea contra el Tribunal Administrativo del Chocó. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 10 de marzo de 2023, Lina María Guerrero Perea presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia de 16 de septiembre de 20222 proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que promovió contra el departamento del Chocó – Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó - Dasalud en liquidación. 2.- Dicho proceso fue iniciado con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo proferido por esta última entidad el 14 de marzo de 2013, a través del cual se negó la solicitud de la accionante de reconocer la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de prestaciones.
Esa solicitud se sustentó fácticamente en la vinculación que tuvo con la entidad entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de agosto de 2012, a través de la figura del contrato de prestación de servicios. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Decisión que fue notificada el 26 de septiembre de 2022. 3 Identificado con número de radicado: 27001-33-33-002-2017-00210-01.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 3.- En la sentencia del 16 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó revocó la decisión del A quo y negó las pretensiones, pues consideró que las pruebas recaudadas en el trámite contencioso administrativo no resultaban suficientes para acreditar la existencia de una relación laboral.
Para tal efecto, señaló que el material probatorio no da cuenta de que la demandante hubiera desempeñado funciones que correspondieran a cargos de planta, ni que las labores ejecutadas por aquella fueran iguales o similares a las de otros empleados de planta de la entidad demandada, así como tampoco se demostró la existencia de un control sobre el horario que cumplía la actora, ni llamados de atención, órdenes o instrucciones por parte de sus superiores, memorandos o cualquier otra conducta de la cual se pudiera predicar una relación de subordinación o dependencia entre las partes. 4.- En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, por haber incurrido en un defecto fáctico “al carecer del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión”. 5.- Al respecto, manifestó que en el proceso se acreditó plenamente que la señora Lina María Guerrero Perea se encontraba en la misma situación de hecho predicable de empleados de planta de la entidad de demandada, dado que recibía órdenes e instrucciones para la ejecución de las actividades asignadas, las cuales, además, tenían el carácter de permanentes y misionales, por lo que debían ser desarrolladas en la totalidad de la jornada laboral, tal como se probó con la certificación del horario de trabajo aportada en la demanda. 6.- Adujo que el Tribunal se limitó afirmar que la existencia de dicha certificación no lograba demostrar el elemento de la subordinación, desconociendo que las funciones que le fueron asignadas a través de los contratos de prestación de servicios, son de aquellas que atañen a la misión de la entidad y, por lo tanto, implican que el contratista deba cumplir el horario de trabajo que se le certificó, sin que existiera autonomía e independencia en el desarrollo de las mismas. 7.- En ese sentido, señaló que la autoridad accionada tampoco realizó un estudio sobre las labores que fueron establecidas en los contratos suscritos por la demandante, pues dicho análisis, a su juicio, permitía advertir la existencia de una relación laboral subordinada.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 8.- Mediante auto de 16 de marzo de 2023, el despacho sustanciador dispuso admitir la acción de tutela, notificar de su presentación a la autoridad judicial demandada, así como vincular al Departamento del Chocó y al Departamento Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó - Dasalud en Liquidación, como terceros interesados en las resultas del proceso.
