Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Temas: Topes pensionales.
Acto no susceptible de control judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 14 de junio del 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor José Antonio Llinás Redondo formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se 2 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio del 16 de diciembre del 2014, proferido por el Fondo Previsión Social del Congreso de la República en respuesta al derecho de petición del 25 de noviembre del 2015.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) ordenar a Fonprecon deshacer todos los efectos que se desprenden de su decisión de negarse a adelantar la actuación administrativa correspondiente para que el actor pueda ejercer su derecho al debido proceso; (ii) devolver las deducciones efectuadas a la pensión del demandante desde el 1 de julio del 2013, hasta la fecha en que se produzca el reajuste de la pensión, en virtud de la sentencia C-258 del 2013, pero con el cumplimiento del debido proceso;
(iii) ordenar a Fonprecon que inicie y lleve a término la actuación administrativa de reducción de la mesada pensional ordenada en sentencia C-258 del 2013, con observancia del artículo 29 de la Constitución Política de 1991; (iv) que la condena sea reajustada o corregida, de modo que el demandante reciba el valor intrínseco de lo dejado de pagar ilegalmente por Fonprecon; y (v) reconocer los intereses comerciales y moratorios sobre las cantidades liquidas reconocidas en la sentencia. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El 17 de julio del 2013 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le comunicó al demandante que, por disposición de la Corte Constitucional, su mesada pensional sería reducida a un límite del 25 s.m.l.m.v., 3 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo decisión que se hizo efectiva a partir de ese mismo mes, por lo que su mesada se ajustó de $ 18.826.636 a $ 11.769.738, sin que se hubiese adelantado ningún tipo de actuación administrativa que le permitiera ejercer su derecho de defensa. ii) El 25 de noviembre del 2014, el señor José Antonio Llinás, por medio de apoderado, presentó una solicitud ante Fonprecon, en la que pidió que antes de reajustar su mesada pensional se adelantara el trámite administrativo correspondiente, de tal modo que se le diera la oportunidad de ejercer su derecho al debido proceso. iii) El 16 de diciembre del 2014, Fonprecon resolvió el derecho de petición en el sentido de ratificar su posición frente al deber de reajustar la mesada pensional según lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013, decisión con la que se dio por terminado el trámite administrativo. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 29 de la Constitución Política; y 2, 3, 10, 34, 42, 93 y 102 de la Ley 1437 del 2011. En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos1: i) El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República ha violado el mandato del artículo 29 de la Constitución Política, el cual debe aplicarse a cualquier actuación administrativa.
El Consejo de Estado, en sentencia del 7 de 1 Folios 5 al 10 4 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo julio del 2014, dictada dentro del proceso 11001 03 15 000 2013 02573 00, consideró que incluso para el reajuste de las pensiones, según el tope de 25 s.m.l.m.v. ordenado por la Corte Constitucional, debe adelantarse un trámite administrativo previo que garantice el ejercicio del derecho de defensa del interesado. ii) La sentencia C-258 del 2013 «refiere tres situaciones jurídicas diferentes y el solo hecho de fijar solo para una de ellas el cumplimiento inmediato, abre para para la autoridad administrativa que ha de cumplir el mandato la posibilidad de equivocarse en su interpretación», lo que quiere decir que debe dársele la oportunidad al afectado para aclarar su situación y defenderse de los eventuales errores en que pueda incurrir la administración. iii) El artículo 29 de la Constitución Política no excluye ninguna actuación del debido proceso y ni siquiera la misma Corte Constitucional puede ir en contra de un mandato superior.
En ese sentido el ajuste de las pensiones debió hacerse de acuerdo con el procedimiento que establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para garantizar los derechos de representación, defensa y contradicción, los cuales se encuentran conculcados por parte de Fonprecon. 1.2. Contestación de la demanda La parte demandada allegó memorial de contestación visible en los folios 88 al 122: 5 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo i) Fonprecon hizo un análisis cuidadoso de la sentencia C-258 del 2013 y determinó una categorización de las pensiones con base en esa sentencia y determino cuáles eran susceptibles de ser revocadas directamente, en cuáles debía iniciar una actuación administrativa con intervención del pensionado para garantizar el debido proceso y en cuales casos debía iniciar una lesividad o una revisión extraordinaria. ii) La Corte Constitucional, por medio de sentencia T-615 del 2015 revocó una serie de decisiones del Consejo de Estado en donde se había ordenado la iniciación de actuaciones administrativas antes de aplicar el tope pensional ordenado por la misma Corte en sentencia C-258 del 2013, toda vez que lo allí dispuesto es de obligatorio cumplimiento. iii) En el caso de la pensión del señor Llinás Redondo es claro que la pensión fue reconocida legalmente, con base en el régimen aplicable y recibida de buena fe, por lo tanto, no se debía realizar actuación administrativa individual tendiente a ajustar la legalidad de la pensión y la única medida a adoptar es el ajuste automático del monto del pago de la mesada. 1.3 La sentencia apelada En sentencia del 14 de junio del 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor José Antonio Llinás, de acuerdo con las 6 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo siguientes consideraciones:2 i) La Ley 4 de 1992, contentiva del régimen pensional de los congresistas, fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, que en sentencia C-258 del 2013 concluyó que ninguna pensión reconocida en aplicación del artículo 17 de la citada norma podría superar el tope de 25 s.m.l.m.v. ii) sobre la necesidad o no de adelantar un trámite administrativo con el objeto de reajustar las mesadas pensionales al tope señalado, la Corte Constitucional, en la sentencia T-392 del 2015 señaló lo siguiente: asimismo, la aplicación del reajuste automático de las mesadas pensionales afectadas por el tope de 25 smlmv a partir del 1 de julio del 2013, exigía por parte de la autoridad administrativa determinar si la pensión había sido reconocida con fraude a la ley o abuso del derecho.
De ser así, la sentencia destacó que los beneficiarios con pensiones adquiridas con fraude a la ley o abuso del derecho no tenían un derecho, y por lo tanto, la administración, debía revocar y reliquidar unilateralmente el acto con efectos hacia futuro, es decir, afectando únicamente las mesadas posteriores y no las pagadas. Por el contrario, si la situación del beneficiario no se encuadra en las hipótesis de abuso del derecho o fraude a la ley, la administración debe determinar si el reconocimiento de la pensión i) de buena fe y en ejercicio de la confianza legítima; o ii) a través de la equiparación. En el primer evento, la Sala estableció como fecha para dar cumplimiento a la orden el 31 de julio de 2013, señalando que no se podía suspender los pagos de las mesadas por demoras administrativas en la realización de este reajuste.
A su turno, respecto de las pensiones por equiparación advirtió lo siguiente; i) deben ser sometidas al tope de 25 smlmv a partir del 31 de julio del 2013; ii) el trámite de la reliquidación debe garantizar el derecho al debido proceso; iii) no puede haber reducciones manifiestamente desproporcionadas (que desconozcan el derecho al mínimo vital o vulneren los derechos de las personas de la tercera edad); iv) se deberá aplicar, según el caso, los mecanismos previstos en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003; v) no se 2 Folios 347 al 351 7 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo fija un plazo para adelantar estas reliquidaciones; y vi) no se podrán suspender los pagos de las mesadas pro demoras administrativas en realización de este reajuste. iii) Teniendo en cuenta la situación fáctica del demandante era procedente efectuar el reajuste de forma automática, pues en su caso no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión, sino simplemente, reducir de manera automática el monto de la mesada. iv) Es cierto que el Consejo de Estado ha amparado, en situaciones similares, el derecho fundamental al debido proceso, al considerar que sí debía adelantarse un trámite administrativo previo; sin embargo, la Corte Constitucional ha revocado dicha protección constitucional porque la misma sentencia C-258 del 2013 señala de forma expresa cuáles son los eventos en los cuales debe o no agotarse dicho procedimiento. 1.4.
El recurso de apelación Como consecuencia de la sentencia de primera instancia, el señor José Antonio Llinás Redondeo, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación a través de memorial visible en los folios 360 al 367 del expediente, de acuerdo con las razones que pasan a explicarse: i) El fallo apelado no concentra su análisis en la verdadera controversia jurídica, pues para solucionar el asunto se aparta de los fundamentos fácticos y jurídicos del caso, pues no es válido que obtenga conclusiones solo «de acuerdo con la jurisprudencia citada», sino que debe explicar cuál fue su análisis, a qué pruebas se refiere y como fueron desvirtuadas. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo ii) El problema jurídico de este proceso se refiere a si el demandante tiene derecho a que se le deje de aplicar el tope pensional de los 25 s.m.l.m.v y que se le paguen las diferencias dejadas de percibir desde el mes de julio del 2013.
