Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02344-00 Accionante: Jhonatan Castillo Vallecilla Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defecto fáctico y desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala1 decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Jhonatan Castillo Vallecilla contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 23 de abril de 2025, Jhonatan Castillo Vallecilla, en nombre propio, presentó una acción de tutela contra el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad (garantía de no discriminación), con ocasión de la expedición de las Sentencias de 15 de julio de 2022 y 28 agosto de 20242, respectivamente, en el proceso No. 70001-33-33-007-2019-00425–00/01.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: «PRIMERO: DECRETAR LA NULIDAD DE LAS SENTENCIAS EXPEDIDAS POR EL JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE SINCELEJO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIONES.
SEGUNDO: SE CONCEDA LA NULIDAD DE LA RESOLUCION YA REFERENCIADA Y EN SU EFECTO SE RESTABLESCAN MIS DERECHOS FUNDAMENTALES VIOLADOS EN MI PROCESO LABORAL DE MI CARRERA COMO SUBOFICIAL DE LA ARMADA NACIONAL» 2. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, el accionante relató que ingresó a la Armada Nacional como grumete, el 8 de enero de 2002, y alcanzó el grado de suboficial segundo en la base de Coveñas.
Aseguró que tras 5 años en 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. 2 Notificada el 18 de octubre de 2024 a través de correo electrónico.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02344-00 Accionante: Jhonatan Castillo Vallecilla 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ese cargo y sin sanciones, tenía derecho a ascender preferencialmente conforme al Decreto 1799 de 2000. 3. El 4 de enero de 2019, mientras trabajaba como enfermero en Corozal (Sucre), tuvo «un incidente» con una médica en servicio social, sobrina del comandante de la Armada.
A raíz de esto, se iniciaron investigaciones penales y disciplinarias, aunque la médica luego se retractó, aclarando que fue un malentendido y el caso fue archivado. 4. Pese al desistimiento, el ascenso del accionante fue suspendido. El 20 de febrero de 2019, se le notificó que no sería ascendido y, posteriormente, fue enviado a vacaciones.
Al regresar, el 10 de julio, se le notificó su retiro mediante la Resolución No. 593 de 10 de junio 2019 (llamamiento a calificar servicios), pese a no tener impedimentos psicofísicos ni antecedentes disciplinarios. 5. Por lo anterior, interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, argumentando que se vulneraron sus derechos al ascenso, debido proceso, escalafón e igualdad, sin considerar sus años de servicio y hoja de vida impecable. 6.
El Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo3 negó sus pretensiones mediante Sentencia del 15 de julio de 2022, tras considerar que no hubo arbitrariedad ni razones ocultas y que se cumplieron los requisitos para ser retirado del servicio. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante Sentencia del 28 de agosto de 2024, en la que se señaló que el retiro fue discrecional, conforme a la normativa vigente. 7.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora señaló que, a pesar de haber sido clasificado y ratificado durante los últimos cinco años en la lista 2 —que otorga un lugar preferente para el ascenso—, no fue promovido al grado de suboficial primero. Sostiene que se desconocieron los méritos acumulados a lo largo de su carrera, los cuales, a su juicio, lo hacían merecedor del ascenso. 8.
Asimismo, comparó su situación con la de otros suboficiales ubicados en listas de calificación inferiores, quienes sí fueron ascendidos. Consideró que esta diferencia de trato no fue debidamente justificada al momento de decidir sobre su promoción. Argumentó que por sus altas calificaciones, óptimo estado psicofísico y la ausencia de sanciones disciplinarias o administrativas, debía haber continuado su carrera militar.
En este sentido, afirmó que el acto administrativo mediante el cual se negó su ascenso incurrió en falsa motivación, discriminación y abuso de autoridad. 9. Finalmente, cuestionó que tanto el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo como el Tribunal Administrativo de Sucre hayan omitido considerar jurisprudencia 3 Rad. 70001-33-33-007-2019-00425-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02344-00 Accionante: Jhonatan Castillo Vallecilla 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevante para el caso, en particular las Sentencias SU-053 de 2015, SU-288 de 2015, SU-172 de 2015 de la Corte Constitucional, así como el «Proceso N° 11-001- 33-3706-2012-00096-01.
De la sección primera, subsección c en descongestión proferida el 30 de noviembre de 2015 en sentencia que ordeno el reintegro del jefe técnico JORGE AURELI GONZALES», precedente en virtud de cual previo al retiro debe existir concepto de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, requisito indispensable para que procediera la figura legal del llamamiento a calificar servicios.