Adicionalmente, comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 9.- También, requirió al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 27001-33-33-002-2017-00210-00/01. (i) Tribunal Administrativo del Chocó4 10.- La autoridad judicial señaló que no incurrió en el yerro que le fue atribuido, pues la decisión enjuiciada se adoptó conforme a derecho, atendiendo el marco normativo, jurisprudencial y constitucional aplicable al caso concreto y con fundamento en las pruebas recaudadas en el proceso contencioso administrativo. 11.- Aseveró que la solicitud de amparo se torna improcedente, en la medida que la accionante no expuso con claridad las razones por las cuales considera que existió una indebida valoración de la prueba, máxime considerando que la acción de tutela no está prevista para imponer al juzgador una determinada valoración o aplicación de la prueba que coincida plenamente con la de las partes, en aquellos casos en que la decisión adoptada por éste se encuentra debidamente sustentada y se advierte razonable. 12.- En ese sentido, aseguró que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, pues la parte actora pretende hacer uso de este mecanismo constitucional como una tercera instancia. (ii) Abogados & Consultores Jugonc S.A.S.5 13.- La referida sociedad, en calidad de mandataria liquidadora del Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó - Dasalud en Liquidación, indicó que comparte la decisión que se reprocha en sede de tutela, pues, en su criterio, las pruebas allegadas al proceso no resultaban suficientes para acreditar la existencia de un vínculo laboral entre las partes. 14.- En esa línea, sostuvo que el Tribunal accionado no incurrió en el defecto que le fue endilgado, pues la decisión se sustentó en un análisis integral del acervo probatorio obrante en el expediente ordinario, efectuando una valoración probatoria acorde a derecho, bajo los principios de la sana crítica, autonomía e independencia judicial. 4 Intervención digital contenida en 6 folios. 5 Intervención digital contenida en 3 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 (iii) Gobernación del Chocó6 15.- El ente territorial solicitó negar la solicitud de amparo, toda vez que no ha incurrido en alguna acción u omisión que la parte actora considere lesiva de sus derechos fundamentales.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 16.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes7: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos y que hubiere alegado tal afectación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 17.- Interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional8. 18.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 6 Intervención digital contenida en 3 folios. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 8 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 19.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos9: a) Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente transgredidos, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela cuya fuente es la decisión que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.
En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. b) Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien no se ve favorecido con la determinación contenida en la sentencia, pues, sin lugar a dudas, de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial.
D. Análisis del caso concreto 20.- Revisado en su totalidad el escrito de tutela, las pruebas y el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala no encuentra que los argumentos que presenta el demandante se proyecten como trasgresión de los derechos fundamentales que invoca. Por el contrario, se advierte que los mismos tienen como finalidad reabrir el debate judicial que se surtió ante el juez natural de la causa.
Por consiguiente, el amparo solicitado no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora busca reabrir la discusión de asuntos ya concluidos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al no estar de acuerdo con la decisión tomada por el juez de instancia. 21.- Para sustentar la ocurrencia del defecto fáctico, la parte actora alegó que el tribunal accionado omitió valorar las pruebas allegadas al proceso ordinario, 9 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 particularmente, los contratos de prestación de servicios, pues los mismos, a su juicio, daban cuenta de la existencia de un vínculo laboral, toda vez que allí se encontraban consignadas las funciones que le fueron asignadas a la demandante y las cuales, según aduce, tenían el carácter de permanentes y misionales, propias de un empleado de planta, por lo que la actora no tenía autonomía e independencia en el desarrollo de las mismas.
En concreto, hizo hincapié en el elemento relativo a la subordinación, argumentos que también fundamentaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 22.- Estos reproches fueron resueltos por la autoridad judicial accionada en el fallo del 16 de septiembre de 2022. Para tal efecto, el Tribunal en mención señaló el marco jurisprudencial aplicable al caso concreto, particularmente lo relacionado con el contrato de prestación de servicios y los elementos constitutivos de una relación de trabajo.
Esbozado lo anterior, efectuó el análisis del asunto sometido a estudio, con fundamento en el material probatorio obrante en el plenario. 23.- De esta manera, elaboró un gráfico de los contratos de prestación de servicios suscritos entre Lina María Guerrero Perea y el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó (Dasalud) en liquidación, en el que incluyó el objeto, el periodo y el valor de cada uno de los mismos.
Analizado lo anterior, concluyó que, si bien la demandante prestó sus servicios personales como Técnica de Archivos a la entidad demandada, y que percibía una remuneración por las funciones desempeñadas en virtud de los aludidos contratos, lo cierto es que las pruebas allegadas no permitían acreditar de forma suficiente que se encontrara en una situación de subordinación respecto de la cual se pudiera predicar una verdadera relación laboral entre las partes.
Al respecto, indicó que: << ( ) En el expediente si bien existe una certificación que da cuenta del horario que cumplía la actora; para la Sala con dicho documento no queda suficientemente demostrada la vinculación permanente del mismo; ni tampoco se encuentra acreditado el elemento de la subordinación. Tampoco resultó acreditado que la actora desempeñó funciones que correspondían a cargos de planta.