Fonprecon debió adelantar un trámite administrativo antes de reajustar automáticamente la pensión del señor Llinás Redondo y garantizar el libre ejercicio del derecho fundamental al debido proceso, pues el artículo 29 de la Constitución Política dispone que tal prerrogativa debe ser respetada en todo procedimiento adelantado por la administración. iii) Todas las autoridades deben sujetar sus actuaciones a los procedimientos establecidos en la Ley 1437 del 2011 y «no pueden realizar o cumplir sus actuaciones o funciones a través de procedimientos diferentes a los establecidos en el código, ni a procedimientos propios, ni de manera directa o de plano». 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante presentó alegatos de conclusión por medio de memorial visible en los folios 383 al 386 reverso. Mientras que la parte demandada guard(ó) silencio.3 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.4 3 Constancia folio 388 4 Constancia secretarial visible en el folio 388 9 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República vulneró los derechos del debido proceso y a la defensa y contradicción del señor José Antonio Llinás Redondo al aplicar, de forma automática, un tope de 25 s.m.l.m.v a su pensión de jubilación. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Sobre los topes pensionales El artículo 2 de la Ley 4 de 19765 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario».
Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.6A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 que aumentó dicha suma a 25 SMLVM. 5 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones 6 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública».
En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:7 […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).
La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].
De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. 7 Sentencia C-155 de 1997. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional8 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial.
Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».9 El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.
Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.
Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente. 8 Sentencia C-089 de 1997. 9 Sentencia C-089 de 1997. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis.
Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.
(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.2.2 La sentencia C-258 del 2012 El artículo 241 de la Constitución Política de 1991 encomendó a la Corte Constitucional la función de guardar su integridad y supremacía. La mencionada corporación en las Sentencias C-131 de 1996 y C-037 de 1996 analizó el alcance de las sentencias de constitucionalidad y concluyó lo siguiente: i) Tienen efectos erga omnes, es decir, para todos y no solo para quienes comparecen como partes. ii) Por regla general, son vinculantes para la universalidad de casos futuros. iii) Hacen tránsito a cosa juzgada explícita e implícita.
La primera se predica de la parte resolutiva de las sentencias y la segunda de aquellos «conceptos de la parte 13 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos». iv) Los operadores jurídicos están obligados por el efecto de la cosa juzgada material10 de las sentencias de la Corte Constitucional, por ende, «todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad».11 Ahora bien, la Sentencia C-258 de 2013 analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que estableció el régimen especial de pensiones para los congresistas y demás cargos homologados.
En lo que respecta al objeto de controversia en el sub lite, la aludida providencia precisó que desde la Ley 4ª de 1976 todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, universalidad y sostenibilidad fiscal.
De manera especial, la alta corporación reivindicó el mandato constitucional previsto en el Acto Legislativo 1 de 2005 en tanto dispuso que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a los 25 SMLMV. Igualmente, se precisó que dicho límite incorporó un componente de subsidio a 10 Las sentencias C-543 de 1992 y C-532 de 2013 han precisado que la cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa de constitucionalidad sobre idéntica norma demandada, mientras que la material opera cuando el juico de constitucionalidad recae respecto de una disposición que tiene igual contenido normativo de otra que fue examinada en anterior oportunidad. 11 Sentencia C-539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo las pensiones de las personas de más bajos ingresos, con lo cual se amplió la cobertura del sistema.
A su vez, la Corte Constitucional refirió que el mencionado mandato buscó «establecer topes para todas las mesadas pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993».
Bajo este hilo argumentativo, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte motiva, estableció que, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 SMLMV, por ende, «todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa».
En cuanto a la materialización de la anterior orden judicial, resulta relevante citar la Sentencia SU-579 de 2019, en la cual se acumularon diversas acciones de tutela en las cuales los accionantes sostenían que para aplicar el mencionado límite los fondos de pensiones debían surtir previamente una actuación garante del derecho de audiencia y defensa de los afectados; sin embargo, la Corte Constitucional se apartó de dicho entendimiento por las siguientes razones: i) La Sentencia C-258 de 2013 es fundadora de línea en cuanto a la orden impartida a todas las entidades que administran el régimen pensional financiado 15 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo con recursos públicos de reajustar de manera automática las mesadas que superaran los 25 SMLMV.
Esta tesis se ha seguido consolidando, entre otras, a través de las sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017. ii) El ajuste debe operar de manera automática y sin que sea necesario iniciar un proceso de reliquidación, pues se trata de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento. En torno a esta conclusión, se destacan los siguientes argumentos esgrimidos en la sentencia T-615 de 2015: En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 de 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos procedimientos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.
No puede perderse de vista que la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1º de julio de 2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas subvenciones que el sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones privilegiadas. De esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de este límite temporal deviene en la permanente vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su recurrente vulneración por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales.
Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. […]. iii) La orden adoptada en la Sentencia C-258 de 2013 también se aplica a las pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición, toda vez que los topes 16 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo en las mesadas pensionales fueron previstos en el ordenamiento en las leyes 4ª de 1976, 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. iv) Los actos administrativos mediante los cuales los fondos de pensiones comunicaron a los pensionados el ajuste de sus prestaciones al monto de 25 SMLMV tienen el carácter de actos de ejecución de una providencia judicial, «en los cuales las autoridades administrativas se limitaron a dar cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013».
En tal sentido, se reiteró el siguiente criterio: Así las cosas, deviene importante aclarar que de conformidad con la línea jurisprudencial sostenida por el Consejo de Estado, todos aquellos actos administrativos encaminados a materializar el cumplimiento de una orden judicial no están sometidos a control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni a ningún tipo de acción judicial ordinaria, pues de permitirse, se desconocería el principio de cosa juzgada.
Por tanto, si los jueces contenciosos aceptaran una acción de nulidad en contra de un acto de ejecución, la determinación a adoptar por parte del operador judicial no podría ser otra que la repetición de lo que se ordenó en la sentencia judicial que se acoge. […] Otro argumento, para inadmitir dicha posibilidad se contrae a la necesidad de evitar que con tal discurrir se genere la iniciación interminable de acciones judiciales encaminadas a controvertir los actos de ejecución, lo que contribuiría a la congestión judicial y socavaría, además del principio de cosa juzgada, el de seguridad jurídica.
Bajo el anterior lineamiento, las decisiones y actuaciones que adelantó la UGPP para materializar el ajuste pensional ordenado por la Sentencia C-258 de 2013, corresponden a actos de ejecución de una providencia amparada por la figura de la cosa juzgada, por ende, no son susceptibles de recursos ante la administración ni son controlables ante la jurisdicción, en tanto no modificaron, crearon o extinguieron situación jurídica alguna. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo 2.3.
Hechos probados i) El señor José Antonio Llinás fue elegido como representante a la cámara por el departamento del Atlántico para el periodo constitucional de 1994 a 1994.12 ii) Por medio de Oficio número 20132210068281 del 16 de julio del 2013, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le notificó al señor José Antonio Llinás Redondo que aplicaría un tope de 25 s.m.l.m.v sobre su medada pensional, en los siguientes términos:13 La Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 del 7 de mayo del 2013 se pronunció en ejercicio del control de constitucionalidad sobre la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, contentivo del Régimen Especial de Pensiones de los Senadores y Representantes a la Cámara.
En el numeral tercero – sub numeral cuarto de la referida providencia de determinó: (iv) las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1 de julio de 2013. De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que al tenor de lo previsto por el artículo 241 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 45 y 48 de la Ley 270 de 1996, las sentencias proferidas por la Corte Constitucional son de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes, a partir del mes de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smlmv.
Igualmente le informamos que en el evento que su prestación deba ser revisada en cumplimiento de las instrucciones de la Corte Constitucional, contenidas en la citada sentencia C-258 de 2013, cuyo texto se encuentra a disposición en la 12 Certificado folio 186. 13 Folio 17 18 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo página web de la entidad, le estaremos notificando oportunamente en aras de garantizar su derecho de defensa y el debido proceso. iii) En el mes de junio del 2013, el señor José Antonio Llinás Redondo devengó por concepto de mesada pensional la suma de $ 18.826.636, mientras que, en el mes de julio, una vez aplicado el tope pensional de 25 s.m.l.m.v percibió $ 11.769.738.14 iv) El 25 de noviembre del 2014, el demandante presentó ante el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República una petición en la que solicitó: (i) que se proceda a la iniciación del debido proceso administrativo, de acuerdo con la Ley 1437 del 2011, antes de adoptar cualquier decisión definitiva frente a la aplicación del tope pensional;
(ii) que se extendiera la protección concedida por el Consejo de Estado en casos similares frente al debido proceso; (iii) que se mantenga la mesada pensional en la cantidad que devengó en el mes de junio del año 2013, más el reajuste de ley y se pague todo lo dejado de percibir desde el mes de julio de ese mismo año; (iv) que se liquide correctamente el descuento por salud; y (v) que se considere que la petición tiene hechos nuevos y distintos a los propuestos en la tutela presentada por el señor Germán Huertas.15 v) El anterior derecho de petición fue resuelto por la parte demandada a través del Oficio 20142000119211 del 16 de diciembre del 2014, en donde, en síntesis, señaló que no existía ningún tipo de vulneración al debido proceso y que los argumentos expuestos en la petición eran los mismos de la acción de tutela con radicado 2013-0320, en la que se declaró «la improcedencia del amparo», razón 14 Comprobantes de pago en los folios 18 y 19 15 Folios 20 al 25 19 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo por la que se consideró configurada la cosa juzgada constitucional.
En la respuesta también se indicó que la decisión de fijar un tope pensional había sido adoptada por la Corte Constitucional y que obedeció al estricto cumplimiento de la orden impartida por esa autoridad judicial en sentencia C-258 del 2013, por lo que no era necesario adelantar un procedimiento administrativo.16 2.4. Caso concreto.
Análisis de la Sala Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, y en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que Fonprecon no desconoció el ordenamiento superior al ajustar la mesada pensional del actor al monto de 25 SMLMV; por el contrario, se limitó a ejecutar una orden judicial que se tornaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades del territorio nacional.
Esta tesis se funda en lo siguiente: En consideración a las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, Fonprecon estaba conminado a ajustar la mesada pensional del demandante al tope de 25 SMLMV, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo, tal como sucedió, pues la entidad se limitó a notificar al señor José Antonio Llinás del cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional relativa a aplicar el límite pensional mencionado a partir del mes de julio del año 2013. 16 Folios 28 al 37 20 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo El ajuste en comento no vulneró los derechos al debido proceso, contradicción y defensa del interesado, como tampoco desconoció sus derechos adquiridos, toda vez que la Sentencia C-258 de 2015 fijó una regla inequívoca, cuyo cumplimiento era imperativo para los fondos de pensiones so pena de incurrir en un abierto desacato a una orden judicial impartida en sede de control de constitucionalidad.
En razón a la obligatoriedad de las órdenes dictadas en la Sentencia C-258 de 2015, Fonprecon no tenía una alternativa diferente a disponer el ajuste automático de la pensión que venía devengando el demandante en aras de que se aviniera a los mandatos constitucionales allí reivindicados.17 En consecuencia, dicha determinación no constituyó una actuación arbitraria o irrazonable modificatoria de la situación jurídica del actor; por el contrario, reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, vinculante para todas las autoridades públicas.
Mediante las Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T-073 de 2019 la referida corporación reafirmó la obligatoriedad de la Sentencia C-258 de 2013 al señalar que la aplicación del límite al monto pensional resulta imperativa 17 Esta tesis también ha sido sostenida, entre otras, en las siguientes providencias: i) De la Corte Constitucional.
Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T- 073 de 2019, SU-575 de 2019 y Auto 478 de 3 de diciembre de 2020, expediente: T-7.780.673 ii) Del Consejo de Estado. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2014-02515-02 (4114-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 21 de febrero de 2019, radicado: 63001-23-33-000-2018-00103-01 (4771-18). - Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 16 de agosto de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2014-04194-01(AC) A. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo para las entidades encargadas del pago de estas prestaciones, pues se trató de un mandato constitucional que rige para todas las pensiones que se paguen con recursos públicos.
La ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 resultaba inexorable para Fonprecon y constituía una materialización del Acto Legislativo 1 de 2005, así como de los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral. Teniendo en cuenta que de forma automática la entidad demandada ajustó la mesada pensional del demandante a partir del mes de julio de 2013, se concluye que tal actuación obedeció a una ejecución de la sentencia de constitucionalidad en comento y, por ende, no es posible reabrir un debate en tal sentido en sede administrativa o judicial.
Bajo el anterior contexto, el oficio demandado no es pasible de control jurisdiccional, por cuanto no creó, modificó o extinguió una situación jurídica, sino que se limitó a informar sobre el cumplimiento de la orden impartida en la Sentencia C-258 de 2013. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201618, respecto de la condena en 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso19, la Sala no condenará en costas de 19 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 23 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo segunda instancia a la parte demandante, como quiera que se trata de una reclamación laboral, debatida desde diferentes puntos de vista por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que el oficio demandado no es susceptible de control judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia apelada del 14 de junio del 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor José Antonio Llinás Redondo en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 24 Radicado: 25000 23 42 000 2015 02428 01 (5738-18) Demandante: José Antonio Llinás Redondo Segundo. Declarar probada de oficio la excepción de acto administrativo no susceptible de control judicial, por las razones explicadas en la parte considerativa.
Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las respectivas anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente20 LBC 20 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.