Intervenciones4 10. El Tribunal Administrativo de Sucre destacó que no se evidenció la vulneración de ningún derecho fundamental del accionante y concluyó que las decisiones adoptadas se ajustaron tanto a la normatividad como a la jurisprudencia vigente. Añadió que, con su acción, el demandante buscó abrir una nueva instancia de discusión sobre un asunto que ya fue debidamente resuelto en sede judicial. 11.
El Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo señaló que el argumento relativo a la necesidad de contar con un concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, como requisito indispensable para proceder con el llamamiento a calificar servicios, no fue expuesto por el accionante en la primera instancia del proceso ordinario.
Por lo tanto, consideró que se trataba de un nuevo cargo de nulidad formulado de manera extemporánea contra el acto administrativo cuestionado. 12. Añadió que la sentencia fue emitida con base en razones y valoraciones jurídicas rigurosas, en ejercicio de la autonomía judicial. Indicó además que no se evidenció una vulneración clara y directa de derechos fundamentales que justificara el uso de la acción de tutela.
Por tanto, sostuvo que dicha acción resultaba improcedente, no solo porque pretendía que el juez de tutela reexaminara los argumentos ya analizados en el proceso ordinario, sino también porque buscaba introducir nuevos cargos de nulidad que no fueron planteados ni sustentados en la demanda inicial. 13. La Nación – Ministerio de Defensa alegó que la acción de tutela no cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la providencia del 28 de agosto de 2024, emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre, fue notificada el 18 de octubre del mismo año. En consecuencia, el plazo razonable de 6 meses venció el “17 de diciembre de 2024”, y la tutela fue interpuesta con posterioridad, lo que implica que fue presentada de forma extemporánea. 14.
Asimismo, indicó que la acción de tutela resulta improcedente, en la medida en que con ella se pretendió reabrir un debate judicial que ya había sido resuelto de 4 Mediante Auto de 25 de marzo de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado 7 Administrativo de Sincelejo, y se vinculó a la Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional como tercero con interés en el proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02344-00 Accionante: Jhonatan Castillo Vallecilla 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera definitiva y con resultado adverso para el accionante. En particular, frente al argumento según el cual el acto administrativo de retiro carecía del concepto previo de la Junta Asesora y que la providencia impugnada no tuvo en cuenta este hecho, adujo que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad, conforme al artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, salvo prueba en contrario que demuestre una causal de nulidad. 15.
En virtud de lo anterior, solicitó negar el amparo de los derechos invocados, por considerar que la acción de tutela era improcedente y que no se había demostrado una vulneración por parte de las entidades accionadas. II. CONSIDERACIONES Cuestión previa 16. En la acción de tutela se estudiará únicamente la posible vulneración de los derechos fundamentales alegados frente a la Sentencia de 28 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, debido a que esta fue la autoridad que definió el asunto en segunda instancia y, ante un eventual amparo, sería la llamada a cumplir con las órdenes que aquí se dicten. 17.
Por otra parte, aunque la parte accionante no mencionó expresamente un defecto de cara al reparo relativo a que no se contó con un concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, como requisito indispensable para proceder con el llamamiento a calificar servicios, este será analizado bajo la óptica del defecto fáctico.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Sucre, como juez de segunda instancia, incurrió en defecto fáctico, al no haber exigido el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional como requisito indispensable para el llamamiento a calificar servicios del actor y/o desconoció el precedente por no tener en cuenta las Sentencias SU-053 de 2015, SU-288 de 2015, SU-172 de 2018 de la Corte Constitucional, así como el «Proceso N° 11-001- 33-3706-2012-00096-01.
De la sección primera, subsección c en descongestión proferida el 30 de noviembre de 2015 en sentencia que ordeno el reintegro del jefe técnico JORGE AURELI GONZALES». Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 18. La Sala declarará improcedente la acción de tutela en relación con la configuración del defecto fáctico, por la supuesta falta de concepto previo de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-02344-00 Accionante: Jhonatan Castillo Vallecilla 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Junta Asesora del Ministerio de Defensa, comoquiera que dicho reparo no cumplió con el requisito de subsidiariedad. 19.
En efecto, si la parte demandante consideraba que dicha prueba era relevante para el análisis del caso, debió haberlo argumentado desde la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho5. 20. Aunque el argumento fue mencionado en el recurso de apelación, debe indicarse que el Tribunal no se pronunció sobre este, limitándose a señalar que «respecto de ese nuevo cargo, no es dable un pronunciamiento en esta instancia. Aspecto este que además, cierra la posibilidad de actuación oficiosa por parte de este Tribunal, ya que de disponerse la aducción de tal documento se rompería el equilibrio procesal». 21.
En ese sentido, al no haber hecho uso de los mecanismos judiciales ordinarios disponibles, el accionante dejó de activar las herramientas procesales de defensa que tenía a su disposición, perdiendo así la oportunidad de sostener su posición dentro del proceso en las instancias pertinentes. En otras palabras, contaba con recursos judiciales idóneos que no fueron utilizados oportunamente. 22.
Esta conclusión se fundamenta en el principio de subsidiariedad, conforme al cual la acción de tutela no puede ser empleada como un mecanismo alternativo para reabrir debates ya agotados en sede judicial, ni para subsanar errores u omisiones procesales atribuibles a las partes. Dado su carácter excepcional y su finalidad de protección inmediata de derechos fundamentales, su procedencia está sujeta al cumplimiento estricto de los requisitos establecidos en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991. 23.
Ahora bien, frete al desconocimiento del precedente, la Sala advierte que sí se cumplieron los requisitos generales de procedencia, dado que: (1) la controversia posee relevancia constitucional, ya que el asunto en discusión se centra en la posible vulneración de derechos fundamentales al debido proceso y el derecho a la igualdad (garantía de no discriminación) de cara al presunto desconocimiento del precedente en virtud de cual previo al retiro debe existir concepto de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, requisito indispensable para que procediera la figura legal del llamamiento a calificar servicios, reparo que fue explicado con suficiencia por la parte actora;
(2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el accionante participó como demandante en el proceso ordinario y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que se agotaron todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de los derecho invocados como vulneraros;
(4) la acción de tutela fue presentada el 23 de abril de 2024, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados 5 En la demanda el accionante argumentó que cumplía todos los requisitos del Decreto 1799 de 2000, que fue evaluado y calificado en la lista 1 y 2 de forma preferente frente a las personas que se encontraban en la lista 3, lo que según la accionante inducia a que su retito fue un malentendido laboral con la sobrina del comandante de la armada nacional.
Argumentó falsa motivación del acto administrativo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02344-00 Accionante: Jhonatan Castillo Vallecilla 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a partir de la notificación de la sentencia6; (5) no se alegó una irregularidad procesal; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fue interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.
Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 24. La Sala negará la solicitud de amparo, respecto del desconocimiento del precedente, por las siguientes razones: 25. En cuanto a la Sentencia SU-053 de 20157 de la Corte Constitucional, debe indicarse que esta se refiere a las reglas establecidas por esa corporación sobre el deber de motivar los actos administrativos de retiro de la Policía y Fiscalía General respecto de funcionarios nombrados en provisionalidad.
En dicha sentencia, se señaló que los actos administrativos deben fundarse en razones objetivas. 26. La Sentencia SU-172 de 2015 precisó que los actos administrativos de retiro de miembros de la Policía Nacional en ningún caso pueden ser arbitrarios, deben estar debidamente sustentados, cumplir con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y responder a los fines constitucionales que se persiguen.
Por su parte, la Sentencia SU-288 de 2015 reitera el precedente en cuanto al deber que existe de motivar los actos administrativos de retiro de los miembros de la fuerza pública8 o la desvinculación de un funcionario nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera9. 27. Al analizar el contenido de las sentencias mencionadas, se observa que si bien ellas contienen reglas relacionados con el retiro de miembros de la Policía Nacional y funcionarios públicos concretamente, sobre el deber de motivación de los actos administrativos de retiro del servicio, también lo es que la Sentencia SU-091 de 2016 unificó las reglas sobre la motivación de los actos administrativos de retiro por voluntad del Gobierno o por llamamiento a calificar servicios. 28.
Dicha sentencia estableció que, aunque no se exige una motivación expresa en estos actos —pues la misma está prevista en la ley—, tampoco es admisible que esta figura sea utilizada como mecanismo de persecución, discriminación o abuso de poder. Esta regla fue reafirmada en la Sentencia SU-217 de 2016, en la cual se dispuso: (i) el llamamiento a calificar servicios no requiere motivación expresa, dado que se presume su fundamento en los requisitos legales: el tiempo servido y la recomendación previa de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional;
(ii) el buen desempeño del cargo no garantiza estabilidad laboral absoluta, ni limita la 6 La sentencia de segunda instancia del tribunal Administrativo de Antioquia fue notificada a través de correo electrónico el 18 de octubre de 2024 7 Se admite que los actos administrativos de retiro discrecional de la Policía Nacional no necesariamente deben motivarse en el sentido de relatar las razones en el cuerpo del acto como tal.
Pero, en todo caso, sí es exigible que estén sustentados en razones objetivas y hechos ciertos. En este sentido, el estándar de motivación justificante es plenamente exigible 8 Cuando se hace uso de la facultad discrecional 9 Esta sentencia analiza 2 casos: (i) referente a un asistente judicial del CTI que fue declarado insubsistente y (ii) un patrullero de la Policía que fue retirado del servicio en uso de la facultad discrecional – Decreto 132 de 1995.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02344-00 Accionante: Jhonatan Castillo Vallecilla 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultad legal de la Fuerza Pública para aplicar esta figura de retiro; y (iii) los actos administrativos derivados del llamamiento pueden ser objeto de control judicial, pero corresponde al demandante probar que obedecen a motivos discriminatorios, arbitrarios o fraudulentos. 29.
En ese sentido, se concluye que el Tribunal no desconoció el precedente jurisprudencial vigente. Por el contrario, actuó conforme a él. Más aún, en su sentencia aclaró que el argumento presentado en segunda instancia —relativo a la supuesta falta del concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa— no fue planteado en la demanda inicial ni sustentado con pruebas.
Por lo tanto, el Tribunal no podía pronunciarse al respecto ni actuar de oficio, ya que ello rompería el equilibrio procesal10. 30. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Cesar no vulneró el precedente jurisprudencial establecido en las sentencias SU-053 de 2015, SU-172 de 2015 y SU-288 de 2015. Estas decisiones de la Corte Constitucional señalan que los actos administrativos de retiro en la Policía Nacional deben estar debidamente motivados, fundados en razones objetivas y ajustados a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad.
Sin embargo, en el presente caso no se demostró que la resolución mediante la cual se llamó a calificar servicios al accionante careciera de objetividad o motivación. Tampoco se probó que dicho acto respondiera a razones discriminatorias, arbitrarias o fraudulentas, carga que correspondía al demandante asumir dentro del proceso. Por último, en relación con el proceso «Proceso N° 11-001- 33-3706-2012-00096- 01.
De la sección primera, subsección c en descongestión proferida el 30 de noviembre de 2015 en sentencia que ordeno el reintegro del jefe técnico JORGE AURELI GONZALES» no fue posible realizar su análisis. Esto se debe a que el número de radicado suministrado presenta una inconsistencia (falta un digito), lo que impidió su localización en los sistemas de consulta, así como la identificación de la corporación exacta que emitió dicha decisión. 10 De otro lado, arguye el recurrente, que para la fecha del retiro no se contaba con el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional, requisito indispensable para que procediera la figura legal del llamamiento a calificar servicio, por lo que se vulnera el debido proceso.
Respecto de tal argumento, se advierte, que en efecto la entidad demandada en su contestación refiere que se “contaba con el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, la cual esta consignada en el Acta No. 13 del 28 de noviembre de 2019”; sin embargo, el acto de retiro - Resolución No. 0593 - data del 10 de junio de 2019, esto es, registra fecha anterior a dicho concepto.
No obstante, de la revisión del expediente no se encuentra prueba del referido concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa, lo que impide asegurar su existencia o fecha de emisión, de cara a tomar una postura frente al mismo. Y la sola afirmación contenida en la contestación de la demanda, no puede ser tenida como prueba, pues, además de no contar con soporte alguno, su consideración se hace gaseosa dada la posibilidad de tratarse de un lapsus calami en el referido texto.
Aunado a esa carecía probatoria, se advierte, que ese argumento traído en sede apelación NO fue desarrollado por el demandante en el libelo genitor, ya que, ni en los hechos de la demanda, ni en el concepto de violación se lo mencionó, lo cual, también acaeció en la sentencia de primera instancia; por tanto, respecto de ese nuevo cargo, no es dable un pronunciamiento en esta instancia. Aspecto este que además, cierra la posibilidad de actuación oficiosa por parte de este Tribunal, ya que de disponerse la aducción de tal documento se rompería el equilibrio procesal Radicado: 11001-03-15-000-2025-02344-00 Accionante: Jhonatan Castillo Vallecilla 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión 31.
La Sala declarará la improcedencia frente al decreto fáctico y negará el amparo respecto del desconocimiento del precedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en lo que respecta al defecto fáctico y NEGAR la misma en lo relativo al desconocimiento del precedente, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.