No existe prueba que demuestre que las funciones desarrolladas por la demandante, fueron iguales o similares a los otros empleados de planta de la entidad demandada, por el contrario, se advierte es que la señora Guerrero Perea, fue contratada para unas labores particulares específicas como se logra inferir de los contratos. En relación con el cumplimiento de horario, en los contratos a los cuales se hace mención no contemplaron el referido horario, en gracia de discusión de tener como cierta aquella afirmación ello, per se, no comporta un hecho constitutivo de sujeción y dependencia, más si se tiene en cuenta que cuando firmó los respectivos contratos se comprometió a cumplir con las obligaciones que derivaran de los mencionados y garantizó su cabal y oportuna ejecución, lo que no fue discutido en ese momento.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 Reitera la Sala, que los medios probatorios allegados no son suficientes para acreditar la configuración del elemento de subordinación y dependencia dentro de una eventual relación laboral entre las partes, pues de los mismos no se infiere que haya existido control de horario ni existieron llamados de atención o cualquier otra conducta de la que se pudiere desprender una relación laboral.>> 24.- De lo anterior, se deduce que el cargo por defecto fáctico carece de relevancia constitucional, en tanto el juez natural de la causa efectuó el respectivo análisis, con fundamento en el material probatorio aportado al proceso, por lo que resolvió revocar la decisión de primera instancia, sin que ello implique per se un desconocimiento a los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela. 25.- De esta manera, la Sala considera que la acción que se propone pretende prolongar un debate ya definido por el juez de instancia, sin que lo que se alega ante el juez constitucional revele la presencia de un real defecto, pues más allá de su simple enunciado, lo que muestra es la discrepancia de criterios de quien no resultó favorecido con la decisión del juez natural. 26.- Del contenido de la decisión sometida a examen, se observa que, en virtud del principio de la libre apreciación de la prueba que rige en materia procesal, el juez de lo contencioso administrativo valoró en forma debida el acervo probatorio obrante en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
Incluso fueron objeto de estudio los contratos de prestación de servicios suscritos por la demandante, otra cosa es que los mismos no otorgaran la suficiente certeza al juzgador para demostrar el vínculo laboral reclamado. 27.- Así las cosas, se advierte que ante la falta de elementos materiales probatorios que demostraran con suficiencia que las labores desempeñadas por la actora como Técnica de Archivos, eran ejercidas de forma subordinada, no resultaba procedente acceder a las pretensiones de la demanda, pues la accionante no cumplió con la carga de probar sus afirmaciones, tal como lo expuso la autoridad accionada. 28.- Sobre el particular, el Consejo de Estado ha precisado que en los procesos contenciosos, “el juez no puede adoptar decisiones que no estén fundadas en las pruebas debidamente allegadas al proceso, ni le corresponde descargar a las partes de sus deberes probatorios”10.
Así pues, esta exigencia de carácter probatorio no obedece a un capricho o arbitrariedad, por el contrario, tiene como fundamento el marco jurisprudencial sentado por esta Corporación, según el cual le corresponde a la parte demandante demostrar los elementos de la relación laboral. Carga que, en principio, no puede ser trasladada al juzgador, pues, como se vio, la actividad probatoria recae en cabeza de aquel que pretenda probar la existencia de un vínculo laboral. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, exp. 05001-23-26-000-1994-02376-01.
CP. Enrique Gil Botero. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 29.- En este orden de ideas, la Sala encuentra que no hay lugar a predicar la configuración del defecto fáctico mencionado, debido a que la argumentación del Tribunal Administrativo del Chocó se presenta como razonable a la luz de la jurisprudencia aplicable al caso y los elementos materiales probatorios allegados al proceso.
Otra cosa, muy distinta, es que la parte accionante no comparta las razones allí expuestas, pues le resultaron desfavorables a sus intereses, circunstancia que ciertamente resulta improcedente para estructurar, a partir de ello, la intervención del juez constitucional. 30.- Cabe destacar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal. 31.- Visto lo anterior, la Sala estima que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho corresponden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 32.- Así las cosas, la acción de tutela objeto de estudio no acredita el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, máxime si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.
De suerte que, la Sala habrá de declarar improcedente el amparo impetrado por Lina María Guerrero Perea. 33.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01259-00 Accionante: Lina María Guerrero Perea Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF