CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 25000-23-42-000-2019-01179-01 Nº Interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 4 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Carlos Edilbar Molina Mora, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 035668 del 15 de septiembre de 2017 y RDP 044662 del 27 de noviembre de 2017, mediante las cuales la UGPP negó su solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada: (i) reconocer y pagar una pensión gracia a favor del accionante, a partir del 30 de marzo de 2016, con los respectivos reajustes;
(ii) actualizar las sumas adeudadas, conforme con el artículo 187 del CPACA; (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA; (iv) pagar intereses moratorios y costas. Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 2 Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: El señor Carlos Edilbar Molina Mora nació el 26 de octubre de 1953 y laboró como docente nacional desde el 21 de marzo de 1977 al 9 de julio de 1996, según Resolución 2672 del 31 de marzo de 1977, proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
Indicó que prestó sus servicios como docente interino, así: (i) Secretaría de Educación de Bogotá D.C, del 11 de agosto al 9 de septiembre de 1980; y (ii) Secretaría del Colegio Distrital Nuevo Kennedy, del 10 de septiembre al 20 de noviembre de 1980. Precisó que el vínculo laboral transcurrido del 10 de julio de 1996 al 16 de enero de 2019, en su criterio, mutó a distrital por mandato de la Ley 60 de 1993, toda vez que el distrito capital de Bogotá fue certificado en educación mediante la Resolución No. 6144 de 26 de diciembre de 1995 y el acta de 10 de julio de 1996, proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
Afirmó que el 13 de julio de 2017, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación; sin embargo, esta petición fue resuelta desfavorablemente mediante las Resoluciones RDP 035668 del 15 de septiembre de 2017 y RDP 044662 del 27 de noviembre de 2017. Expuso que presentó acción de tutela contra el Distrito Capital de Bogotá- Secretaría de Educación, con el propósito de que se le amparara su derecho fundamental al habeas data, “frente al carácter del vinculo laboral a partir del 10 de julio de 1996, pues consideró que su vinculo que era Nacional había mutado a Distrital por mandato de la Ley 60 de 1993”.
Mediante sentencia de 4 de julio de 2018, el Juzgado Quinto Municipal Laboral de Pequeñas Causas negó el amparo invocado por el señor Carlos Edilbar Mora. Inconforme con la anterior decisión, el actor impugnó la mencionada providencia, de allí que, el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá, a Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 3 través de providencia de 22 de agosto de 2018, modificó la decisión recurrida, en el sentido de tutelar el derecho fundamental invocado y ordenar a la autoridad accionada proferir una nueva respuesta de fondo y “en tal sentido actualizar su vinculo laboral a partir del 10 de julio de 1996, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo (…)”.
El actor promovió incidente de desacato, de modo que, la Secretaría de Educación Distrital expidió certificado de 17 de octubre de 2018, indicando que “a partir del 10 de julio (sic), fue incorporado a la Secretaría de Educación del Distrito, en virtud del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 que a su tenor reza (…) En consecuencia, dicha incorporación no modifica la naturaleza del nombramiento, tal como lo prevé el artículo 15, numeral 1, inciso segundo de la Ley 91 de 1989 (…)”.
Precisó que el Juzgado Quinto Municipal Laboral de Pequeñas Causas de Bogotá D.C resolvió sancionar a la entidad accionada con multa de 1 SMLMV, al considerar que incurrió en desacato de la sentencia de tutela de 22 de agosto de 2018. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53 286, 287, 356 y 357.
De la Ley 39 de 1903, los artículos 3, 4 y 13. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 2, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. De la Ley 37 de 1933, el artículo 3. De la Ley 24 de 1947, el artículo 1. De la Ley 4 de 1966, el artículo 4. Del Decreto 1743 de 1966, el artículo 5. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1 y 10. Del Decreto 2277 de 1979, los artículos 1, 2, 3, 5 y 6.
De la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15. Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 4 De la Ley 60 de 1993, los artículos 2, 3 y 6. De la Ley 1437 de 2011, los artículos 42 y 80. Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, en la medida en que se desempeñó como docente nacionalizado durante más de 20 años.
Alegó que, si bien fue nombrado en un plantel del nivel nacional, lo cierto es que su vinculación mutó en el proceso de descentralización de la educación con fundamento en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, hecho que se prueba con los actos administrativos de certificación y actas de entrega del servicio educativo al Distrito Capital de Bogotá, respectivamente, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, a partir del 10 de mayo de 1996.
Explicó que el acto administrativo acusado se expidió irregularmente, con falsa motivación e infracción de las normas en las que debía fundarse, en tanto no tuvo en cuenta las normas que regularon el proceso de descentralización y del situado fiscal. Solicitó que al momento de proferir sentencia, se tengan en cuenta no solo los efectos de la descentralización de la educación, sino el fallo de tutela de 22 de agosto de 2018, proferido por el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá. 2.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda1. Expuso que los tiempos de servicio prestados por el accionante como docente desde el 21 de marzo de 1977 son de carácter nacional, de modo que es improcedente contabilizarlos para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, en tanto no cumple con los requisitos de acreditar 20 años de 1 Folios 220-228 Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 5 servicio como docente territorial y/o nacionalizado para acceder a la prestación. Como excepciones propuso las que denominó como inexistencia de la obligación, prescripción y ausencia de vicios en el acto administrativo acusado. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 4 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas)2. Precisó que si bien el señor Carlos Edilbar Molina laboró como docente interino en los periodos del 11 de agosto al 9 de septiembre de 1980, y desde el 10 de septiembre al 20 de noviembre de 1980, lo cierto es que “dichos nombramientos, no cambiaron la naturaleza o forma de su vinculación, la cual desde su posesión es de carácter nacional”.
Concluyó que el actor fue vinculado por el Ministerio de Educación Nacional como docente nacional en propiedad desde el 21 de marzo de 1977, razón por la que no cumplió con el requisito de haber prestado sus servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, conforme lo previsto en la Ley 91 de 1989. 4.
El recurso de apelación El actor solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia3, argumentando que los tiempos de servicio prestados como docente interino del 11 de agosto al 9 de septiembre de 1980, y desde el 10 de septiembre al 20 de noviembre de 1980 son de carácter distrital, en tanto fue nombrado en el “Colegio Distrital” Diurno Nuevo Kennedy, sin que se observe que en dicho 2 Folios 199-207 3 Ìndice 2 SAMAI Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 6 nombramiento haya intervenido algún delegado del Ministerio de Educación, de modo que tal designación no es de carácter nacional.
Indicó que la sentencia recurrida no realizó un análisis del proceso de descentralización adelantado mediante la Resolución No. 6144 del 26 de diciembre de 1995 y el acta de entrega de la educación del 10 de julio de 1996 por parte del Ministerio de Educación al Distrito Capital de Bogotá. En consecuencia, alegó que se presentó una mutación del vínculo, de nacional a distrital, conforme lo previsto en la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001.
Destacó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las plantas de personal y los establecimientos públicos educativos que se conocían como nacionales o nacionalizados, pasaban a tener carácter departamental, distrital y municipal, a partir del proceso progresivo de descentralización. Agregó que los recursos del Sistema General de Participaciones no son nacionales, sino que constituyen una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales.
Precisó que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico, toda vez que no valoró “la Resolución No. 6144 del 26 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se certificó al Distrito Capital de Bogotá, para prestar el servicio educativo, el acta mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional le entregó el servicio educativo al Distrito Capital de Bogotá de fecha 10 de julio de 1996; el certificado de tiempo de servicio de fecha 1 de diciembre de 2016; la certificación expedida por la Alcaldía de Bogotá, Dirección de Talento Humano, Grupo de Certificaciones Laborales; la sentencia de fecha 22 de agosto de 2018, que resolvió la impugnación realizada por mi mandante de la sentencia de tutela de fecha 4 de julio de 2018, que negó el amparo de los derechos fundamentales de Habeas data y Petición del demandante; el fallo de incidente de desacato de fecha 3 de abril de 2019; y la Resolución No. 055 del 16 de enero de 2019, suscrita por el Subsecretario de Gestión Institucional de la Secretaría de Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 7 Educación del Distrito, mediante la cual se aceptó la renuncia de mi mandante”. 5.
Alegatos de conclusión 5.1. Las partes no presentaron alegatos de conclusión. 6. El Ministerio Público no presentó concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Del problema jurídico De conformidad con lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte actora, la Sala determinará si procede revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se establecerá si el señor Carlos Edilbar Molina Mora tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 8 La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 9 “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” 4.
Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 20185, se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 10 que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados6, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la 6 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 11 disponibilidad presupuestal7; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito8”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 20229 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
A su vez, en la sentencia de unificación de la misma fecha 11 de agosto de 202210 se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los 7 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017), M.P. César Palomino Cortés. Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 12 profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, se encuentra sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.
Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por el demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, el señor Carlos Edilbar Molina Mora nació el 26 de octubre de 1953, como consta en la copia de la cédula de ciudadanía11. Por tanto, el 26 de octubre de 2003 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. (ii) Vinculación del demandante y tiempo de servicio - Copia autenticada del acta de posesión 2 de mayo de 197712, suscrita por el ministro de Educación Nacional, mediante el cual posesionó al señor 11Folio 44. 12 Folio 49 Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 13 Carlos Edilbar Molina Mora como docente del Instituto Nacional Piloto “Nicolás Esguerra de Bogotá” a partir del 21 de marzo de 1977, y nombrado mediante Resolución No. 2672 de 31 de marzo de 1977. - Orden de Trabajo No. 139 de 23 de septiembre de 198013, suscrito por el jefe de la división y el director operativo del Fondo Educativo Regional de Bogotá, a través de la cual se designa al actor como docente interino del 11 de agosto de 1980 al 9 de septiembre de 1980, en el colegio Distrital Diurno Nuevo Kennedy. - Certificado de 27 de noviembre de 198014, suscrita por la rectora del Colegio Distrital Diurno Nuevo Kennedy, mediante el cual consta que el actor prestó sus servicios como docente interino de dicha institución educativa desde el 10 de septiembre al 20 de noviembre de 1980. - Constancia de 9 de febrero de 200615, emitida por el jefe de grupo de hojas de vida, en la cual certifica que el actor prestó sus servicios como docente del IED Nicolás Esguerra de Bogotá, grado de escalafón 14, con vinculación nacional y estado activo para la fecha de expedición de la referida constancia. - En el formato único para la expedición de certificado de historia laboral16 de 1 de diciembre de 2016, emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá, consta que el actor fue nombrado en propiedad como docente de secundaria del IED Colegio Nacional Nicolás Esguerra, con vinculación nacional y para la fecha de expedición del certificado se encontraba activo, con las siguientes novedades: Tipo de novedad Acto administrativo Desde Hasta Situación Administrativa Plantel Nombramiento en propiedad Resolución 2672 de 31 de marzo de 1977 21/03/1977 13 Folio 95 14 Folio 96 15 Folio 45 16 Folio 92 Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 14 Municipio Bogotá Situación Administrativa Plantel Municipio Vinculación como docente interino Bogotá Orden de Trabajo No. 139 de 23 de septiembre de 1980 11/08/1980 09/09/1980 Situación Administrativa Plantel Municipio Vinculación como docente interino Bogotá 10/09/1980 20/11/1980 - Resolución No. 055 de 16 de enero de 201917, proferida por el subsecretario de gestión institucional de la alcaldía mayor de Bogotá D.C, mediante el cual se aceptó la renuncia al empleo de docente del IED Colegio Nacional Nicolás Esguerra, a partir del 1 de febrero de 2019.
Acto administrativo demandado Por medio de la Resolución RDP 035668 del 15 de septiembre de 2017, la UGPP negó su solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, en consideración a que los tiempos laborados por el actor fueron como docente en el nivel nacional18. Decisión que fue confirmada en la Resolución RDP 044662 del 27 de noviembre de 201719. 2.3 Del caso concreto El señor Carlos Edilbar Molina Mora solicita la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación por considerar que su vinculación es de carácter nacional.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien el señor Carlos Edilbar Molina laboró 17 Folio 172 18 Folios 94-98 19 Folios 151 y 152; 143-147. Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 15 como docente interino en los periodos del 11 de agosto al 9 de septiembre de 1980, y desde el 10 de septiembre al 20 de noviembre de 1980, lo cierto es que dichos nombramientos, no variaron la naturaleza de la vinculación. Precisó que el actor fue vinculado por el Ministerio de Educación Nacional como docente nacional en propiedad desde el 21 de marzo de 1977, razón por la que no cumplió con el requisito de haber prestado sus servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Inconforme con esta decisión, la parte demandante recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que los tiempos de servicio prestados por el demandante como docente interino desde el 11 de agosto al 9 de septiembre de 1980, y desde el 10 de septiembre al 20 de noviembre de 1980 son de carácter distrital, en tanto fue nombrado en el Colegio Distrital Diurno Nuevo Kennedy.
Señaló que su vinculación de carácter nacional mutó a distrital, como consecuencia de la descentralización de la educación, en virtud de la Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, de modo que cuando el Distrito Capital de Bogotá fue certificado se convirtió en un docente distrital, siendo acreedor de una pensión gracia de jubilación. Precisó que la sentencia proferida por el Tribunal incurrió en un defecto fáctico, toda vez que no valoró: (i) la Resolución No. 6144 del 26 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, que certificó al Distrito Capital de Bogotá para prestar el servicio educativo (ii) el acta de entrega del servicio educativo efectuado por el Ministerio de Educación al distrito de Bogotá;
(iii) las decisiones adoptadas en el marco de la acción de tutela y del incidente de desacato; y (iv) el acto administrativo que aceptó la renuncia del cargo. Pues bien, en el sub lite está acreditado que el accionado fue posesionado a Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 16 través de acta de 2 de mayo de 197720, suscrita por el ministro de Educación Nacional, como docente del Instituto Nacional Piloto “Nicolás Esguerra de Bogotá” a partir del 21 de marzo de 1977, y nombrado mediante Resolución No. 2672 de 31 de marzo de 1977.
Adicionalmente, se encuentra probado que fue designado como docente interino del 11 de agosto al 9 de septiembre de 1980, y del 10 de septiembre al 20 de noviembre de 1980 en el colegio Distrital Diurno Nuevo Kennedy, conforme el certificado de 27 de noviembre de 198021. A su vez, reposa constancia de 9 de febrero de 200622, emitida por el jefe de grupo de hojas de vida, en la cual certifica que el actor prestó sus servicios como docente del IED Nicolás Esguerra de Bogotá, grado de escalafón 14, con vinculación nacional y estado activo para la fecha de expedición de la referida constancia. En segundo lugar, se destaca que según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral23 de 1 de diciembre de 2016, emitido por la Secretaría de Educación de Bogotá, consta que el actor fue nombrado en propiedad como docente de secundaria del Colegio Nacional Nicolás Esguerra, con vinculación nacional.
Ahora bien, se observa que, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, el señor Carlos Molina desempeñó su labor como docente del Colegio Nacional Nicolás Esguerra del 21 de marzo de 1977 al 31 de enero de 2019, en una plaza del orden nacional24. De lo anterior, es posible establecer que el actor no satisfizo el requisito de tener una vinculación territorial y/o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que impide acceder a la pensión jubilación gracia reclamada. 20 Folio 49 21 Folio 96 22 Folio 45 23 Folio 92 24 Conforme lo acreditan las pruebas relacionados en los hechos probados del presente proceso.
Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 17 Al respecto, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)25, “lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo”.
Asimismo, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202226 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial para efectos del reconocimiento de la pensión gracia que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto) En efecto, se precisa que para acceder al reconocimiento y pago de una pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, tener una vinculación como docente en planteles departamentales, distritales o municipales con anterioridad del 31 de diciembre de 1980; cumplir 20 años al servicio de instituciones educativas de carácter territorial o nacionalizado, haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
Se concluye entonces que en el sub examine la vinculación del actor antes del 31 de diciembre de 1980 en el Colegio Nacional Nicolás Esguerra era nacional, sin que exista en el plenario medio probatorio en contrario, de modo que no se cumple con la totalidad de requisitos para acceder al derecho pensional. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 18 En gracia de discusión, la Sala estima que si bien en el expediente reposa prueba de una vinculación del señor Carlos Molina como docente interino en el Colegio Diurno Nuevo Kennedy, lo cierto es que el tiempo de labores en dicha institución educativa no superó los 3 meses de servicio, de modo que el actor no cumple con el requisito de tiempo de servicio para acceder a la prestación pretendida.
Ahora bien, el recurrente alegó que con la descentralización de la educación dejó de ser un maestro nacional y con ello pasó a conformar parte de la planta de personal del Distrito Capital de Bogotá; al respecto, debe decirse que la descentralización de la educación no conllevó a que las distintas clases de maestros hubiesen desaparecido y que, en consecuencia, todos hayan adquirido el carácter de territoriales.
En ese sentido, esta Subsección ha reiterado en sendas oportunidades que los docentes con nombramiento nacional que hayan sido incorporados a las plantas territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación continúan con el carácter de nacionales, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación27. Al respecto, esta subsección en sentencia de 16 de mayo de 201928, sostuvo: “Ahora, frente a la incorporación de la planta de personal docente del Instituto Docente Núcleo Escolar del Municipio de Quinchía al Departamento de Risaralda, efectuada el 2 de enero de 1996 por el Gobernador de Risaralda con el Decreto 08, efectivamente se observa que la demandante era docente nacional, y tal como se concluyó en las consideraciones de esta providencia, los docentes, directivos docentes nacionales, que se incorporaron sin solución de continuidad -tal como ocurre en este caso- a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, tendrán como régimen 27 Sentencia del 25 de agosto en el expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés; y del 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022), citadas en la sentencia del 23 de febrero de 2023 con radicado 41001-23-33-000-2019-00236-01 (1249-2022) y ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter. 28 Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 66001-23-33-000-2016-00086-01(2163-18).
Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 19 prestacional, el establecido en la Ley 91 de 1989, este es, el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que le podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales”.
En línea con lo anterior, en fallos del 23 de febrero y 16 de marzo de 2023, la Subsección B de la Corporación enfatizó en el mismo criterio, así29: “(…)se precisa que recientemente la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la precitada prestación, como el que aquí nos convoca, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación»30 (sic). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada (que se insiste, el consejero ponente no comparte) se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de la Ley 60 de 1993 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación; posición de la que, valga decir, se ha apartado el suscrito consejero ponente por las razones esbozadas en líneas previas y las siguientes.
Como se explicó en precedencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º a 4º y 6º de la Ley 60 de 1993, la competencia para la administración y prestación del servicio educativo fue asignada de manera directa a los municipios, distritos y departamentos; en consecuencia, los tiempos laborados por los pedagogos que sean incorporados a las plazas de las plantas de personal de esas entidades, adquieren la connotación de orden territorial (…)“.
Así entonces, como quedó evidenciado, en el proceso sub examine la vinculación de la parte demandante era nacional, sin que exista en el plenario medio probatorio en contrario, de modo que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de la pensión gracia. 29 Sentencias con radicados 73001-23-33-000-2019-00118-01 (3709-2022) y 41001-23-33-000-2019-00236-01 (1249-2022), ponencias del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter. 30 Ver, por ejemplo, fallos de 25 de agosto, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés; y (ii) 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022).
Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 20 Finalmente, la Sala observa que, a juicio del señor Carlos Edilbar Molina Mora, el Tribunal incurrió en defecto fáctico al no valorar unos documentos que dan cuenta de su vinculación como docente territorial y/o nacionalizado. Frente al mencionado reparo, la Sala considera que contrario a lo afirmado por el actor, el Tribunal valoró la totalidad de las pruebas que acreditan el tipo de vinculación y la naturaleza de la plaza a ocupar con el propósito de estudiar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, sin que se advierte una falencia en la apreciación de las pruebas incorporadas al proceso.
Por otro parte, en cuanto al fallo de tutela de 22 de agosto de 2018 dictado por el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá, se considera que el juez natural de la legalidad del acto administrativo es el contencioso administrativo; de modo que en este proceso de nulidad y restablecimiento donde se está valorando la naturaleza de la vinculación del demandante para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, y se concluye que fue nombrado en una plaza nacional.
Por lo tanto, como quiera que el señor Carlos Edilbar Molina Mora tuvo una vinculación nacional con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no cumple con los requisitos para acceder a la prestación ahora controvertida, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. Agotados los puntos de inconformidad alegados por la parte recurrente, la Sala procederá a confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 21 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuesta en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 4 de mayo de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en las dos instancias.
TERCERO: Se acepta la renuncia del poder presentada por la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón para actuar en representación de la entidad demandada, de conformidad con el memorial visible a índice 21 SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. Número interno: 3558-2021 Demandante: Carlos Edilbar Molina Mora Demandado: UGPP 22 CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente)